抓好“微腐败”治理这项系统工程

范逢春

【关键词】微腐败 认知困境 监督困境 执行困境

【中图分类号】D262.6 【文献标识码】A

“微腐败”一般是指那些手握小微权力的基层干部，利用职权谋取小额私利从而损害群众利益的腐败行为。严格来说，腐败问题在本质上是没有“微”“大”之分的，只是在主观意愿、涉案金额、恶劣程度、社会影响等层面有所差异。无论是“微腐败”还是“大腐败”“巨腐败”，其本质都是公权力的滥用行为，是对公共利益的侵犯。“微腐败”是一些基层党员干部腐败堕落的温床，同时也是“大腐败”“巨腐败”的开端。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推动党风廉政建设和反腐败斗争向基层延伸，大力整治群众身边的不正之风和腐败问题。基层的“微腐败”问题相较于“大腐败”“巨腐败”，更容易发生却很难防治，如果放任不管或治理不力，就会产生“破窗效应”，最终“损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任”。那么，“微腐败”治理难，到底难在何处？综合来看，“识”不到位、“监”难到位、“严”没到位，是造成“微腐败”难以防治的三重困境。

“微腐败”治理的认知困境

“微腐败”现象之所以时常发生，与一些公职人员以及社会公众的错误认知有直接关系。在“微腐败”性质及其危害的认知上，部分干部出现了“法不责众”的群体迷思、“合乎情理”的自我麻痹以及“无伤大雅”的认知偏差。一些干部理想信念丧失、法纪意识欠缺，是“微腐败”产生的根本原因。同时，“微腐败”产生的社会基础与文化土壤仍然存在。

首先是“法不责众”的群体迷思。“微腐败”治理难，难在“微腐败”具有浓重的基层属性，呈现出“久、多、广”的特点，出现了“法不责众”的群体迷思。所谓“久”，是指“微腐败”问题长期存在于社会中，与国家治理相伴相生，具有深厚的社会基础。讲人情、论关系在中国源远流长，也是当今社会运行中的痼疾。各种“潜规则”大行其道，为“微腐败”提供了厚实的文化土壤。所谓“多”，是指“微腐败”涉及的人员多。“微腐败”关联的是微权力，往往具有“塌方分肥”之势，越往基层越严重。所谓“广”，是指微腐败涉及的领域广，微腐败涉及的领域、部门非常广泛，比如，党政部门公职人员的吃、拿、卡、要，基层人员截留、挪用、贪污，国有企业人员滥发奖金、福利，医疗领域公办医院的医生收取红包和过度医疗，教育领域公办教师在校外培训机构违规补课、收受学生或家长礼品、礼金等，具有相当的普遍性。由于微腐败呈现“久、多、广”的特点，部分人员存在“大家都这样”“法不责众”的侥幸心态。

其次是“合乎情理”的自我麻痹。“微腐败”治理难，难在“微腐败”往往披着“社会习俗”“人之常情”和“相互关心”的外衣，看上去似乎“合乎情理”，具有很强的迷惑性，导致一些公职人员对其腐败性质缺乏清醒的认知，自觉抵制的意识比较差。一些落后于时代的思想观念仍然根深蒂固，一些不符合治理现代化要求的社会习俗也仍然在影响着公职人员的日常行为。例如，一些公职人员观念陈旧，认为自己在操办婚丧喜庆时，大操大办顺带收点礼金及贵重礼品，这是地方风俗，算不上什么“腐败”；一些公职人员“官本位”思想严重，认为自己手握小权，干不了大事，“公款吃喝”“公款旅游”“违规使用公车”等都是自己当官应该享受的待遇。一些公职人员存在“小腐不算腐败”的错误观念，对“吃一点、拿一点、要一点”习以为常，认为这既不是贪污，也不是受贿，而只是“人之常情”。还有一些公职人员以“不违反原则”为借口放松心理防线，认为搞好工作就需要建立私人情感，需要通过“相互关心”进行人际交往，利用职权或职务便利，为自己或特定关系人谋取利益。一些基层干部打着各种“人情世故”的幌子，将“微腐败”合情合理化。

最后是“无伤大雅”的认知偏差。“微腐败”治理难，难在“微腐败”本身具有的“边缘性”特点，往往给人一种“无伤大雅”的错觉，相对于“大腐败”“巨腐败”而言，一些公职人员以及社会公众对其严重危害缺乏足够的认识。作为一种隐性“病变”，“微腐败”行为多发生在群众身边，游走于规则和程序的边缘，直接损害着人民群众的正当权益和实际利益。单次的“微腐败”往往涉案情节较轻，损害程度相对较小，够不上“大案”“要案”，看起来很普通、不起眼，但是“微腐败”往往发生数量多、出现频次高、持续时间长，易发展为危害基层政治生态健康的病毒，成长为寄生于基层治理体系上的毒瘤，持续弱化治理体系的整体效率。在现实中，部分公职人员“小错”通融，“小事”关照，“小礼”不辞，认为这些小贪小腐不是腐败，并没有多少负罪感，认为反腐败还“轮不到我”，存在“没啥可查”的无所谓心理。

“微腐败”治理的监督困境

治理“微腐败”是一项系统工程，不仅要事后“反腐”，更须事前“防腐”。治理“微腐败”的核心是治理“微权力”，只有依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，才能从根本上堵塞住“微权力”的监管漏洞。由于基层治理的复杂性，使得监督很难渗透到“微权力”涉及的各个领域，这使得一些“微腐败”现象很难通过正常的监督方式达到监管效果。

一是信息不对称导致上级监督难。基层“微腐败”治理难，难在“微腐败”监督中存在严重的信息不对称情况。在各类腐败事件中，腐败者本身经常都是更具有信息优势的一方。在“微腐败”事件中，腐败者的信息优势会进一步放大。在一些偏远地区，各类信息、各种事务由基层干部掌握和办理的情况十分普遍，由于交通不便、信息闭塞，一些违规操作不易被发现，有些“微腐败”是点对点的寻租，平时很難被发现，加上监督本身存在“形式化”问题，导致“微腐败”隐匿。在一些地区，资金来源杂、种类多，不同来源、不同种类的资金使用要求不同，上级对情况的了解主要依靠基层的信息报表，基层的具体操作一旦发生“黑箱化”现象，上级监督管理的难度就极大。在一些基层单位，部分干部为了牟取不正当利益，对上级部门送报虚假信息，对基层群众则隐瞒国家相关政策信息。上级监督面临着严重“信息不对称”，出现“雨过地皮湿”的情况，导致“微腐败”综合查处率低。囿于监督资源的客观有限性，上级很难对所有对象进行全方位监督，往往只能进行重点跟踪、关键突破、“抓大放小”，客观上造成“牛栏关猫”现象。

二是一些地方政治生态差导致同级监督难。基层“微腐败”治理难，难在一些地方政治生态差，基层权力配置不够合理，权力制约机制尚未形成，导致同级监督形同虚设。政治生态与腐败泛滥二者之间互为因果，腐败是政治生态最大的“污染源”，而政治生态恶化也会导致权力运行得不到规范，同级监督发挥不了作用，也是加剧腐败的重要因素。在工作实践中，一些部门“两个责任”落实不到位，管党治党不力，权力过分集中于领导干部手中，“一言堂”“家长制”盛行，个人经常凌驾于组织之上，科学决策、民主决策机制不够健全，决策权、执行权和监督权之间没有形成相互制约，易导致以公权谋私利。一些部门权力界限模糊，权力关系明晰化、制度化、规范化明显不足，自由裁量的空间相对较大，同时监督主体众多，监督责任划分不清，实施程序错综复杂，很难适时进行“精准监督”。部门的内部监督往往以业务监督为主，受制于“熟人社会”的惯性思维，一些地方的纪检监察部门主动监督意识不强，没有结合实际研究制定配套的制度和具体规定，存在不善监督、不敢监督的问题。同时，一些单位对于招投标、财务、审批等关键环节的监督相对到位，但对于隐藏在水下的“微腐败”态度则比较暧昧，认为“都是熟人，不好意思提意见”，同级监督存在“软、宽、松”现象，同级监督的有效性严重不足。

三是维权能力弱导致群众监督难。一些地方的基层社会仍处于一个相对封闭的“原子化”分散状态，多数年轻人外出务工，剩下的都是老人、妇女和小孩，由于文化水平低、信息来源少，获取的信息量有限，维权能力也较低，利益受损时的首要选择往往不是以法维权、检举揭发，而是忍气吞声、自认倒霉。一些基层群众对基层干部“微腐败”的容忍度较高，且由于时间精力有限，也降低了基层干部“微腐败”被查处的风险。由于“微腐败”往往贪腐金额不是特别大，一些相关利益者不易感受到自己的利益受损，加上血缘、地缘关系的影响，容易忽略了对相关人员及其工作的监督。同时，社会公众对于“微腐败”关注度低，加上集体行动困境广泛存在，这也致使“微腐败”难以被揭发。基层群众维权能力弱，把“微腐败”行为默认为见怪不怪的“潜规则”，这在客观上纵容了“微腐败”行为的发生。

“微腐败”治理的执行困境

治理“微腐败”，必须要“严”字当头、一“严”到底。随着全面从严治党向纵深推进，基层“微腐败”治理必须不断加强。这就需要通过治理制度、治理机制与治理方式创新，把“严”的主基调贯穿于干部选拔任用、日常监督、办事用权、教育管理、考核评价、离任审计等全过程，从而有效防止“微腐败”发生。但是在实践中，不敢主动揭露矛盾、不敢较真碰硬等情况仍然存在。之所以如此，是由多方面的因素造成的，其中“微腐败”治理存在执行困境是重要原因。

第一，治理制度尚未实现“无微不至”。基层“微腐败”治理难，难在“微腐败”治理的制度体系不够健全，导致“微腐败”治理失之于松。治理“微腐败”要靠制度来保证，既要完善那些容易产生“微腐败”的制度，还要制定更多预防微腐败的制度，关键还在于必须把这些制度落到实处。从现状来看，基层“微腐败”治理在制度建设上还存在不够全面、不够实用、不够具体的情况。一些部门制定严密规章制度的内生动力不足，不想自找麻烦、自缚手脚，在制定规定时常常失之于泛，大量条文不是“高压线”，而是“橡皮筋”，甚至完全形同虚设，没有营造出“法有授权皆可为，法无授权不可为”的制度环境；一些部门制定的举措非常模糊，在基层落实过程中有很大的解释空间，这就为“微腐败”行为的发生提供了场域；一些基层单位制度看上去较为健全严格，但在基层末端没有得到很好执行，在制度落实的时候搞“你好我好大家好”，为“老同志”搞“例外”，为“身边人”留“暗门”，为“关系户”开“天窗”。制度保障的不足，使得“微腐败”现象时常发生。

第二，治理机制尚未实现“小题大做”。基层“微腐败”治理难，难在“微腐败”治理的运行机制尚未闭环，导致“微腐败”治理失之于软。“微腐败”治理必须“小题大做”，形成防范、惩戒与抑制一体的闭环运行机制，进而实现基层干部不敢腐、不能腐、不想腐。当前“微腐败”预防一定程度上依赖于基层干部自身的政治修养和社会公序良俗的内在约束，在通过权力公开透明运行来减少公职人员权力寻租机会方面有待提升，领导干部重大事项公开、公共部门“三公”经费公开、执法司法信息公开、涉民利益信息公开、干部档案信息公开等贯彻得还不够彻底、不够全面，“微腐败”的防范机制尚未有效建立。惩治力度轻、违法成本低，也是“微腐败”时常发生的一个重要原因。在对“微腐败”的司法惩治实践中，对“微腐败”惩治力度不足，处理起来往往会网开一面，存在“小事”关照关照、“小错”通融通融等做法，使得“微腐败”成为法律法规的薄弱点，导致“微腐败”进一步扩散频发。一些单位出了问题往往首先想到的是如何减少影响，搞无原则的迁就照顾，以批评教育代替组织处理，没有形成震慑力，达不到处理一个警示一片的效果，导致“微腐败”问题在一些单位隐性扩散进而形成气候。犯错成本的低廉使得“微腐败”问题的治理难上加难。同时，“微腐败”抑制机制的功能也尚未得以有效发挥。部分干部崇尚廉洁的思想基础尚不牢靠，廉洁文化进机关、进社区、进农村、进家庭、进企业还不到位，廉洁教育入脑、入心工作还不到位，“慎小”“慎微”“慎初”的好习惯还未能培养出来，各级干部拒腐防变的免疫工程还需要持续推进。

第三，治理方式尚未实现“科学有效”。基层“微腐败”治理难，难在“微腐败”治理的方式方法相对滞后，导致“微腐败”治理失之于宽。“微腐败”需要推进“常态化”治理。当前实践工作中，在“常”“长”二字上面下功夫不足。一些基层单位对于“微腐败”的监督没有实现经常化与制度化，难以持久发挥遏制腐败、打击腐败的有效作用。“微腐败”需要推进“长效化”治理。“微腐败”治理既要“治标”，更要“治本”，最终实现“标本兼治”。目前“微腐败”治理在“治本”方面还着力不够。例如，在重要决策、政策制定、干部选拔任用、审批监管、执法司法等权力制约上还不到位，一些干部仍然有大量的腐败机会；不敢腐、不能腐、不想腐的各項举措之间的关联性和耦合性还需要提升，“全周期管理”意识还不够强。“微腐败”需要推进“精准化”治理。当前，针对“关键少数”“重点领域”“重要环节”的监管制度建设还存在不足，监管技术也不能很好满足新要求；“互联网+”政务推广还不够彻底，网络技术对“微腐败”行为的拦截还不到位，对于涉及面比较广、流程相对复杂、自由裁量权较大的业务流程，尚难做到全业务、全流程的信息化监管；包括大数据在内的技术反腐手段的运用尚有欠缺，“互联网+‘微腐败治理”的实时监控和有效预警作用发挥不明显，现代科技监督的领域尚需进一步拓展和深化。这些都需要进一步完善提升。

“微腐败”有“微”的特征，却有“腐”的本质，如果不加以治理、任其发展，就会弱化治理效率、恶化政治生态、动摇执政根基，最终带来“败”的结果。要深化对“微腐败”的认识，不断健全各项制度，抓好“微腐败”治理这项系统工程。一是推动“微腐败”预防教育工作的常态化，筑牢思想根基，厚植廉政底色。把基层干部思想建设作为预防“微腐败”的第一道防线，发挥教育引导的“水滴石穿”功效，突出基层“微腐败”的源头治理。二是推动“微腐败”治理制度体系的科学化，夯实制度保障，强化权力监督。坚持预防为先，通过建立小微权力清单制度，规范基层权力使用约束，做到“关口前移”；坚持持续加压用力，通过出台更具操作性的制度规范，做到违法必究、违规必查，实现“压力传导”；综合运用各种监督形式，形成协同监督，发挥好监督“探照灯”与“显微镜”作用，让“微权力”始终在正确的轨道上行使。三是推动“微腐败”查纠手段的现代化，结合“微腐败”的特点创新治理手段，做到见微知著，实现防微杜渐。完善群众意见表达渠道，方便群众对身边“微腐败”举报，鼓励民众参与到微腐败监督中来；优化社会力量参与机制，使其成为“微腐败”治理的重要力量；探索利用“互联网+”、大数据等手段进行数据比对和关联分析，助力发现“微腐败”问题，为“微腐败”治理提供更加有效的“工具箱”。

（作者为四川大学公共管理学院行政管理系主任、教授、博导）

【注：本文系国家社科基金项目“基于多源大数据的县域政治生态监测体系与集成治理研究”（项目编号：22BZZ073）和四川省哲学社会科学基金重点项目“四川省市域社会治理现代化水平的测度标准与提升策略研究”（项目编号：SCJJ23ND28）阶段性成果】

【参考文献】

①尹音频、闫胜利：《反腐败长效机制与从源治理腐败——基于国家治理现代化视角的分析》，《经济社会体制比较》，2019年第1期。

责编/于洪清 美编/李祥峰