战略工具与制华手段：美国干涉新疆事务80年（1943—2023年）

李捷 杨喻博

摘  要：对美国而言，操弄和挑拨中国境内的分裂主义是一种成本最低、收益最大的行为。自1943年到2023年，美国对新疆事务的介入和干涉已有80年。美国对新疆的政策选择从属于国际格局及对华战略。在二战后到冷战发端时期，新疆迅速成为美苏地缘政治争夺乃至冷战对抗的前沿。随着国共内战形势的剧变，美国甚至图谋把新疆打造为“区域反共政权”的阵地。在冷战结束前后，经过40余年的蛰伏，美国以人权框架和理论框架重拾和重构了涉疆问题，并将其作为对华牵制打压的棋子。自2017年以来，随着后冷战时代国际格局的转型特别是中美间权力的消长，美国不断加大对新疆事务的干涉和炒作力度，试图达到“以疆制华”之目的。纵观美国80年来对新疆事务的干涉，有两点是不变的：一是美国始终将操弄新疆分裂主义及干涉新疆事务，作为实现自身利益的工具；二是美国的涉疆政策始终以意识形态为透镜，带有鲜明的“反共”色彩。

关键词：中美关系；美国；干涉；反分裂；反干涉；涉疆政策；对华战略

中图分类号：D822.371.2    文献标识码：A    文章编号：2096-3378（2024）02-0154-21

自1943年美国在迪化（1954年迪化改称乌鲁木齐）设立领事馆，将新疆作为与苏联进行地缘政治争夺的前沿阵地到2023年，美国对新疆事务的介入和干涉已有80年。美国的涉疆政策选择从属于美国的全球战略及对华战略，梳理美国干涉新疆事务的历史脉络并把握其政策内涵与路径，对把握当前美国涉疆政策的目标、实质并研判其走向具有重要意义。

2023年8月26日，习近平总书记在结束出席金砖国家领导人第十五次会晤并对南非进行国事访问回到国内，在乌鲁木齐听取新疆维吾尔自治区党委和政府、新疆生产建设兵团工作汇报后指出：新疆工作在党和国家工作全局中具有特殊重要的地位，事关强国建设、民族复兴大局。既要抓实当下，解决好当前发展稳定面临的突出问题，又要有长远谋划，扎实推进事关长治久安的根本性、基础性、长远性工作，积极解决各种深层次矛盾和问题 。实现新疆社会稳定与长治久安的总目标需要内外并重，在做好国内各项工作的同时坚决反对外部的介入和干涉。自19世纪末20世纪初以来，新疆分裂主义肆虐至今已有一个多世纪。在此过程中，美国、苏联等外部势力深度介入其中，严重干涉破坏了我国的领土主权完整。直至当前，以美国为首的西方反华势力再次加大对新疆事务的干涉力度，图谋推行“以疆制华”策略。可以说，外部势力的介入和干涉是新疆分裂主义（由此在国际关系中成为“涉疆问题”）产生及不断发展的重要原因。对此，本文作者和杨恕教授在理论上对分裂主义的国际化进程作了相关研究 。在实践上，许建英研究员对美国介入“新疆问题”作了历史维度的梳理 ，顾国良等则从对华政策的角度分析了美国对新疆事务的干涉脉络 。但由于条件、时限等方面的原因，既有研究或是未能在重要史实档案方面实现突破，或是未涉及近年来美国涉疆反华的最新攻势。当然，学界围绕民国时期外部势力特别是苏联对新疆事务的干涉以及新疆分裂主义的产生与发展问题做了深入系统的研究，为本文尝试以历史性和战略性视角审视美国涉疆政策的演变提供了重要参考。可以说，美国一直是干涉新疆事务最为重要的外部势力之一，严重影响了新疆的社会稳定与长治久安。因此，对美国干涉新疆事务的历史、现状、战略考量和具体政策的研究，不仅是阐释新疆历史真相的需要，更事关涉疆理论话语权的建构。

本文试图从国际格局及美国对华战略两个宏观维度分析80年来美国涉疆政策的演变。从二战结束到冷战发端、从冷战对峙到苏东剧变、从冷战终结至今，国际格局在此三个阶段经历了剧变。受国际格局变化的影响，美国对华战略也在调适。在此过程中，涉疆问题成为美国谋取自身利益的工具和抓手。简言之，美国对新疆事务的干涉深受国际格局及美国对华战略的影响。自1943年通过驻迪化领事馆的设立而进入新疆后，美国开始了干涉新疆事务的历程。80年来，随着国际权力格局的演变及中美关系的变迁，涉疆问题在美国对华政策中的地位和角色也不断嬗变。在二战后到冷战发端时期，新疆迅速成为美苏地緣政治争夺乃至冷战对抗的前沿。随着国共内战形势的剧变，美国甚至图谋把新疆打造为“区域反共政权”的阵地。在冷战结束前后，经过40余年的蛰伏，美国以人权框架和理论框架重构了涉疆问题，并将其作为对华牵制打压的棋子。自2017年以来，随着后冷战时代国际格局的转型特别是中美间权力的消长，美国不断加大对新疆事务的干涉和炒作力度，试图达到“以疆制华”之目标。

一、冷战发端初期：美国涉疆政策的起始（20世纪40年代）

随着二战结束后冷战的兴起，新疆在经历多年的风雨飘摇后，随即又进入到新一轮的动荡时期。作为干涉新疆事务的后来者，二战中已崛起为超级大国的美国自1943年进入新疆后，不仅通过“雅尔塔密约”与苏联就中国新疆和东北的利益达成了交易，而且在冷战的萌发阶段利用国民党在新疆与苏联展开了暗中的争夺和博弈。自1948年起，随着国共内战进程的迅速演变，美国为了满足对抗中国共产党的需要，逐步放弃对国民党的支持，而图谋以包括新疆在内的中国西部省区为基地，建立“区域反共政权”。

（一）1943—1947年：新疆作为冷战前沿

二战结束后美苏之间的冷战很快兴起，两国在欧洲、亚太地区展开了激烈的地缘政治争夺。此阶段美国的对外战略决定了其对华战略的底色，总体上即为“扶蒋反共”政策，以《援华法案》支持国民党政府。由此，美国的涉疆政策导向是巩固在新疆的立足并扩大对当地乃至中亚地区的影响和渗透，把新疆作为与苏联进行地缘政治争夺的前沿。

1．二战至1947年美国的对华战略

二战结束前后，随着美国全球争霸战略的逐步确立，美国的对华战略也逐步明晰。此时，面对国共之间可能爆发的内战，美国基于美苏竞争、意识形态等方面的考量，于1945年4、5月间，最终确立了“扶蒋反共”政策，即企图通过加强蒋介石政权的力量来迫使共产党就范。这一战略随着美苏关系的不断恶化而不断强化。特别是1947年3月，“杜鲁门主义”正式出笼，美国以援助希腊、土耳其为契机，开始了在全球干预的战略，实质上就是对共产主义的“遏制”政策。

与此同时，国共内战的形势自1947年起逐步发生变化，即中国人民解放战争开始由战略防御进入到战略进攻阶段。由于美苏之间的冷战格局已大体确立，国共内战形势的转变将可能从整体上改变美苏在亚太地区的权力对比。所以，中国成为“杜鲁门主义”出台后需要重点应对的问题。面对中国局势的迅速演变，美国国务院自1947年10月下旬起开始“重新审定对华政策”。在此阶段，美国认定国民党没有美援就要垮台，决心支撑它维持下去，也就是坚持“扶蒋反共”政策。

1948年4月2日，美国众参两院举行联席会议，通过《援华法案》，作为《1948年援外法》的一部分。该法提供的援助为期12个月，总数为4.63亿美元，其中1.25亿美元为“特别赠款”，由“中国政府自行规定其使用”。需要重点指出的是，虽然《援华法案》最终于1948年出台，但是其却在1947年已开始酝酿，是美国加大“扶蒋反共”力度的重要体现。在美国的对外战略中，1947年的两个决策具有标志性的意义：一是“杜鲁门主义”正式出笼，确立了对苏遏制的冷战战略；二是重新审定对华政策，企图通过军事援助加大“扶蒋反共”力度。由此，美国在全球战略和对华战略中反苏反共的框架最终建立，这也体现在对新疆政策中。

2．二战后至1947年间美国的涉疆政策

在冷战的发端过程中，新疆成为美苏争夺与对峙的前沿。除了美苏在欧洲的对峙外，亚洲的冷战争夺——自土耳其到伊朗和中国新疆地区，经由蒙古到东北亚 ——出现得更早，也更为激烈。有研究指出，冷战的一些最早和最强烈的表现，包括核竞争和间谍活动，都在新疆得到了体现。在本质上，苏美在中国新疆的动作已经是对抗，是包含冷战所有因素的对抗 。在美国看来，如果想要遏制苏联的全球扩张，特别是在自土耳其、伊朗到蒙古、东北一线免于被动，新疆就应该成为遏制苏联的前沿阵地之一。所以，在战后美国构建的对苏全球战略防御与遏制体系中，新疆逐步成为其中重要的一环。在此背景下，美国涉疆政策的目标由“看住苏联”迅速转变为利用国民党“遏制苏联”。借由与国民党政府的特殊關系，美国的势力迅速向新疆的政治、军事、社会等各个层面渗透。二战结束后，美国在新疆的活动反映了美苏关系走向冷战的整体趋势，其中有两个重要事件。

一是北塔山事件。1947年6月初，蒙古国军队在苏联的支持下，在新疆奇台县以北、中蒙交界的北塔山地区对中国驻军发动猛烈进攻，是为“北塔山事件”。北塔山事件后，美国逐渐明晰了苏联在新疆的战略意图。美国驻迪化领事包懋勋在报告中更明确表达了他对苏联势力在新疆影响的担忧，认为苏联对新疆事务的介入，若非想获取对新疆的主权，至少也是要保证新疆地方政权的亲苏立场及自身利益（贸易、资源），因而苏联的目的是在新疆地区建立一个可以防范未来来自中国中央政权介入的缓冲区 。利用国民政府拉美制苏并极力扩大事件影响的机会，北塔山事件成为美国正式介入新疆事务并与苏联展开暗中对抗的借口。美国驻迪化副领事马克南亲自前往中蒙边界并与乌斯满会面。面对苏联方面的攻势，美国决定通过驻迪化领事馆暗中给予乌斯满部队以武器援助 。美苏之间在北塔山事件后的暗中争斗，实质上已带有代理人战争的性质。

二是围绕苏联原子弹的原料与情报争夺。就二战后的全球战略布局来说，美国当时最紧要的任务之一，在于阻止或推迟苏联取得制造原子弹的技术与原料 。1944年后，苏联人开始在北疆大规模开采矿产，同时勘探铀矿。马克南与乌斯满密会后精确地标注了相关矿山的坐标，并得到了相关矿物标本。马克南与包懋勋都坚信，苏联在阿山地区所急于开采的矿物，极有可能就是当时制造原子弹所不可或缺的铀矿 。马克南甚至试图鼓动乌斯满袭击苏联在阿山的地质队。同时，为了监测苏联原子弹的研制进展，美国军方即决定以驻迪化领事馆为掩护，在该地设立侦测苏联原子弹试爆活动的观察站。1948—1949年，美国军方按照预定计划，在中国西北的驻迪化领事馆设立了第一座超声波原子弹侦测器。1949年8月29日，美军方设在迪化的原子弹侦测器侦测到苏联在中亚的塞米巴拉金斯克核试验场成功试爆了首枚原子弹。

（二）1948—1949年：美国将新疆作为反共阵地

自1948年起，随着国共内战形势的急剧扭转，美国的涉疆政策也发生了重大变化。鉴于国民党大势已去，美国试图在西部边疆地区扶植非蒋力量，部署和建立新的反共前沿，新疆也成为美国弃蒋反共的对抗阵地。

1．对华战略调整与弃蒋反共

随着中国共产党领导的解放战争取得节节胜利，美国援蒋反共政策日益捉襟见肘。眼看国民党大势已去，美国不得不重新审查政策，谋求出路。1949年3月3日，在就如何对待共产党和国民党达成共识之后，杜鲁门政府最终同意了国安会关于中国的三份文件：一项针对共产主义中国（NSC34），一项针对非共产主义大陆（NSC-41），一项针对台湾（NSC-37/5）。三项文件的基调都是对共产党采取强硬立场：继续承认国民党；向大陆亲西方团体提供秘密援助计划；未来可能公开支持某些反共势力，以对抗共产党；继续向国民党提供军事和经济援助；实行将台湾与大陆割裂开来的政策 。在很大意义上，以上三个文件确定了新中国成立前后美国对华政策的主题和基调。所以，从1948年9月美国国会及行政部门正式提出“重审并制定对华政策”（NSC34/1）到1949年12月完全“脱身”，这一年多的时间里美国实质上在全力阻止中国共产党取胜。

就美国亚洲战略的整体规划而言，中国内战形势的迅速演变已使得美国通过“雅尔塔密约”规划的战略均衡被打破，即美国默认东北、外蒙古和新疆北部为苏联的势力范围，以“中美结盟”来构筑东亚安全体系，遏制苏联在东亚的扩张。鉴于国民党在内地的溃败，美国外交和情报部门认为，与其单方面遵守与苏联之间的默契而听任其扩张，不如设法为中国的“残局”善后，以包括新疆在内的西北地区谋划替代方案，应对国民党现行军政统治体系的溃散及中国共产党的全面解放 。

1949年4月22日，在解放军占领南京的前一天，美国国务院就中国内战形势特别是西北地区的局势发展及苏联在新疆开采铀矿等议题召开了一次特别会议。美国高层在此次会议上达成的重要共识是，今后在中国西北地区所采取的任何必要行动，都将绕过中华民国政府，在最机密的情况下单独进行 。该决议立刻以最高机密的方式转递至驻迪化领事馆 。此后，抛弃国民党并单独援助中国境内的反共武装，成为美国对华政策中的秘密内涵。美国方面的绝密档案显示：“关于中国的政策决定之一是，在必要时应寻求其他友好政府的有效合作，以执行美国的政策。” 与此同时，美国开始酝酿《共同防御援助法案》。该法案授权为“军事援助计划”提供资金并对其进行全面整合。该法案包含了一项特殊授权，即在“大中国地区”，总统可酌情使用7 500万美元的援助资金，重点支持当地非国民党力量的反共武装。

2．美国在新疆的秘密反共阴谋

在弃蒋反共的背景下，美国的涉疆政策重心迅速从与苏联在新疆进行争夺转变为阻止中国共产党对西部地区的解放进程，全力挑拨和利用包括新疆在内的西北地区的民族、宗教矛盾，试图通过秘密援助西北少数民族武装建立“区域反共政权”的方式，抵御中国共产党自东向西解放全国的进程并建立反共基地 。

其一，支持地方反共武装。基于阻止中国共产党领导的人民解放军西进的目标，美国将反共武装的战线布局在宁夏、甘肃、青海等地区。其中，西北“马家军”——宁夏的马鸿逵、青海的马步芳以及新疆的马呈祥等成为美国重点拉拢扶植的对象，因为“马家军”是一个实力很强、反共很坚决的地方军事集团，是影响中国西北局势的重要势力。美使馆在1948年10月拍发给美国国务院的电报里，直接点名指出美国现在可以对宁夏的马鸿逵，以及青海的马步芳、马步青、河西走廊的马继援，当时驻扎新疆的骑一师师长马呈祥等具有“反共意识形态”的军政头目，进行具体且秘密的援助行动 。其后，美国逐步把重点放在此时担任西北军政长官的马步芳身上。

根据美方档案，1949年2月至3月，美国秘密向马步芳提供了2 000多支卡宾枪、300多箱各式军火。这批军火由美军方出资，利用“国际物资供应公司”的名义购买，最终由陈纳德领导的“民航空运大队”由上海运送到兰州 。1949年4月初，陈纳德以美国军方私人代表的身份，赴西宁密会马步芳，商讨扩大美国军援事宜。在陈纳德的大力游说下，美国参谋长联席会议提议，为阻止中国共产党对中国西北部地区的控制，美国国防部需要审查和估计对非共产主义中国进一步军事援助的可行性和有效性 。随即，美国军方与美国国务院高层紧急决定，把挂名在“联合国善后救济总署”援华计划名目下的军事与民生物资，由陈纳德负责全数交付于马步芳。

其二，对新疆反共分裂势力的刺激和利用。随着内战形势风起云涌，疆内的各类势力也蠢蠢欲动。在此过程中，支持和利用新疆分裂主义就成为实现美国在新疆利益的工具。1949年3月1日，包懋勋密会艾沙，后者向其提供了新疆分裂主义秘密组织“自治党”的情况。该组织已经和马呈祥取得联系，谋求第五骑兵师留在新疆并获得马步芳的支持；声称如有必要，马呈祥计划在和田附近建立反苏基地 。8月，在马呈祥的支持下，艾沙组织了一个“新疆各族人民向马长官致敬献礼团”，乘马呈祥的专车前往兰州 。艾沙向马步芳赠送了黄金5 000两、现洋10万元、战马500匹，还声称要为马步芳在维吾尔族青年中征兵10万，并请马步芳向蒋介石提出允许他们在西北建立一个所谓“伊斯兰独立国”。此后，马呈祥帮助伊敏组织了一个所谓“维吾尔青年训练班”，番号为“骑一师工兵连”，在迪化郊区头屯河地区进行秘密训练 。1949年6月刘少奇率中共代表团访苏时，斯大林告诉刘少奇，根据可靠资料，美英帝国主义者正试图鼓励西北“五马”将其部队撤往新疆，并在那里建立一个所谓“穆斯林国家” 。中共中央从战略全局出发，高度警惕新疆分裂主义的重大威胁。为此，中共中央决定将解放新疆的日程从1950年提前到1949年底。在西北野战军第一兵团解放河西走廊重镇张掖后，“马家军”部队的撤退路线被切断直至被完全歼灭。麦斯武德、艾沙、伊敏等新疆泛突厥主义者被完全孤立，他们联合“两马”部队建立一个所谓“独立的伊斯兰国”的计划流产。

新疆和平解放前，美国驻迪化领事馆在军事上一直倚重其长期经营的乌斯满势力。1949年1月，马克南赴三台密会乌斯满商讨下一步计划。乌斯满计划在短期内转移至巴里坤地区，下一步转移到青海西部的柴达木地区，与马步芳达成协议联合反共。当年3月，包懋勋也来到三台，指示乌斯满与艾沙、伊敏、尧乐博斯、麦斯武德、贾尼木汗等密切联系 。1949年9月27日，马克南离开迪化，潜至新疆东部的镇西（今巴里坤），给乌斯满部送去金银、武器、弹药，承诺将继续给其大量援助，并密谋在各地暴动，阻挠新疆解放 。

1945—1949年间新疆复杂的内外环境和激烈的博弈乃至对抗，使得民国时期美国的涉疆政策最终酝酿、调适并出台，从而成为干涉新疆事务的历史起点。总体而言，二战结束后美苏关系的逐步恶化使得新疆的地缘政治价值急剧提升，新疆也成为美苏走向冷战对抗的重要场域。以北塔山事件为转折点，美苏在新疆不仅发动了局部代理人战争，而且围绕新疆的铀矿之争拉开了冷战核竞赛的序幕。随着冷战的升级和国共内战的转折，美国直接以新疆和西部地区的民族、宗教矛盾为基础，秘密援助反共武装甚至图谋建立“区域反共政权”。美国的相关做法奠定了干涉新疆、利用新疆民族宗教因素进行反共的基调，间接鼓动和刺激了新疆分裂主义在日后的发展。

二、过渡时期：重拾与重构涉疆问题（1989—2017年）

冷战时期（1950—1988年），美国势力被全面排挤出中亚和新疆地区，未能实现对新疆事务的直接干涉。同时，鉴于拉拢中国对抗苏联的战略需要，美国在一定程度上放缓了对涉疆问题的炒作。但是，在美国的庇护和支持下，新疆分裂主义的海外活动网络得以组建并持续扩展。20世纪50年代，美国前驻迪化领事包懋勋曾帮助一些叛乱分子出逃，试图将他们打造为未来的“反共力量”。同时，美国资助艾沙、伊敏等分裂势力头目从克什米尔地区转移至土耳其。20世纪60年代，在土耳其的庇护和美国的默许下，新疆分裂势力建立“东突厥斯坦独立同盟”等组织并大肆活动。20世纪70年代，艾沙曾多次致信美国总统尼克松和窜美同美国国会议员见面，寻求美国对新疆分裂势力的支持。同时，美国也暗中支持境外分裂势力以所谓“难民”转移为载体，从土耳其向欧洲和北美地区扩散。这都为日后美国重新干涉新疆问题埋下了伏笔。随着冷战的终结，美国重拾和重构了涉疆问题并使之再度成为制衡中国的一张牌。

（一）冷战结束至2017年美国对华战略的演变

冷战时期，美国的国家安全战略主要以与苏联的大国战略竞争为核心，以“威胁和遏制”为手段。苏联解体后，美国国家安全战略进入了“间歇期”和“調整期” 。同时，自1972年中美关系“破冰”以后，美国国家安全战略视阈之内的中美关系经历了1972—1989年、1989—2017年以及2017年之后三个阶段 。在美国国家安全战略进入“调整期”的过程中，中美关系的演进进入第二个阶段，美国对华关系的战略逻辑也在不断调整变化。

1．美国国家安全战略对中国的认知变化

1990年3月，老布什政府推出了冷战后美国的首个《国家安全战略报告》。由于苏联解体和冷战终结，中美关系的范式也随之发生了重大转变，即美国对中国的战略安全倚重降低，美对华战略逻辑转变为在避免全面对立的前提下，企图以制裁促使中国作出意识形态转变 。在1989年中国国内发生政治风波及东西方格局发生剧变的背景下，老布什政府更多地从意识形态角度看待对华关系，一定程度上带有“和平演变”的色彩。这种逻辑也体现在1991年和1993年的美国国安报告中。1991年的美国国安报告声称：“与苏联一样，中国在向不可避免的體系性变化前进的过程中，（对美国的安全环境）构成了复杂的挑战。” 1993年的美国国安报告将鼓励中国等共产党领导的国家实行“民主改革”作为美国面临的挑战之一 。

1994年的美国《国家安全战略报告》是克林顿执政后发布的首份《国家安全战略报告》。为进一步营造有利于美国维护其霸权地位的国际环境，克林顿政府提出了“参与-扩展”战略，将经济安全、军事实力和促进“民主”作为新时期美国国家安全战略的三大基本支柱。在对华战略认知上，克林顿政府声称“即使中国在全球政治和经济事务中扮演越来越重要的角色，中国仍是一个专制政权” 。1997年的美国《国家安全战略报告》对中国的战略预期转向塑造策略。该报告认为：“一个政治稳定、经济开放和安定的中国的出现符合美国的利益。” 需要看到的是，克林顿政府时期的“参与-扩展”战略，其落脚点是扩展西式民主在全球的渗透和影响，其对中国的战略预期倾向于以美国的模式和利益塑造中国的行为。因此，频繁的对外人道主义军事干涉使得克林顿政府成为美国历史上和平时期对外使用武力最频繁的一届政府，而且中美之间由于所谓人权问题导致的摩擦和纷争开始逐步增多。

小布什政府时期，其实质上将推进“民主”、改造“失败国家”与打击恐怖主义、保障美国国家安全联系了起来。2002年的美国《国家安全战略报告》认为，与中国的关系是“我们战略的重要的一部分，能促进亚太地区的稳定、和平与繁荣” 。2006年的美国《国家安全战略报告》大体延续了2002年对华相对积极友善的基调，但也多了一些疑虑，认为中国必须充当“负责任的利益攸关方”，声称“如果中国能遵守其走和平发展道路的承诺，美国将欢迎一个和平、繁荣并与我们一起合作处理共同挑战的中国的出现” 。

奥巴马任内，美国面临着走出反恐泥潭、克服全球经济危机、应对大国间权力转移等诸多战略任务，他把安全、经济繁荣、“普世价值”与国际秩序界定为美国国家利益的核心。重返亚太则是奥巴马政府第二任内应对权力转移的重要战略，对中国的战略疑虑和担忧明显上升。2015年的美国《国家安全战略报告》声称：“在与中国的竞争中，我们需要有更强势的姿态，坚持要求中国在海上安全、贸易及人权等方面遵守国际规则。我们将密切监视中国的军事现代化进程及其在亚洲地区不断扩大的军事力量。”

2．美国自由主义霸权下的中美关系

在后冷战时代，由于苏联解体后中国对美国的战略意义已经丧失 ，美国不再需要“联中抗苏”，因而，美国在处理对华关系时不再像20世纪80年代里根政府时期那样在有关中国核心利益问题上继续“克制”。与此相反，中美之间固有的社会制度差异使美国一度将中国视为所谓“民主改造”的对象，这使中美关系在20世纪90年代受到了很大的冲击 。在反恐战争期间，虽然美国与中国在反恐问题上建立了相对充分的战略互信及合作，但是美国以所谓“正义”与“邪恶”价值二元对立的视角来看待文明之间的关系，埋下了中美因制度、价值差异而走向分歧的隐患。在奥巴马时期，反恐战争取得的阶段性胜利与大国权力转移之间的落差，成为其推行“重返亚太”战略并制衡中国崛起的重要背景。

由此，后冷战时期人权问题服从于战略安全的需要不复存在。克林顿政府开始把人权问题和贸易方面的最惠国待遇相挂钩，公众舆论和美国国会亦极力鼓噪中国人权议题，以对中国施加压力。小布什政府和奥巴马政府时期，美国在人权、国内治理乃至中国核心利益问题上对华攻击不断。这反映出美国对外关系上新干涉主义的盛行——美国利用国际道德标准推动干涉决策逻辑从传统的现实可行性向后现代的道德必要性转变，旨在强化其规范性霸权以应对物质层面的国际权势转移。美国对自由主义霸权的追求既然要以自身的形象重塑国际体系，必然要求实施一种高度干涉主义的外交政策 。在此过程中，涉疆问题成为美国自由主义价值观输出、对华实施人权监控并进而对中国主权进行干涉的重要着力点。

（二）过渡时期美国的涉疆政策

在从冷战结束到后冷战时代的过渡阶段，随着美国对华战略认知、定位和策略的转变，中美关系也在不断调整和变化。然而，由于意识形态和价值观作为美国对华关系中的一个常态化因素，人权问题在两国关系中不断凸显出来。在此过程中，新疆由于固有的民族、宗教议题的敏感性，就成为美国对华人权施压的主要议题。如果放在美国干涉新疆事务的历史进程中来看，可以说在这一时期，美国以人权问题重新框定了涉疆问题，标志着美国干涉政策的回归。

1．炒作涉疆人权问题

自1989年起，人权问题成为冷战终结前后美国对华政治施压的主要议题。美国“把人权问题带到中美关系的中心，并把它变成冲突的主题”［36］565。从1990年起，美国开始在每年发布的所谓《人权报告》中把中国作为重点批评对象。随着美国对所谓涉疆人权问题的介入力度加大，涉疆问题逐步和涉藏问题一起被美国纳入中美人权对话的议程。1998年，所谓“涉疆人权问题”首次被列入美国国务院当年发布的《中国人权报告》中。

与此同时，苏东剧变不仅使新疆一度面临意识形态的真空时期，而且苏联的解体特别是中亚国家的独立极大地刺激了新疆分裂主义。在此背景下，在20世纪90年代境内外的新疆分裂势力迎来了新一轮的发展。在疆内，新疆分裂势力频频以骚乱、恐怖主义的方式发动袭击；在境外，各类势力则以“民主”“人权”“自决”等为旗号，极力骗取外部的同情和支持。新疆分裂主义在境内外的高度活跃，使得涉疆问题重新成为美国可资利用的工具。

1993年10月，美国总统克林顿秘密接见了境外新疆民族分裂主义头目艾尔肯·阿布泰金，声称今后将像对待涉藏问题一样充分重视所谓“东突厥斯坦独立问题”。这次会见成为境外新疆民族分裂主义组织和美国政界接触的标志性开端 。1999年6月4日，美国总统克林顿在敏感的时间节点接见了所谓“东突厥斯坦民族代表大会执委会主席”艾尼瓦尔·玉素甫，听取他的所谓“涉疆人权问题”报告。与此同时，美国国会公开对所谓“涉疆人权问题”表示关切，多次举行涉疆问题听证会，为新疆分裂势力提供政治活动场所。1999年，“大赦国际”美国分部也开始污蔑新疆打击宗教极端势力的举措为所谓“镇压宗教”和“破坏人权公约”。在此政治氛围下，美国逐步取代土耳其和欧洲（主要是德国），成为新疆分裂分子的主要组织聚集和活动的主要国家。2002年12月19日，美国助理国务卿卡纳率团访问新疆，并在新疆大学的演讲中妄称“打击恐怖主义也不能成为忽视人权的合理理由”，“美国不会容忍以政府反恐措施为幌子压制和平表达政治或宗教观点的行为” 。

2．实施所谓“新疆工程”研究

美国学术界从理论和政策层面对涉疆问题展开系统研究始于20世纪90年代末，以所谓“新疆工程”为代表和开端。其中的关键因素在于，随着美国对涉疆问题介入和干涉程度的不断加深，迫切需要建立美国在涉疆问题上的理论主导权。同时，对于我国在新疆的主权合法性与治理合理性，美国企图在理论上进行解构和对冲，为自身的干涉行为辩护。

1998—2001年，美国约翰·霍普金斯大学中亚与高加索研究所等机构全面开展了所谓“新疆工程”的研究，2003年公开发布最终成果，即《新疆：中国的穆斯林边陲》。该书是一本论文集，由16位学者撰写的15篇文章组成。该书的主题包括四个方面：一是对新疆的历史定位提出“质疑”；二是抨击中国政府所谓“使维吾尔族边缘化的移民政策”；三是批评中国政府对新疆少数民族的所谓“歧视”政策，妄称“压缩甚至剥夺了维吾尔族人的就业机会”；四是渲染中国政府对暴乱活动的所谓“镇压”。同时，该项目发布了名为《新疆问题》的研究报告，向美国政府提出了一套相对完整的政策报告。整体而言，所谓“新疆工程”的核心思想充满了矛盾性，它一方面承认新疆“独立”不具可能性，另一方面又同情和宣扬新疆分裂分子的错误观点，质疑中国在新疆的主权合法性。

以此为起点，美国和西方学界重点对新疆的历史、民族关系、发展与稳定现状、反分裂反恐斗争等持续发表了数十部研究成果，试图解构我国在新疆的主权合法性与治理合理性，为境外分裂势力的活动提供支持。同时，随着美国国会的涉华提案增多，涉及新疆的提案和听证会也有所增加，斯塔尔、米华健、德鲁·格拉德尼、鲍文德等知名涉疆研究学者频繁出席美国国会听证会，为美国政府介入和干涉新疆事务提供依据。

3．打造热比娅：以人权框架整合“东突”势力

在重拾和重构涉疆问题的过程中，美国迫切需要打造一个代理人，企图使之成为“东突”头目，改变境外“东突”势力一盘散沙、各自为政的局面。在此过程中，热比娅·卡德尔成为美国的重要人选。

1999年，热比娅因向美国泄漏国家情报被捕入狱。2000年7月，美国参众两院相继通过了第81号共同决议，公然要求中国释放热比娅和她的儿子及秘书，并为其前往美国开启绿色通道 。此共同决议虽然不具法律效力，但是成为美国国会在冷战后开始深度介入新疆事务的标志。截至2009年7月10日，在美国国会提出的8个有关涉疆问题的议案中，7个涉及热比娅及其家人的问题。2004年，美国出面运作使得尚在监狱服刑的热比亚获得了2004年度“挪威拉夫托人权奖”，以此向我国政府施压。2005年，热比娅以保外就医名义获释，并在美国外交官陪同下直接前往美国。在抵达美国一年内，热比娅数十次受邀参加美国国会听证会或向美国国会提供所谓报告。此后，美国迅速推动了以热比娅为核心的境外“东突”势力的整合及组织建设。2006年，美国帮助热比娅成立所谓“国际维吾尔人权与民主基金会”并使之先后担任所谓“美国维吾尔协会”主席和“世维会”主席，甚至为其提名诺贝尔和平奖［3］。2007年6月5日，小布什总统在捷克布拉格会见了热比娅，妄称她是他们民族“最伟大的资源”。2008年8月，小布什在赴北京参加奥运会开幕式前于白宫接见热比娅的行为，也一再被各类反华势力作为将热比娅定性为所谓“人权斗士”的合法性来源进行渲染。

后冷战时代，从克林顿政府、小布什政府再到奥巴马政府，中美之间的合作與竞争并存，虽然美国对华战略倚重或期待的层次不一，但是美国并未放弃对中国的战略制衡，其中的一个表现就是它在新疆事务上的介入和干涉层次和力度不断加大。从美国国会持续热炒涉疆人权问题再到美国政府高层多次接见“东突”分子，美国在冷战后完成了以人权框架对涉疆问题的框构。同时，通过以所谓“新疆工程”为起点的美国学术界对涉疆问题展开的系统理论和政策研究，美国实现了对新疆主权和治权合法性的逐步解构，在西方社会建立了涉疆问题的理论话语权。再有就是通过对热比娅的炒作，美国将其打造为所谓“人权斗士”并整合境外“东突”势力，树立涉疆问题的代理人。另一方面，美国在涉疆问题上的策略与其对华战略之间又有一定的背离性。即使在克林顿政府推行“参与-扩展”战略、小布什政府实施全球反恐战略的时期，虽然美国对华的战略期待和倚重较高，但美国在涉疆问题上的干涉力度并未减弱。这说明，无论是极力扩展美式价值观和制度在全球的影响，还是以意识形态或“文明”为标准划分反恐的敌我阵营，美国对外政策的推行具有鲜明的意识形态色彩。因此，从反共的视角来看待和处理涉疆问题，就成为美国涉疆立场及政策的基本点。

总体而言，在1989年至2017年这个阶段，美国以人权问题完成了对涉疆问题的框架建构，从理论上初步实现了对新疆主权及治权的合法性解构，这为日后美国在涉疆问题上全面发力甚至实施“以疆制华”策略作了充分的准备。

三、大国战略竞争时期：“以疆制华”策略（2017年至今）

自2017年以来，中美关系在激烈的交锋中发生了重大转变。这种转变的基础在于，随着中美两国实力的消长和美国对华认知的不断负面化，美国开始对华实施实质性的遏制战略。在对华进行关税制裁、高科技产业扼杀的同时，美国在事关我国领土主权完整与国家统一的核心利益问题上进行粗暴的干涉，重点推行“以疆制华”策略。

（一）对华遏制战略

由于中美力量消长导致的霸权焦虑，美国的全球战略必然以中国为聚焦点。近年美国对华战略的谋划主要分为两步：一是对华战略认知问题，涉及关于中国的战略定位以及对中国的威胁研判。在此问题上，美国的立法、行政等朝野政界以及学术界基本上达成了共识，声称“中国已对美国的霸权地位构成了挑战”。二是对华战略选择问题，即如何遏制中国的发展以维持美国的世界主导地位。

1．对华战略认知

中美建交以来，特别是冷战结束后，美国继续与中国发展合作关系的战略考量基于一个基本的、曾经长期起作用的逻辑判断：“开放的中国不仅不具有挑战性，而且日益融入现有西方主导的国际体制，已经成为美国和西方国家的利益相关者”。但近年来，美国朝野开始更加倾向认为：“与西方主流社会渐行渐远、具有威权体制、意识形态再度迅速发展的中国，对西方的自由主义体制和意识形态以及美国的国际领导地位构成了最危险的挑战。” 中美关系出现“范式变化”的更为深层的原因，是美国政府的中国政策、中国心态和对所谓“中国威胁”的认知和定义出现了重大变化和调整 。

首先是在双边层面，随着权力格局尤其是中美权力的消长，美国对华的认知逻辑进一步负面化。在守成国和崛起国之间的关系模式下，美国在拒绝构建“新型大国关系”倡议的同时，始终陷于“修昔底德陷阱”或“金德尔伯格陷阱”而难以自拔 。2017年《美国国家安全战略》报告颠覆了自尼克松总统以来美国历届政府的对华共识，该报告以冷战眼光看待中国、以冷战思维对待中国。在“美国优先”的战略导向下，美国的战略思维转向大国战略竞争，对华定位转为“战略竞争对手”。2022年10月，拜登政府发布《国家安全战略报告》，声称美国“正处于塑造未来国际秩序的战略竞争中”，“中国有意向，而且越来越有能力重塑国际秩序”。为此，美国认为需要在地缘政治和关键技术、关键产业领域确保对中国的领先优势，以此保证美国塑造国际秩序的绝对能力优势。此战略报告是冷战后美国首次将一国定位为“最大的地缘政治对手”，重点强调了所谓的中国地缘政治威胁并显著升级了对华“竞争”的战略意愿，其冷战意味不言而喻。

其次是在体系层面，自特朗普政府以来，“基于规则的国际秩序”成为美国渲染和炮制“中国威胁”论调的主题。美国试图将中国描绘成所谓“规则的破坏者”和“秩序的颠覆者”，从而为自身的对华打压及遏制政策寻求合法性 。美国对中国对待国际秩序的这种定性，在2017年底的《美国国家安全战略》和2018年初的《美国国防战略》中达到高潮。这两份文件都将中国称为所谓“修正主义”国家，污蔑中国试图破坏和取代国际秩序。实质上，美国坚持所谓“基于规则的国际秩序”，与我国的主张（传统上称为威斯特伐利亚体系）形成鲜明对比，它代表了美国当前的战略，即企图迫使中国遵守由美国领导的大国联盟强加的霸权政治经济秩序，以锁定当前的帝国权力关系 。

2．对华战略选择

自2017年以来，美国对华战略虽然以“大国战略竞争”为名，但是已把这种竞争上升到意识形态之争、“民主与专制”之争、全球秩序之争，并在实质上带有冷战的色彩。尽管这些话语攻击不是像旧冷战那样以资本主义与共产主义的形式表达，但却通过“民主与专制”对抗的叙事定义了新冷战。

2020年5月，特朗普政府发布所谓“美国对中华人民共和国的战略方针”，斗争矛头直指中国共产党，声称中美之争的本质是“两国制度的竞争”；妄称对华政策要实现两大目标——“提升美国的制度、联盟和伙伴关系的应变能力，以期在面临中国的挑战时占据优势”，“迫使北京停止或减少从事损害美国及其盟国和伙伴之重大国家利益的行动”，全面应对中国构成的经济、价值观和安全挑战 。相对于特朗普时期较为明显的单边主义倾向，拜登政府进一步渲染中美之间的意识形态和价值观分歧以拉拢盟友，推进对华孤立和遏制战略。拜登政府频繁强调要以“自由民主”意识形态划线，同时发挥美国联盟体系的霸权作用，试图推动大国竞争向集团对抗的阵营化、对立化方向发展。

可以说，自特朗普政府以来，美国对华遏制战略的开展和实施是全方位的，其中以“印太战略”为蓝图的地缘政治遏制、以关键产业和供应链为对象的经济遏制成为美国对华遏制战略的两个重要抓手。2022年2月11日，白宫发布的《美国印太战略》报告声称，面对来自中国的“挑战”，通过加强与盟友关系产生的“综合遏制力”，将成为美国“印太战略”的基础。拜登政府上台以来，美国在经济层面的对华遏制态势已公开化：一是遏制中国在关键产业的能力发展；二是遏制中国在地区经济领域的地位提升，以区域联盟为基础建构排华型供应链 。

（二）对华遏制战略下的“以疆制华”策略

在对华遏制战略的出台和实施过程中，涉疆问题迅速成为美国对华污名与打压的重要工具。以相关议程设置为基础，美国在国际舆论中加大了对我国治疆工作的污蔑，同时推进单边制裁、涉疆立法及在联合国层面的對华攻击。

1．议程设置

近年来，美国涉疆议程的生成过程其实很清晰，由所谓学者、研究机构等炮制报告，经传统媒体报道，由社交媒体进行煽动和情感动员，政府予以关注表态，然后立法机构推进法案对中国进行制裁，数个步骤或独立或交叉，循环往复。在此过程中，学者、媒体和政治相互依存、相互重复，由反华的共同价值联系在一起。他们所指证的基本文件很少，多为不可验证或匿名，但却在此基础上得出结论，所谓“真相”在媒体、学术界和政治中迅速振动，以此对中国进行污名和攻击。

其一，造谣新疆教育培训中心。2017年8月1日，“世维会”最先开始使用“拘留营”一词描绘教培中心。2017年9月，反华组织“人权观察”发布报告，用“数以千计”来形容教培中心的学员数量。2018年3月，日本反华学者水谷尚子在日本《新闻周刊》上发文妄称，基于Istiqlal TV（在土耳其的维吾尔语媒体平台）的信息披露，20%?40%（89万以上）的维吾尔族人口被“关押”在新疆的“再教育营中”。该媒体宣称数据是“从可靠的当地公安来源获得的” 。需要指出的是，水谷尚子此前因公开支持热比娅而被我国政府拒绝入境。很快，嗅到苗头的郑国恩于2018年5月发文，引述水谷尚子的观点称，教培中心学员超过百万。2018年8月，反华组织“中国人权捍卫者”同时发布耸人听闻的报告称，“估计约有100万维吾尔族人被送进了‘再教育拘留营，约200万人被迫参加在新疆的‘再教育项目” 。它得出这一组数据仅基于对8名维吾尔族人的所谓“采访”。在当月举行的联合国消除种族歧视委员会会议上，该委员会唯一的美国籍委员麦克杜格尔直接援引了这一数据。此后，这一数据逐步成为美西方在涉疆问题上对我国进行攻击的所谓“证据”。

其二，捏造新疆产业中的所谓“强迫劳动”谎言。所谓“强迫劳动”论调最初源于美国《纽约时报》、美联社于2018年12月下旬几乎同一时间发表的两篇报道：《新疆穆斯林拘禁营被指存在强迫劳动》 、《新疆再教育营，强迫劳动产品出口到美国》 。这两篇文章通过对美国北卡罗来纳州的贝德吉体育服装公司及新疆和田泰达服装公司的“跟踪调查”，声称大批出口到美国的新疆服装是所谓“强迫劳动”的产物。以此为延伸，郑国恩以新疆棉花产业为攻击点，妄言新疆棉花生产中政府的扶贫和劳动力转移工作中存在所谓“强迫劳动”。随后，澳大利亚战略政策研究所等迅速跟进了对这一议题的炒作。2019年3月，瑞士良好棉花发展协会（下称BCI，其资金主要来源于美国国际开发署）炒作新疆所谓“强迫劳动”问题，对其在新疆的10余家合作企业进行自审。2020年8月，BCI以新疆棉企有“强迫劳动”的问题为由，公开声明要撤销全部新疆棉企无限期担保认证。同时，美西方舆论逐步将所谓“强迫劳动”议题扩展到新疆光伏、番茄产业直至新疆所有产品。

其三，炮制所谓“种族灭绝”谬论。2019年7月，郑国恩在《政治风险杂志》上发表所谓《断根：中国在新疆开展亲子分离运动的证据》报告，开始炒作“亲子分离”议题。2020年6月，郑国恩在詹姆斯敦基金会网站发表所谓《绝育、宫内节育器和强制生育控制：中国共产党在新疆压制维吾尔族生育率的运动》报告，开始了所谓“强制节育”话题的炒作，并使之成为“种族灭绝”谬论的重要一环。2021年3月8日，新行战略研究所发布所谓《维吾尔人的种族灭绝：中国违反1948年<种族灭绝公约>的情况考察》报告，对我国发动疯狂的污蔑和攻击。2021年6月和9月，非法机构“维吾尔特别法庭”两次在英国举行“听证会”，并于12月做出所谓涉疆“判决”。这份所谓“判决”是废纸一张，没有丝毫法律效力。

2．涉疆立法、制裁与国际攻击

2020年6月17日，美国《2020年维吾尔人权政策法案》经特朗普总统正式签署生效，这标志着美国的涉疆政策正式形成，并且为美国系统性地介入新疆事务提供了“法律”依据。2021年12月23日，美方正式出台《维吾尔强迫劳动预防法案》，将新疆生产的全部产品均推定为所谓“强迫劳动”产品，并禁止进口与新疆相关的产品。由此，美国所制裁的涉疆产业涉及棉花、番茄、服装和太阳能多晶硅產业、电子科技产业等，涉疆单边制裁几乎渗透到了新疆的各个产业，美国开始由点及面地全方位多领域地打击涉疆产业。至今已有30家中国实体被美国列入制裁名单，相关企业产品被禁止进入美国市场。

2020年10月，美国国务卿蓬佩奥宣布撤销“东突厥斯坦伊斯兰运动”为恐怖主义组织的认定，理由竟然是没有确凿的证据表明该组织继续存在（事实上，该组织近年来一直在进行公开宣传和活动）。蓬佩奥在2021年1月辞职前的最后一次行径冒天下之大不韪，污蔑“中国在新疆犯下种族灭绝罪”。这一行径随即被拜登政府继承，加拿大、荷兰、英国、比利时和立陶宛议会也做出了相关认定。这种认定是公然的污蔑和攻击，没有任何依据。

在推进涉疆问题国际化方面，欧洲盟友、G7、联合国人权理事会、人权高专办等成为美国对中国进行大肆污蔑和攻击的重要场域。在美国的极力鼓动下，欧盟在2021年3月就所谓涉疆人权问题对中国实施制裁，由此导致了《中欧全面投资协定》被全面冻结。在联合国层面，自2019年起，以美国为首的西方国家在联合国大会第三委员会、联合国人权理事会中，频繁发起涉疆问题辩论或决议以对中国进行攻击。2022年8月，联合国人权事务高级专员巴切莱特在离任前发布的《涉疆人权报告》，完全是美西方国家和反华势力策划的闹剧，完全是一份罔顾事实的政治化文件，充分暴露了美西方国家和反华势力将人权作为政治工具的图谋 。2022年10月6日，由美西方国家牵头提交的涉疆问题决定草案在联合国人权理事会第51届会议上进行表决，结果为19票反对、17票支持和11票弃权。这是我国再一次挫败美西方将涉疆问题国际化的图谋。

（三）美国“以疆制华”的政治化框架与实质

美国“以疆制华”策略的实施具有明确的政治化框架，即通过人权问题、治理问题政治化的逻辑，确定对中国政府的责难框架。以此为基础，美国试图解构我国在新疆的治权和主权合法性，制造治理、经济和主权危机，从而对我国的发展实施全面遏制。

1．政治化框架

以美国为首的西方为了制造自身介入和干涉新疆事务的“合法性”，首先需要对其进行框定并将这一议题政治化。一般来说，政治化的过程有“命名”“指责”和“主张”三个阶段 。

“命名”是指将一个私人或公共状况定义为不公平的，值得被政治解决的行动，因为它产生了个人或集体的损害或伤害。它的实质是将一个特定的“问题”带入政治领域，使其政治代理人赢得合法性。新疆的发展与稳定，包括新疆的反恐、去极端化工作本质上是我国的内政，但是在美西方将其炮制为各类“问题”之后，美西方大大推进了它的国际化进程。这一“命名”，不是承认新疆治理、发展与稳定、反对“三股势力”的实质性问题，而是以所谓“侵犯人权”“种族灭绝”等西式框架进行框定。

“指责”是指将一个或多个社会或政治行为者确定为对特定问题负责的行动。它实质上是确定责任的归属。在涉疆问题上，西方智库及政府在将相关“罪责”确定后，将责任方确定在我国中央政府以及新疆维吾尔自治区各级政府之上。无论是在人权领域、经济领域，还是政治领域，美西方无一不是把责难指向了中国中央政府及新疆地区各级政府。这种指责的过程，本质上是对我国新疆治理合法性的否认。

“主张”是指提出对抗特定问题的解决方案。在涉疆问题上，美西方对我国治疆政策进行指责的最后，在政策层面一般包括三个要素：在道德、道义层面对我国进行污名和贬损，在政治层面对我国进行攻击和孤立，在经济层面对我国进行制裁。可以说，美西方在涉疆问题上对我国的污名和指责包括各种施压、制裁手段，完全脱离了新疆的历史和现实，也脱离了新疆的发展与稳定，成为西方“以疆制华”的工具。

2．“以疆制华”与危机政治

美国“以疆制华”的策略主要表现在，通过议程设置进行全方位的干涉，企图制造中国在新疆的治理合法性危机、经济危机及主权危机，以此作为遏制中国的主要手段之一。这种战略缘起于特朗普时期，拜登时期则在意识形态、国际联盟等方面更为强化。

其一，以人权为旗号制造治理合法性危机。美国对涉疆人权议题的负面化、污名化解读和指责，既源于机械和形而上的人权观念和傲慢，更有着深层次的阴谋。其中最主要的目的是以人权为旗号制造中国政府对新疆治理的合法性危机：通过制造涉疆人权与新疆社会稳定及长治久安总目标之间的对立，否定中国政府治疆工作的价值合法性；通过全面颠覆新疆教培中心的功能及意义，否定新疆各族人民的发展权，解构中国政府治疆的绩效合法性。这种以人权为旗号的污名化，通过美国及西方媒体、智库的恶意炒作和传播，特别是相关国家政府对中国的责难，已在国际上造成了恶劣的影响。

其二，以所谓“强迫劳动”为名制造经济危机。在以人权为名建构中国中央政府治理新疆的“非法性”后，美国开始以所谓“强迫劳动”为名对新疆内外各类主体实施制裁。这种制裁直指事关新疆发展与稳定的基础产业及行业，以重创新疆经济为目的，具有典型的霸凌色彩。其目的在于彻底斩断新疆经济发展与对外开放的毛细血管，扼杀新疆重点行业发展的空间，企图以危机制造的方式阻挡新疆经济社会的现代化进程。

其三，以炮制“种族灭绝”谬论制造主权危机。美西方对涉疆问题最严重的污蔑和指控在于以“强制节育”等为名，建构针对中国在新疆所谓“实施种族灭绝”的责难框架。其意图在于，以所谓“种族灭绝”导向“保护责任”，制造中国在新疆的主权危机。可以说，美国一方面通过在价值理念和意识形态上对中国进行污名和贬损，另一方面试图以所谓“种族灭绝”为名在法理上对中国的领土主权完整进行颠覆和解构，最终实现“以疆制华”的目标。

四、美国干涉新疆事务的脉络与实质

新疆分裂主义是我国存在时间最长、涉及领土面积最大、对社会安全危害最严重、外部势力介入最早的分裂主义。自1943年美国在迪化（乌鲁木齐）设立领事馆、将新疆作为与苏联进行地缘政治争夺的前沿阵地以来，美国对新疆事务的介入和干涉至2023年已有80年。本文通过详尽的历史和战略分析，梳理美国干涉新疆事务的历史脉络、工具手段及逻辑主线。

（一）历史脉络

从1943年进入新疆到新中国成立后被彻底驱逐出去，该时期美国对新疆事务的介入和干涉虽仅有6年多，但是它却成为美国涉疆政策的历史起点。这一阶段的负面影响是异常深远的。其一，美国利用二战的机會进入新疆后，随即将新疆作为冷战发端期间与苏联进行战略争夺与对抗的前沿，即美国开始从地缘政治战略的角度来定位涉疆问题，此为美国干涉新疆事务的战略性起点。其二，美国确立了对新疆分裂主义的认知及对中国在新疆主权合法性的解构。美国不惜抛弃二战中的盟友国民政府，全面支持和策动新疆分裂，此为美国利用新疆分裂主义的工具性起点。其三，在中国革命形势发生重大转变的关头，美国试图以新疆分裂主义作为“反共、反苏”的工具，把新疆地区作为“反共、反苏”的基地，严重践踏国际法及中国主权，此为美国干涉新疆事务的意识形态性起点。

由于苏联解体和冷战终结，中美关系的范式也随之发生了重大转变，在对中国战略安全倚重降低的同时，单极体系之下美国采取了自由主义霸权的外交政策，涉疆问题成为美国自由主义价值观输出、对华实施人权监控与制衡的重要抓手。在1989年至2017年这个阶段，美国在对华关系中重拾并重构了涉疆问题。其一，美国通过持续炒作所谓新疆地区少数民族的不平等遭遇，完成了以人权议题对涉疆问题的框定。其二，美国通过以所谓“新疆工程”为起点的理论政策研究，实现了对新疆主权和治权合法性的逐步解构，在西方社会建立了涉疆问题的理论话语权。其三，美国通过对热比娅的炒作，将其打造为所谓“人权斗士”并整合境外“东突”势力，确立美国干涉新疆事务的代理人。

自2017年以来，美国对华战略表现出意识形态化和全方位遏制的特征，不仅通过“民主与专制对抗”的叙事定义了新冷战，而且在地缘政治、关键产业和供应链、中国核心利益层面对华全面打压和遏制。通过美西方智库-媒体-政界联合操弄的议程设置，美国大肆炒作新疆所谓“强制拘禁”“强迫劳动”乃至“种族灭绝”的谎言。通过将所谓“涉疆人权问题”政治化的逻辑，美国以危机制造路径试图在我国新疆制造治理危机、经济危机甚至是合法性危机。在中美之间的战略竞争中，美国将中国定位为所谓“基于规则的秩序”的“挑战者”，所谓“涉疆人权问题”“种族灭绝问题”成为美国的主要论据。然而，中美之间所谓“秩序之争”，实质是美国主导的基于霸权规则的国际秩序与中国所极力维护的国家主权完整与平等的国际秩序之间的根本分歧。美国正试图利用国际贸易秩序（制裁）、政治发展秩序（人权）来颠覆中国的基本秩序（主权），这就是美国“以疆制华”的战略逻辑与本质。

（二）工具手段

在19世纪以门户开放政策打开中国的国门后，美国势力正式进入中国并极力谋取在华的商业特权及政治影响。二战成为美国参与亚洲地缘政治重绘的分水岭。美国不仅在与苏联的博弈中制造了朝鲜和越南的分裂，而且也在美苏争夺中通过炒作和挑拨中国的民族问题介入中国领土主权的核心领域。然而，在民族问题上，美国在欧洲和亚洲却施行了完全不同的两条路径。在欧洲，美国通过鼓吹“民族自决权”的方式使自身在欧洲民族政治中扮演了警察的角色；在亚洲，美国从未考虑过以“规范”的方式协调民族纷争。作为大国竞争的舞台，美国介入亚洲国家的民族事务只遵从权力的原则。

随着冷战大幕的逐渐揭开，美国从权力政治的逻辑出发，将中国的领土主权问题与美苏之间的冷战争夺密切关联起来，即“领土”（事关中国版图之形状）和“政治”（事关中国制度之颜色）的交织 。美国为了争夺中国“政治的颜色”，置中国的领土主权完整于不顾。对于美国来说，对抗苏联的“集团间”的斗争是美国外交政策的根本内容，而对中国“国家间”的外交、对国共“两党间”的干预、在维汉“民族间”的游移，都不过是其达到目标的手段。在冷战对抗加剧、国共内战形势剧变的背景下，分裂与反共的思想与行动同时在中国西部特别是在新疆爆发。其中，反共成为美国援助西北“马家军”、阴谋建立“区域反共政权”的主要目的，而相关势力也在国民党溃败的过程中打着反共的旗号寻求美方支持；而实现“新疆分裂”或西部省份的“武装割据”，则是麦斯武德、艾沙、伊敏及马步芳等人的长期图谋。20世纪美国涉疆政策的主题由反苏转向反苏反共并重、由支持国民党维护新疆主权到支持新疆分裂主义，其背后都取决于美国的全球和地区利益。在美国的利益格局中，中国的主权和治权成为“可以被忽视的对象”，分裂主义也仅是美国实现反共目标的工具。

随着冷战的结束，国际权力格局的焦点由美苏关系转移到中美关系。在被迫退出新疆40余年后，通过重拾和重构涉疆问题，美国重新把它作为制衡中国的工具和手段。然而，美国所极力打造和扶植的热比娅及“世维会”和以他们为代表的境外分裂主义势力难以全面挑战我国的领土主权完整。所以，随着2017年来中美关系进入战略竞争时期，美国开始直接“下场”，通过全方位的议程设置、单边制裁、国内立法和国际攻击等方式，以对华污名、危机制造等途径实现“以疆制华”的战略目标。当前美国的涉疆政策以所谓“侵犯人权”“种族灭绝”的责难框架挑战和解构中国政府在新疆的治权与主权合法性，但推动“新疆分裂”并非其核心目标，而是以此来遏制中国发展的内外环境并维护自身的霸权。在这个意义上，利用分裂主义遏制中国，对美国来说是成本最低、收益最大的一种手段。

在工具层面煽动和利用分裂主义，美国在涉藏、涉港和涉台问题上与涉疆问题的方式及手法如出一辙。自冷战格局成型到新中国成立前后，美国试图在新疆、内蒙古、西藏等中国西部地区及台湾地区建立“区域反共政权”，将其作为对抗社会主义中国的工具，在法理和事实上支持分裂主义。美国对相关反叛武装提供支持，实质上是侵犯和割裂中国的主权；其“反共”的目标掩盖了分裂势力“反华”的分裂意图。当前，美国一再炒作涉台问题，在不断挑衅一个中国原则的同时，鼓动并利用“台独”势力破坏台海和平，甚至极力推动台湾的武装化。其背后“以台制华”的阴谋已昭然若揭。在涉及他国内部分裂主义问题上，美国实质上坚持的也是进攻性现实主义的理念，即把分裂主义作为制衡、削弱东道国的工具，从而实现自身利益的最大化。美国在历史上制造德克萨斯“孤星共和国”并对其进行吞并、因巴拿马运河策动巴拿马从哥伦比亚分裂，在冷战结束后支持科索沃独立并打击南联盟等均是如此。基于霸权护持的目标，美国对一个统一和崛起的中国始终持排斥态度，这决定了它对“台独”“藏独”“港独”等分裂主义的利用将是长期的，也是战略性的。

（三）逻辑主线

战后美国对外政策又注入了一个新的内容，那就是反共主义。战后美国的反共主义既是目标，又是手段。第一，把反对马克思主义和国际共产主义运动本身作为目标。第二，在现实的地缘政治中，美国以苏联为主要对手，把反苏与反共结合起来。第三，美苏都不准备直接开战，实际争夺是在广大的中间地带。于是，中国共产党领导的、有着最彻底的反帝纲领的、并以武装斗争为形式的中国革命，就首当其冲地成为美国上述对外政策的攻击对象 。

从根本上来看，美国涉疆政策的演变服务于反共的意识形态需要。对共产主义意识形态的偏见和仇视成为其涉疆立场的基本点和透镜。从冷战发端初期试图建立“新疆反共政权”，到后冷战时代炒作涉疆人权议题，再到近年以反华意识形态推动“以疆制华”策略，美国一直将涉疆问题特别是新疆分裂主义作为反对中国共产党的手段。这表明，美国涉疆政策的实质是在价值层面的掩盖下实现对新疆分裂主义的工具性利用，而且越来越明显地将目标指向中国共产党——以涉疆议题制造对中国共产党的妖魔化、敌对化认知，削弱中国共产党在新疆的治理绩效及合法性，企图最终以解构中国共产党威望和领导力的方式破坏中国统一与崛起。

从长期的角度来看，涉台、涉港、涉疆、涉藏等关系中国国家统一等核心利益的问题，在美国对华遏制战略中的地位将不断明确和凸显。这种地位正被赋予越来越明显的意识形态色彩。在美国看来，这种基于意识形态和价值觀的介入和干涉并非可以随意交换或妥协的，它已成为彰显美国“民主、自由”等价值理念的工具。在中美权力消长的背景下，美国更需要刻意凸显自身在意识形态和价值层面的对华所谓“优势”。

需要指出的是，从1943年到2023年，美国介入和干涉新疆问题已有80年，但是当前美国涉疆政策似乎又回到了历史的原点，其中的原因值得深思。这里面存在变与不变的两点因素：一是国际权力格局发生了变化。冷战发端初期，美国为推动对苏联的遏制战略而将新疆视作反苏、反共的前沿。后冷战时期，美国为了实现对中国崛起的打压，再一次把涉疆问题作为战略工具，试图实施“以疆制华”策略。二是反共的本质不变。美国对新疆事务的介入和干涉，其权力政治背后的驱动因素是对社会主义、共产主义的敌视。这是美国在冷战时期对苏、在后冷战时期对华的战略原点。

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责任编辑：杨稀琴