“最多跑一地”：推进社会治理现代化新提升的江阴实践

邵燕 申静文

摘要为深入贯彻落实习近平总书记在江苏考察时提出的“江苏在推进社会治理现代化上实现新提升”的新期望，江阴市以“最多跑一地”改革为创新着力点，建设并实体化运行综治中心，将分散的治理资源力量实现“物理整合”，依托明晰职能定位、完善运作流程、跨部门协调、数据共享等“化学融合”相结合的方式，致力于把各类社会矛盾纠纷化解在基层，实现“一地式、全链式、智慧式、联动式”社会矛盾纠纷化解，在社會治理现代化方面实现了新跨越与新提升。

关键词社会矛盾纠纷；化解机制；“最多跑一地”；“一站式”

一、问题的提出

2023年7月5日至7日，习近平总书记在江苏考察时赋予江苏“四个新”的重大任务，其中包括“在推进社会治理现代化上实现新提升”，[1]为江阴市探索矛盾纠纷化解新机制指明了方向。与此同时，各地方在政务服务领域推行的“最多跑一次”等改革创新亦为社会治理现代化新提升提供了可学可鉴的参照示范。2016年，发端于浙江省的“最多跑一次”改革已在全国多个省份推广，取得了各具特色的成绩，成为政府服务领域的创新品牌之一。2019年，浙江省率先将“最多跑一次”改革延伸至社会治理领域。2020年3月，习近平总书记在浙江考察期间，专程到安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心调研，高度肯定“最多跑一地”社会矛盾纠纷化解的创新实践，并进一步作出指示与嘱托：“解决问题的宗旨就是为人民服务，让老百姓遇到问题有地方找个说法。”[2]自此，“最多跑一地”成为社会治理创新的重要举措之一，江苏、广东、山东、湖北等地均有类似的改革探索。

目前，对“最多跑一地”的相关研究尚处于起步阶段，现有“最多跑一地”的相关研究较多为聚焦社会矛盾纠纷调解、信访超市、县级矛盾调解调处纠纷建设等操作层面的经验总结类研究。如卜凡重点介绍“最多跑一地”改革与社会治理现代化之间的紧密关系，在“一扇门进出，事情全办清；一揽子调处，全链条解决；一体化联动，全方位延伸；一把手主抓，全要素保障”四个方面着力，从而激发社会治理效能。[3]沈高飞等人的研究，重点介绍了安吉县推进县乡社会矛盾纠纷调处化解中心（点）建设，“最多跑一地”推动基层矛盾纠纷化解。[4]现有研究中从理论层面解析“最多跑一地”的相对较少，曾云运用整体政府研究视角，聚焦绍兴市推进“最多跑一地”改革的实践探索，该研究详细解析了绍兴市聚合治理目标及治理结构，整合治理资源和治理信息，积极推进“最多跑一地”改革，构建了三级联动的“矛调中心”体系，实现了横向的功能集成、纵向的层级贯通以及部门的合作协调，使地方社会治理的效能得到显著提升。[5]王朝霞等人的研究则将社会矛盾纠纷化解机制中“最多跑一地”这一关键问题，延伸至制度层面与法律层面予以分析阐释，并提出各级地方政府应构建与矛盾纠纷化解“最多跑一地”改革相适配的法律制度体系。[6]

概言之，现有“最多跑一地”的研究较多为聚焦社会矛盾纠纷调解、信访超市、县级矛盾调解调处纠纷建设等操作层面的经验总结类研究，对“最多跑一地”的核心概念、基本特征、演进逻辑、理论基础等方面的学理性阐释还相对缺乏。“最多跑一地”的相关研究还需要进一步深化、延伸和拓展。基于此，本文以江阴市“最多跑一地”的整体性改革实践为例，以期厘清“最多跑一地”的内涵和特征，分析其运行逻辑，探索其实践效能等，为推进社会治理现代化新提升提供参考借鉴。

二、“最多跑一地”的内涵与特征

“最多跑一地”的改革实践早于“最多跑一地”理念的提出。早在2003年，江苏省南通市就提出社会矛盾纠纷大调解机制，在全国率先将矛盾纠纷大调解中心实体化运行，即通过“重点部门集中常驻、一般部门轮换入驻、涉事部门随叫随到”形式，对群众提出的矛盾纠纷、信访事项，集成办理、统筹调处，实现矛盾纠纷和各类事件的“一站式”办结。本文认为“最多跑一次”作为社会矛盾纠纷化解机制的创新，具有多个方面的鲜明特质。

（一）基本内涵

“最多跑一地”的核心本质和运行机制与浙江省所倡导的“最多跑一地”改革有异曲同工之处。自2019年开始，浙江开始探索从政务服务“最多跑一次”，到社会治理“最多跑一地”改革，先后建立了90个县级社会矛盾纠纷调处化解中心，后来又全面迭代为社会治理中心。目前，学术界对“最多跑一地”的内涵尚无明确界定。较多引用“浙江省县级社会矛盾纠纷调处化解中心建设现场推进会上的讲话”，即“最多跑一地”是“最多跑一次”改革向社会治理领域的延伸拓展，是深入推进国家治理现代化的关键举措，也是新时代“枫桥经验”的再发展，旨在全省范围内加快打造一站式的县级社会治理综合服务中心，在此基础上，加大资源整合力度，健全“五调联动”（诉调、警调、网调、专调、访调）的工作体系，将“多中心”聚焦为“一中心”，达到信访和矛盾纠纷化解“最多跑一地”的目标。综观现有研究，本文认为“最多跑一地”是社会矛盾纠纷化解机制的创新，其实质是地方政府转变碎片化治理理念，建设并实体化运行一站式综治中心（社会治理中心），整合分散的治理资源、聚合治理力量，最大程度满足基层复杂多样的矛盾纠纷化解现实需求，破除社会治理“头痛医头、脚痛医脚、就治理而抓治理”的困境，促进社会矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在源头。

（二）主要特征

相较于以往社会矛盾纠纷化解机制，“最多跑一地”通过“物理聚合”，打造一站式社会矛盾纠纷调处中心，实现基层治理体制和多元矛盾纠纷化解机制的有效创新，形成多参与、高协同、可持续的聚合治理格局，其在价值取向、核心理念、治理策略等方面具有鲜明特质。

1.“以人民为中心”的价值取向

“为人民而生，因人民而兴，始终同人民在一起，为人民利益而奋斗，是我们党立党、兴党、强党的根本出发点和落脚点。”“最多跑一地”以“为人民服务”为宗旨，整合信访、司法等相关职能部门，实行“一窗口”统一受理群众社会矛盾纠纷化解的诉求、系统指派、分级分类处置，变分散的多个处理部门调处为“一中心”集中调处，避免了人民群众多次跑、多地跑、往返跑等情况的发生，有效提高社会矛盾纠纷化解效率。群众和企业能够在“一地”申诉、回应、解决矛盾纠纷，即“一扇门进出，事情全办清”，不仅意味着矛盾纠纷能得到高效低成本的化解，也意味着人民群众的利益得到更好的满足。“最多跑一地”以维护人民利益为根本，能更好地服务群众，真正体现了“以人民为中心”的价值理念。

2.聚合集成的治理理念

当前社会矛盾的形成可能涉及多部门、多领域，要高效化解矛盾纠纷，亟须将分散的治理部门、专业领域等与矛盾化解的迫切需求有效衔接起来。“最多跑一地”变碎片化治理为源头介入、主动排查、协同联动的聚合集成治理，通过跨层级、跨部门、跨领域的集成与融合，将社会矛盾纠纷化解从“单兵作战”升级为“联合作战”，显著提高社会矛盾纠纷化解效率，进一步健全共建共治共享的社会治理机制，有效提升基层社会治理效能。

3.智慧联动的治理策略

“最多跑一地”既实现了多部门空间的“聚”，更依托智慧管理平台、探索联合接待、联合研判、联合调处等相关工作机制，实现社会矛盾纠纷化解机制的“融”。“最多跑一地”省、市、镇、村等诸多智慧化管理应用程序，变部门线下矛盾纠纷化解的治理方式为线上线下相结合的双重办理方式，实现矛盾纠纷化解的智慧化治理。借助智能化、数字化手段将办事人员和来访群众从纷繁的数据中解脱出来，建立并完善科学、弹性、高效的体制机制，推动数据资源集成共享、整合应用。

4.融合而成的治理效果

“最多跑一地”改革是超越了公共管理范式中的合作治理，其延展、深化了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，通过跨部门、跨层次、跨区域的物理整合，加之机制融汇、平台融通、力量融聚等“化学”融合，有效解决了矛盾纠纷化解中所需对话沟通、权力共享、资源整合等问题，通过整合社会组织、乡贤等社会力量，实现政府与群众的联结与互动。

三、“最多跑一地”的江阴实践

“最多跑一地”集众智、纳众策、聚众力，让多元社会治理主体主动参与社会矛盾纠纷化解，更加精准发现和解决基层治理中的矛盾纠纷，达到事半功倍的治理效果。基于此，江阴以提升基层治理现代化能力和水平为目标，在分门别类解决个性问题、特定矛盾的基础上，从县域治理体系完善、基层治理机制创新等层面破解共性问题、化解矛盾纠纷。

（一）多机构融建，实现“一地式”矛盾纠纷化解

积极探索多机构融建，构建社会矛盾纠纷“三级”实体运行组织体系，即市矛盾纠纷调处服务中心——镇（街道）矛盾纠纷调处服务中心——村（社区）人民调解委员会，将企业及群众诉求集中在“一地”，一揽子解决矛盾问题，实现“最多跑一地”目标。按照事务集中、业务融合、功能相近的原则整合服务窗口，减少繁杂、低效甚至失效的“部门分立”审批窗口，有效破除群众“反复跑、多地跑”的问题。如徐霞客镇以整合资源高标准建设镇综治中心为着力点，完善信息研判机制，组织住建、人社、执法等17个部门轮驻开展联合接访，实施“公调对接”“庭所共建”“访调互通”等对接机制，为群众提供矛盾调解、法律援助、劳动仲裁、诉讼服务、信访调处等“五位一体”服务，实现矛盾纠纷“一窗口受理、一站式调处、一条龙服务、一揽子解决”。“最多跑一地”的实质是在整合各类矛盾资源上做好“加法”，在精简调解流程上做好“减法”，机构的融合实现矛盾纠纷、信访和诉讼源头治理的“就地解决”，不用再跟“无头苍蝇”一样不知道去哪化解矛盾，群众从“多头跑”“来回跑”变为“跑一地”“跑一次”。

（二）多机制融汇，实现“全链式”矛盾纠纷化解

在实现物理上的“聚”之后，探索多机制融汇，打破部门壁垒，整合行政资源，推行“中心吹哨、部门报到”及会商研判、联席会议等协作工作机制，构建全方位协调调处体系，做到“一揽子调处，全链条解决”。矛盾纠纷多元化解长效机制着眼于前端、中端、末端，从普法、排查、共治等形成闭环式管理，实现“全链式”矛盾纠纷化解。前端社会治理以引导群众依法表达诉求、解决纠纷、维护权益为主，通过编制“谁执法谁普法”重点普法任务清单、重点领域法律服务清单、社会综合治理重点防控清单三张服务清单，锁定矛盾纠纷多发点及重点服务领域；中端常态排查通过建立矛盾纠纷排查调处化解责任制，确保各类矛盾纠纷源头管控、底数清晰，90％的矛盾纠纷在社区、部门和镇（街）妥善化解。末端共治调处通过实施法律明白人与调解骨干联培、律所调解与个人调解工作室联育、法治乡村与平安乡村联建，激活院落、小区等社会治理细胞，构建“1+1+N”調解团队（1名包片服务律师+1名乡贤能人+N名党员法治带头人），将调节触角延伸到社会治理末梢，引导人民群众依法办事，协商议事，实现“小事不出村（居）、大事不出镇（街），矛盾不上交”。机制融合从矛盾纠纷发展的全过程着手，形成一整套矛盾梳理化解机制，便于多部门联合调处，有效提升矛盾纠纷化解率。

（三）多平台融通，实现“智慧式”矛盾纠纷化解

为有效提高接待办理精准度、研判预警灵敏度和来访群众满意度，探索多平台融合，集成网格综合管理指挥服务平台、12345热线、阳光信访信息平台、舆情信息监控平台等数据信息，开展矛盾纠纷排查预防、分析研判、调处化解，实现信息化、数据化、智能化的目标。打通市—镇（街）—村（社）三级数据直报系统端口，实现调解“受理—预警—分流—督办—化解—评估—结案—回访”全流程电子化，探索运行“访一次”矛盾纠纷联接联处服务管理系统，与市级系统互联互通，将登记、分流、接待、评价等所有环节均纳入信息化管理，促进责任单位联合接待，深度参与，及时、就地化解矛盾。积极推广“苏解纷”线上运行，市镇非诉中心运用“7+1”非诉方式分流处理案件，实现简易纠纷隐患随手调、随手录，复杂纠纷实时报立等调，提升排查调解工作效率。梳理排查出的重大纠纷隐患，实行蓝、黄、橙、红四色预警、智能分流，实现风险隐患轻重分离、层层消化、差别处理。平台的融通借助于互联网和大数据，优化矛盾纠纷化解流程，拓展了矛盾纠纷多元化解途径。

（四）多力量融聚，实现“联动式”矛盾纠纷化解

探索多力量融聚，整合最广泛的调处力量，统筹调解力量配置，实现社会矛盾纠纷调处多元主体的协同联动。积极协调“三官一律”、法援律师、人民调解员及志愿者团队等各类人员和组织入驻矛调中心，为矛盾纠纷调解提供专业支持。健全村级人民调解委员会，吸纳党员中心户、乡贤人士等进入调解工作组，参与矛盾纠纷化解，确保各类矛盾纠纷应调尽调。联合各级政府建立多级社会治理共同体，让群众的矛盾纠纷在其所处的区域内得到解决。成立“乡贤+”“夕阳红”“言和”等品牌调解工作室等，聘请德高望重的“五老”（老干部、老党员、老教师、老退伍军人、老模范）人员担任兼职调解员，邀请法官、法律服务团成员担任专家调解员，形成集聚效应、品牌效应、示范效应的人民调解新机制，打通服务惠民“最后一公里”。多力量融合集聚多元主体参与矛盾纠纷化解，整合各方力量，有力保障了矛盾纠纷事项及时化解，重复信访事项、历史积案有效解决。

四、进一步深化“最多跑一地”的对策建议

江阴市“最多跑一地”改革特色鲜明，在中心资源整合、机制完善、网络延伸等方面取得明显成效，是提升社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的一种新型社会治理体制，有力推进社会治理现代化与基层治理能力水平新提升。但“最多跑一地”尚处于提升发展时期，改革措施落实不够细，存在改革理念远未深入人心、运行机制的标准化程度有所欠缺、数据平台的融通共享还有堵点、社会组织未能充分发挥积极作用等不足。概言之，“最多跑一地”基本实现“物理上”的“聚合”，还应促进“化学上”的“融合”，推动矛盾纠纷化解从“找部门”到“找政府”的转变。

（一）营造“最多跑一地”浓厚氛围

“最多跑一次”政务服务改革已形成一定的品牌效应，而群众对“最多跑一地”的了解还有待于进一步深化。应积极营造“最多跑一地”的浓厚氛围，增加人民群众知晓度与参与度。通过媒体、宣传栏、官方网站等渠道，大力宣传“最多跑一地”改革的理念和措施，让群众和企业进一步了解“最多跑一地”改革的优势及好处，逐步提高认同度。与此同时，加强线上线下结合，提供预约服务、延时服务、上门服务等便利措施，满足不同群体的需求。

（二）深化“最多跑一地”功能集成

整合不同部门和机构的资源，是实现“最多跑一地”的改革目标的关键。将综合治理中心、人民群众来访中心、诉调对接中心等多个平台集中，统筹服务资源，最大程度发挥多功能优势，为人民群众提供多种类、全方位的服务，群众在一个地方就能解决所有问题。注重“线上”矛盾化解平台的有效整合，实现在线咨询、在线申请、在线调解等功能集成，让矛盾纠纷化解更加快捷与高效。功能集成有助于充分发挥政府社会多元协同的整体性治理，实现党建引领的情理法融合治理，解决好群众急、难、愁、盼的有效治理，推动矛盾、风险、隐患等问题的“一站式”矛盾纠纷化解。

（三）优化“最多跑一地”流程再造

提升矛盾纠纷化解效率和质量是“最多跑一地”改革的根本目标。优化矛盾纠纷化解流程能大大提高矛盾化解效率。优化“受理即处理”前端流程，接到矛盾纠纷的诉求后，第一时间通过政策解答、诉求反馈、转接分流等方式处理，及时响应群众的诉求，防止事态进一步扩大。在矛盾纠纷化解过程中建立多元化的调解机制并建立调解专家库，为群众提供专业的调解服务。再造流程有助于优化部门协同联动机制，实现“物理聚合”向“化学融合”转变，推进“一起办公”向“一体办公”转变，力争实现“最多跑一地”，甚至“一地都不跑”。

（四）健全“最多跑一地”推进机制

健全“最多跑一地”工作机制是确保改革落地见效的关键。随着改革持续深入推进，工作推进机制也需加以完善。如“最多跑一地”联动协同机制还需进一步深化，矛盾纠纷化解的相关职责还需进一步明晰，具体的牵头部门、相关主体所需承担的责任需要进一步细化，如何引入第三方评估并充分运用其评估反馈结果等还需进一步思考。唯有不断健全完善“最多跑一地”推进工作机制，方能以制度的常态化、科学化实现“最多跑一地”改革的再深化、再优化。

参考文献：

[1]本报评论员.在推进社会治理现代化上实现新提升[N].新华日报，2023-07-14（01）.

[2]光明日报调研组.有地“找说法” 矛盾纠纷不闹心——浙江省湖州市安吉县社会治理中心的实践与启示[N].光明日报2023-06-09（05）.

[3]卜凡.“最多跑一地”如何激发治理新效能[J].人民论坛，2020（15）：70-71.

[4]沈高飛，盛强.“最多跑一地”推动基层矛盾化解[J].思想政治工作研究，2020（06）：54-55.

[5]曾云.整体政府视角下绍兴市推进“最多跑一地”改革的实践研究[C].上海市法学研究2023年第4卷（坚持和发展新时代“枫桥经验”文集）：203-211.

[6]王朝霞，朱晓燕.社会矛盾纠纷化解“最多跑一地”改革的制度体系构建[J].人民司法，2021（19）：79-82.

本文系国家社会科学青年基金项目“基层社会矛盾综合治理实践的地方经验及其比较研究”（编号22CZZ046）的阶段性成果。

（作者系中共江阴市委党校高级讲师）

【责任编辑：易玉洁】