新时代农村土地开发思路

张洪霞

摘要：我国农村发展相对滞后，土地开发粗放、利用效率低、生态恶化等趋势严重，以土地征收为主的开发方式在一定程度上造成了土地资源的浪费和城乡发展结构失衡。新时代我国农村土地开发面临着一些新的形势和问题，为激活土地资产价值，带动乡村产业发展，提升农村事业和基础设施建设水平，本文以山东省无棣县农村土地开发利用情况为例，论述了农村土地开发的重要价值，分析了过去农村土地开发存在问题，并提出了新形势下的发展思路和对策，旨在为农村土地开发提供一定的参考。

关键词：农村；土地开发；土地征收；乡村振兴

我国已进入社会主义新时代和经济新常态，推动乡村振兴和农村经济高质量发展成为新时期的主要任务。过去的农村粗放土地开发方式亟须改变，当前房地产行业进入下行周期，传统土地征收的开发模式已难以为继，农村土地开发须建立新的思路、提供新的发展举措，才能实现可持续发展[1]。无棣县是山东省滨州市的农业大县，研究农村土地开发具有积极意义。要改变当前农村土地“跑马圈地”的征收方式，以乡村振兴和共同富裕为目标，兼顾国家、集体、个人的土地增值收益，以保障耕地红线、粮食安全为前提，坚持生态优先原则，实现土地开发与保护并重[2]。具体来说，要减少低产低效农用地和建设用地的数量，加大生态用地规划和建设，增大耕地、林地、园地和其他农用地的占比，从而进一步改善农业生产环境。

1 农村土地开发的重要价值

1.1 转变土地开发模式

在房地产整体偏弱趋势的背景下，传统政府主导土地征收的模式已难以为继，财政既无法支付庞大的配套资金，企业也没有能力进行“跑马圈地”式的扩张。在土地征收资金不足的状况下，如果降低农民的补偿金，就会伤害农民土地权益，甚至造成社会问题和群体性事件。因此，农村土地开发必须走集约化和节约型的路子，摆脱经济发展的困境和生态环境的制约，实现土地开发的升级转型。同时，要提升耕地质量和面积，改善农村生态环境，改善农村生产和生活条件，通过综合整理和深度开发，提高土地利用率和产出率。在集约化开发模式下，有效保障粮食安全，缓解人地矛盾，变绿水青山为金山银山，实现高质量发展[3]。

1.2 优化农村“三生”空间布局

要激活农村土地资源，盘活乡村存量用地，实现农村生活、生产和生态空间结构的优化，从而实现乡村经济的可持续发展[4]。山东省无棣县每年组织盘活城镇低效用地约800 hm2，有效改善了农村生态环境和城乡人居环境，缓解农地非农化现象，以适应新时期社会经济发展，加快新型农村社区建设。同时，增加建设用地有效供给，通过土地绿色、集约、高效利用，保障产业项目落地和转型升级。“三生”空间布局也有利于推进全域土地综合整治，对于建设用地整理，生态环境修复，耕地保护和国土空间综合治理作用明显，特别是在环境严重破坏的乡村地区意义尤其重大。

1.3 挖掘农村土地开发潜力

我国农村土地开发、利用和整治的潜力较大，农村土地的结构性矛盾较为突出，优质土地资源稀缺，而存量土地闲置和浪费较为严重，造成了农民土地增值收益较低，收入分配存在不公平的现象。在现有土地产权不明晰的背景下，传统集体模式在一定程度上抑制了经济活力，制约了资源高效配置，也将农民牢牢地固定在土地上。农村土地开发能够挖掘农村土地资源的潜力，既推动农业产业升级，又提高了农民收入，大幅增加土地收益。同时实现绿色发展转型，改善生态环境[5]。

2 农村土地开发面临的问题

2.1 传统项目建设和规划不科学

土地开发缺乏科学性，零散地块项目存在不符合整体规划而不能立项的问题。很多项目为了完成上级指标或工程，对风险考虑不足。土地开发低水平和重复项目相对较多，浪费现象较为严重。在对一些村庄调查发现，不少地方村庄不同程度存在多头申报、重复申报，甚至非法套取资金行为。项目申报成功后因疏于管理，导致工程质量较差，资金利用率低[6]。同时，专项规划编制不合理，责、权、利的规定不够明确，土地项目变更较多，从而引发群众不配合的现象。加之整体上缺乏远景规划理念，以居住功能为基础的农业产业模式，对于粮食安全和耕地保护缺乏足够的重视。

2.2 土地开发资金压力较大

传统土地开发模式下，城市发展用地、农村发展用钱，土地征收由政府主导，但当前财政资金压力较大，政府无力负担庞大的开发资金，集体经济薄弱，负担土地开发资金不现实。如新型城镇化建设项目公益性质明显，既要对农民进行补偿，又要建设集中居民点各类配套设施，资金需求量大。在目前房地产进入下行周期、土地升值预期下降、投资风险加大的背景下，社会资本参与土地开发的热情不高，粗放型土地开发模式已难以为继。加之当前土地产权政策尚不明晰，尽管省市出台多个奖励政策，但没有涉及根本政策领域，而农村土地本身具有复杂性，土地开发受政策影响较大，农村民间资本薄弱，针对农村土地开发项目的案件较多，进一步增大农村土地的经营性风险。

2.3 监管力度相对不足

重建設轻管护，这一现象在农村地区极为严重。如防护林树木被折断、道路损毁、河道淤积、泵房变电站机电设备故障、新增耕地和配套工程管护存在较为严重的问题。县乡两级政府缺乏管护意识，政府有关部门职能缺位，虽然主导了建设管护，但实际参与度不高。企业、农户和社会大众也没有广泛参与，主要依靠个人自觉维护。加之土地开发与整治监管本身难度大，政出多门、管理分散，进一步加大了管理难度。比如，自然资源部门注重耕地质量和资源保护环境，水利部门注重水利工程建设和配套，住建部门更注重农村危旧房改造和人居环境整治，但各部门之间沟通协调不足，缺乏统筹，条块分割、责权不匹配，直接导致了土地开发过程中综合效益不佳，项目建设水平不高，一年新两年旧，三年五年老破败。

2.4 农村土地基础薄弱

农村耕地碎片化较为严重，一些地区耕地和其他农用地零碎无序，在技术手段不足的情况下，存在新增耕地数量不准确，来源可核实、可追踪性差的问题。乡村产业基础设施薄弱，道路、交通、配套不完善，空间布局无序化，导致第二三产业发展受限，加剧了土地资源利用低效化。农村建设用地分散粗放，历史遗留工矿废弃地较多，土地污染、环境破败，生态质量退化和生态环境破坏的现象较为严重[7]。而目前先进技术的普及程度不高，造成数据共享不及时、追踪不到位、信息化程度不高。

3 农村土地开发的思路和对策

3.1 确立集约型开发路线

土地开发必须改变传统巨额资金投入的思路，建立集约化、节约式和规模化的开发模式，以保护永久基本农田为首要工作，坚持生态优先的原则，抓好落实生态管控。要深化分类治理思想，促进资源要素集约配置，优化生产、生活、生态空间布局。具体来说，要充分利用“互联网+”等新技术，以高价值开发为目标，减少新增用地数量，以土地整治和土地改造为主，加大农村闲置用地开发力度，盘活农村土地，提高土地利用率[8]。新时期土地开发的重点应落在乡村振兴上，以缩小城乡差距为目标，探索出一条农村规模化经营的自主道路，而非让农村成为城市的原材料供应地。要坚持高标准高质量开发思路，对于易受到风沙、盐碱危害的区域，要建设生态安全屏障，强化对荒山荒坡的整治。在生态脆弱的区域，要推动居民搬迁，推进农村新社区建设。依托土地开发综合平台，以土地为载体，汇聚农业、加工业、交通、水利、旅游、环保等产业，实现社会、经济和生态效益的最大化。

3.2 科学规划经营路径

土地开发，规划先行，在充分挖掘土地潜力的基础上，科学论证可行性，切实制定土地利用总体规划。立足“山水林田湖草”全要素，坚持全域规划思想，明确土地开发的功能和用途，充分挖掘当地自然资源的优势。为提高农村土地规划的科学性，要落实好空间规划衔接和编制工作，精细编制，系统调整。与涉农部门深度合作，压实责任，统筹兼顾，精准对接，以乡村振兴为目标，探索土地资源统筹、土地集中经营和农业规模化经营路径。具体来说，要融合土地整治和新型社区建设，做好生产和生活空間的规划，采用土地入市、土地资产化、土地流转、产业导入等方式，吸引广大村民参与到土地开发中。更为重要的是要提高规划设计的执行力度，严格按照流程进行控制，编制规划不得随意更改和删减。要强化考评机制，从立项到考评的全过程都应严格监督与审查，将土地开发与整治纳入政府年度考核报告中，实施日常检查、专项督查和进度通报，与项目规划融为一体。要配合技术手段应用，从项目申报到验收全程实施信息化管理，力争实现国土资源综合监管平台的“一张图”规划和管理。

3.3 吸引公众力量广泛参与

要保障资金落实，针对地方政府财政压力较大的问题，要规范资金管理，严防“跑、冒、滴、漏”现象的发生，确保每一笔资金落在实处。要严格实行专账管理，在项目编制时应考虑管护资金，明确资金比例。要拓展资金来源，积极吸引企业资金到农村开发，坚持“谁开发谁使用”原则，与村民合股经营。农村要以优质项目吸引社会资本，共同进行乡村土地资源开发，如生态旅游业、生态农产品加工等。农业银行和金融机构要加大对农村土地开发的金融支持，依托土地证券化等措施，重点支持生态农业、旅游、农产品加工等项目[9]。要建立村级土地巡查员机制，强化土地巡查执法，配备智能化巡查设备，及时发现问题上报并记录。在桥、涵、闸、站等地区树立保护标识，增强社会大众的保护意识。最为重要的是要培养群众的主人翁意识，鼓励群众成立巡查队等自治组织参与监督，同时畅通网上监督渠道，加强信息公开。集体经济也要相应改革，以专业合作社为纽带，采用均分持股等方式，确保分红公平合理，农民土地可以通过租赁、入股、入市等方式参与经营，实现多元共享，保障农民权益，构建长效收益分配机制。

3.4 以基础设施建设推动产业创新

要尊重自然规律，改变过去“大破大立”的开发方式，利用当地优质生态资源逐步改造。未来土地开发应以基础设施建设为重点，构建水源涵养区、生态保护区、文化景观区。在此基础上，配套功能丰富的乡村产业基础设施，建造“舍、田、林、塘”的地产项目，激活乡村振兴内生动力，通过“三生”“三产”融合共生，加大信息化技术应用，在农村广泛铺设信息网络进行土地和农业监测，打造立体化监测技术体系，为土地开发整理提供支持。要加大乡村土地整治力度，整合零散田块，多施用农家肥以增加地力，以高标准农田建设来丰富群众的“菜篮子”“果篮子”“粮袋子”。优化土地利用结构，鼓励农民退宅还耕，推动土地污染治理修复工程，推进土壤修复和盐碱地改良。在新经济形势下，要大力发展乡村生态旅游产业，推动土地利用转型，改造较差的居民生活环境，以提升土地利用率。同时继续加大奖励措施力度，充分发挥激励导向作用，全面贯彻节约型用地奖励工作办法。

4 结语

农村土地开发要坚持政府主导、市场运作的导向，配合政策激励、示范引领，以协调创新、统一经营、利益共享、乡村善治，最终实现农业产业升级转型，以改善农村生产、生活条件和生态环境。

参考文献

[1] 彭航，谭少华，杨春，等.乡村振兴背景下农村土地开发困境与路径优化研究——基于公共、集体和个人利益比较视角[J].西部人居环境学刊，2023，38（5）：32-39.

[2] 唐珊瑚.乡村振兴视域下农村土地要素市场化配置的制度构建[J].中共云南省委党校学报，2023，24（5）：144-152.

[3] 陈清，刘朦，陈俊娇.乡村振兴背景下松滋市集体土地开发利用现状及对策[J].南方农业，2023，17（12）：137-140.

[4] 王力.新时期加强农村土地资源利用与管理的策略[J].当代农机，2023（5）：88+90.

[5] 周佃朋，柴建民.土地资源开发对生态环境和社会经济的影响探析[J].长江技术经济，2022，6（S1）：239-241.

[6] 张艳凤.新型城镇化背景下农村土地规划管理探析[J].现代农业研究，2022，28（2）：148-150.

[7] 辛思伽.探究农村土地利用与环境保护的问题与对策[J].资源节约与环保，2021（4）：38-39.

[8] 吴盈盈，张卫香，郑晓萍，等.农村土地在互联网+5G场域下的高价值开发探索[J].智慧农业导刊，2021，1（3）：16-18.

[9] 苗绘，王金营.农地信托中土地证券化融资模式借鉴与创新[J].会计之友，2021（23）：64-71.