农村承包经营户破产能力证成与实现路径

赵小芹,秦瑞鑫

(东北师范大学 政法学院,吉林 长春 130117)

我国是农业大国,农业的稳步发展对确保我国经济安全、改善农村居民生活水平具有重要意义。为调动农业生产经营者的积极性、解放农村土地生产力,我国确立了家庭联产承包责任制,以农户经营模式代替原有的集体经营模式。目前,农村承包经营户在我国农村市场中仍占据绝对多数[1]。为实现乡村振兴,完成全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,必须基于农村土地政策改革与农村发展的实际情况,加快推进农村承包经营户的规模化、市场化发展。随着我国农户的负债问题日益凸显、农业农村市场化水平持续提升,农村承包经营户破产制度的构建更具紧迫性。对农村承包经营户破产能力问题进行研究,不仅可以丰富和发展农村承包经营户民事主体制度的理论内涵,推进我国破产法立法原则向一般破产主义转化,同时可以为我国农业农村相关问题的解决供给法律制度和贡献法律智慧。

一、农村承包经营户破产能力问题的提出

(一)农村承包经营户破产能力的现实需求

1.农户负债的比例数据管窥

随着我国对“三农”问题的重视程度不断提高,拓宽农村融资渠道等惠农政策的效应不断显现。2010—2020年,我国农户贷款余额由26 043亿元增至118 145亿元,增幅高达353.65%。然而,我国农、林、牧、渔行业不良贷款率、农村商业银行不良贷款率与涉农贷款不良贷款率等数据显示,我国农户的债务问题不容乐观。2015—2019年,我国的银行业金融机构不良贷款率与商业银行不良贷款率均未超过2.0%,而农、林、牧、渔行业不良贷款率从2015年的3.5%增至2019年的6.1%,农村商业银行不良贷款率从2015年的2.8%增至2020年的4.9%,且同期全金融机构涉农不良贷款率基本保持在3.0%以上①。因此,我国在深化农村金融改革的过程中,既要加大对农村金融的支持力度,化解农村地区融资难的问题,也应清楚地认识到资本积聚与金融风险的伴生性、农户负债问题的严峻性以及构建农户破产制度的紧迫性。

2.农户化解债务危机的现实诉求

通过对裁判文书网与Alpha法律智能操作系统数据库中的相关案例进行分析,近年来我国有关农户民间借贷纠纷案件的增长速度远高于其他民间借贷纠纷案件,反映出我国农村熟人社会关系对资金流动风险的抑制作用减弱,民间资金流动风险不断上升。然而,现行法律未能为农户因民间借贷纠纷陷入债务危机提供制度供给。我国农村承包经营户缺乏市场退出机制,无法彻底解决民间借贷的高速增长问题。解决农户的债务问题需要通过市场手段,即市场制度中解决市场主体出口的重要手段——破产制度,因而有必要赋予农村承包经营户破产能力,化解我国农户的债务危机。

3.农户对破产制度的支持态度

通过对黑龙江省D市辖区内不同规模农户的访谈调查②可知,绝大多数农户对农村承包经营户的破产制度持认可和支持的态度。农户认可和支持的态度主要来源于以下三个方面的考虑:一是破产制度可以让债务人财产更加透明,有利于解决自身到期债权难以实现的问题;二是破产制度有利于帮助生产经营失败的农户早日摆脱债务困境,尽快回归农村市场;三是破产制度可以有效化解农户的债务危机,并且帮助负债农户早日得到精神上的解脱。因此,农户破产制度在宏观角度有利于推动农村土地要素的资源配置,促进农业规模化发展,在微观角度有利于为处于上升期的农户提供兜底保障,调动农户的生产积极性。赋予我国农村承包经营户破产能力,既是推动我国农村经济高质量发展的客观要求,也是我国农村承包经营户的主观心理诉求。

(二)农村承包经营户破产能力的法律逻辑

随着越来越多的地方法院发布与个人破产制度相关的规范性文件,我国个人破产制度试点工作不断推进,破产法的立法原则逐步向一般破产主义转化。在我国自然人取得破产能力的立法态势下,部分试点地区个体工商户的破产能力已经得到确认。同样,作为自然人一类民事主体的农村承包经营户也应被赋予破产能力。有学者认为,农村承包经营户从事农业生产经营活动是其家庭生产、生活的组成部分,因而不具备商业属性[2]。但实际上,随着我国农村市场的不断发展,农村承包经营户已经成为农村市场中的主要经营主体。《中国乡村振兴综合调查研究报告2021》显示,农户种植粮食以销售为主,惜售和储粮行为不明显。据此,我国农村承包经营户的商事主体地位已毋庸置疑,理应具备破产能力。

(三)实践中土地经营权破产处置的先行探索

农村土地实行“三权分置”制度后,土地经营权从土地承包经营权中剥离出来,为土地流转创造了先决条件。在实践中,部分地方法院已经展开了对土地经营权破产处置的积极探索。例如,在江苏百德惠生态农业有限公司破产清算的过程中,靖江市人民法院积极邀请村委会与资产买受人签订新的土地流转协议,使资产买受人可以继续使用流转土地,解决了土地经营权再流转与土地经营权的破产处置问题,提高了破产案件的办案效率,同时取得了较好的社会效果。因此,农村土地“三权分置”制度的实施与土地经营权破产处置的先行探索为我国农村承包经营户破产制度的构建提供了重要实践基础。

二、农村承包经营户破产能力的经济学基础

(一)市场资源配置理论

提高全要素生产率是实现高质量发展的动力源泉,而全要素生产率本质上是一种资源配置效率[3]。我国“人多地少”的刚性土地资源禀赋条件与家庭承包经营制度的实施直接导致了我国农业呈现出“大国小农”的样态。因此,为推动农业市场化与现代化发展,必须解决好土地要素的配置问题。土地要素市场化配置,就是通过市场机制实现土地要素在结构和时空上的配置,从而获得最佳经济效益,其经济学本质是土地产权的赋予和流转[4]。一方面,清晰的产权制度是土地市场化配置的重要前提,其既可以使交易主体形成合理的预期,又能够降低土地流转成本;另一方面,土地资源的市场化配置的主旨是土地要素的市场化流动。农村承包经营户破产制度是在不改变土地集体所有权和土地承包经营权权属关系的前提下,通过对土地经营权的处置和流转,为我国农村集体土地的流转提供可能路径,以促进形成良性有序、制度完善的农村土地市场体系。

(二)风险约束效应理论

农业是典型的风险型产业,农业风险会产生威慑、抑制和阻碍作用。为了规避或抵抗损失和风险,农户会采取回避性决策和行为,产生风险约束效应[5]。近年来,全球自然灾害频发,世界粮食和经济作物产量受到较大影响。我国在整体上保证了粮食种植面积不减少、产能有提升、产量不下降,但个别农户仍因自然灾害的发生而减少收成,进而陷入债务危机。同时,部分农户对市场供求变化的研判能力严重不足,导致其遭遇市场风险的概率不断增加。此外,农村承包经营户作为基本的生产生活单位,其流动资金既要投入到农业生产经营中,也要为家庭成员的生活做足准备,更易产生风险约束效应,而赋予农村承包经营户破产能力,将有效缩减农户责任财产范围,从而削弱农业风险约束效应。

(三)企业家精神理论

企业家精神是以创新和责任为核心内涵的一种内在精神气质,主要包括三个方面: 一是在不确定性条件下就稀缺资源配置作出决策的能力;二是发现并利用市场非均衡信息的警觉能力;三是承担风险、应对不确定性的能力[6]。培养企业家精神,有利于提升企业家对劳动力、资本和土地等生产要素的经营效率,增强企业家创业创新意识。在组织生产经营与追求创业创新等诸多方面,农村承包经营户与企业具有高度的相似性。在同等条件下,不同农户对劳动力、资本和土地等生产要素的配置与利用效率往往不同,其中一个重要因素就是企业家精神的影响。目前,我国农村承包经营户受到生产经营无限责任与农业风险约束效应的双重作用,更易停止规模化发展。有学者指出,我国农户自我改造和提升的动力不足[7]。因而,培养农村承包经营户的企业家精神更为必要。总体上看,企业家精神的培养与诸多因素相关,法律制度是其中的关键一项[8]。破产免责制度能够给意欲规避风险的企业家带来一定的财富保险,从而驱动其创业创新[9]。因此,赋予我国农村承包经营户破产能力,具有培养和发扬农户企业家精神的重要作用,有利于激活我国农村市场主体的创业创新活力。

三、农村承包经营户破产能力的政策依据

(一)我国农业农村发展的政策驱动

在我国的改革实践中,农业相关制度的产生往往采用政策先行而后确立法律的模式。因而,对农村承包经营户破产能力问题进行研究,需明确我国农业发展的重心,明晰相关政策的未来走向。党的二十大报告提出,要坚持农业农村优先发展。优先发展意味着主动赋能、资源倾斜,而非被动等待工业化与城市化的外溢效果[10]。因此,农业农村发展,既要促进资本向土地流入,也要增强农村内生发展动力。而赋予农村承包经营户破产能力,既可以促进农户规模化发展,加速农村土地要素流转,拓宽农户的收入渠道;还可以促进农村土地确权相关制度不断完善,加快建立制度完善的农村土地市场,吸引更多的资本投入土地,提升土地生产力。

(二)巩固拓展脱贫攻坚成果的目标导向

2020年我国按计划消除绝对贫困后,巩固脱贫攻坚成果成为未来扶贫开发的核心任务之一[11]。巩固拓展脱贫攻坚成果,既要对已有的脱贫成果进行后期跟踪服务,防止大规模返贫现象发生;也要着眼于未来的乡村振兴,不断丰富、完善农村市场建设制度体系。在此背景下,应着力缓解农户在市场交易过程中的不利地位,避免农户向机会主义的行为方式演变;也应为农村承包经营户构建起相应的市场退出机制,赋予农村承包经营户破产能力,避免脱贫人口在市场竞争中长期陷入债务危机,提升农村市场中的资源配置效率,以期更好地巩固拓展脱贫攻坚成果。

(三)加快建设全国统一大市场的任务要求

全国统一大市场的建立,不仅有利于加强国内市场的经济流通、畅通国内经济大循环,而且有利于国内市场与国外市场的顺利衔接。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》明确指出,“加快建立全国统一的市场制度规则”,“坚持对各类市场主体一视同仁、平等对待”。因此,为建设高标准的市场体系,必须给予农户平等的市场机制保障,包括市场退出机制保障。此外,我国农村市场建设还包括农村市场与城市市场的对接以及国内农村市场与国际市场的接轨。目前,域外多数破产法治发达的国家,均赋予商个人、商合伙与商法人三类主体破产能力。按照我国《企业破产法》的规定,仅有商法人具备严格意义上的破产能力。农村承包经营户等市场主体破产能力的缺失,将导致其在国际市场中处于劣势地位,难以实现市场竞争失败后的生存和发展。为加快建设全国统一大市场,构建全面、平等、有效的市场制度规则,必须赋予农村承包经营户相应的破产能力。

四、农村承包经营户破产能力的法律证成

(一)农村承包经营户的民事能力

自然人权利能力范围基本涵盖了《民法典》的权利体系,农村承包经营户民事能力的内容和范围主要规定在《民法典》“物权编”的“土地承包经营权”一章中。《民法典》第331条规定了土地承包经营权人享有的基本权利,包括对承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,从事种植业、林业、畜牧业等农业生产的权利。《民法典》第332条、第334条、第338条与第340条规定,农村承包经营户还享有承包期限届满后依法继续承包的权利,依法将土地承包经营权互换、转让的权利,因承包地被依法征收而获取补偿的权利,以及在合同约定期限内占有承包地、自主开展农业生产经营并取得收益等权利。因此,农村承包经营户可以从事农业生产经营相关的民事活动,并且作为农村市场的主要民事主体,应具备相应的商事能力。

(二)农村承包经营户的商事能力

商事能力是商主体独立从事营业活动,依法享有商事权利和承担商事义务的资格和能力。商事能力以民事能力为前提和基础,是民事能力的延伸。商事能力是民商法中的重要概念。由于我国采取民商合一的立法例,“商事能力”仅为学理概念。通常认为,商事能力的要素包括意思能力与财产能力。首先,农村承包经营户可以根据市场的供求关系,在法律规定的范围内决定生产经营方式,按照自身意愿,对土地、劳动力、资本等生产要素进行配置与利用,具有充分的经营自主权,因而农户具备意思能力。其次,我国农村承包经营户为实现农业生产经营活动,对管领和支配的财产享有财产权。我国《农村土地承包法》第9条明确了我国农村承包经营户以土地经营权为基础的经营资格,第17条细化了农村承包经营户以土地承包经营权为基点而展开的权利范围,包括依法享有承包地使用、收益的权利,自主组织生产经营和处置产品的权利,依法互换、转让土地承包经营权的权利,依法流转土地经营权的权利,承包地被依法征收、征用、占用时依法获得相应补偿的权利,以及法律、行政法规规定的其他权利。对比《民法典》中的相关规定,农村承包经营户依据《农村土地承包法》与《民法典》所享有的权利在范围上基本相同。可见,农村承包经营户的民事能力与商事能力范围具有一致性,即农村承包经营户民事能力与商事能力实质上是相统一的。

(三)商事能力与破产能力

“破产能力”是商法中的一个法律概念,指法律赋予具有破产原因的债务人进入破产程序的资格[12]。破产法是商法的重要组成部分,破产能力与商事能力之间的联系十分紧密。理论层面,商事能力的概念涵盖破产能力的概念。正如江平教授在论述个人破产能力时指出:理论上讲,自然人获取经营资格,则当然享有破产能力[13]。换言之,商事主体只有同时具备营业资格与破产能力,方能形成市场进入与市场退出的完整链条。实践层面,破产能力亦是商事能力的伴生物。从世界各国的破产法发展历史来看,绝大多数国家在商品经济发展初期均采取商人破产主义,即只有商人才具有破产能力。随着市场经济的发展,各国破产法逐步趋向一般破产主义立法原则,承认自然人与商人一样普遍具有破产能力。可见,破产能力在商事能力的概念中获得了更好的演进和延展。

整体上看,各国破产法的主体适用范围取决于本国的立法政策。现阶段,我国针对执行难采取的专项性的民事执行措施与限制高消费等办法,不能从根本上解决债务纠纷,并且存在缺乏债务人保障机制等问题,难以达到与个人破产制度相同的法律效果和社会效果。随着个人征信制度与社会保障体系的不断完善,我国已经具备建立个人破产制度的良好基础和条件[14]。如今,我国已经展开对个人破产制度的积极探索,未来将逐步赋予自然人和“两户”破产能力,确立一般破产主义立法原则。因此,无论从商事能力角度看,还是从民事能力角度看,农村承包经营户均应具备破产能力。

(四)农村承包经营户破产能力的破产法视角

1.符合破产法的立法演进趋势

破产法诞生之初,破产制度的适用范围仅限于商人债务人。时至19世纪,英、美等国家逐步将非商人的债务人纳入破产制度的适用主体范围,随后这些国家的殖民地陆续通过了类似法律。20世纪70年代,欧洲国家放开对消费信用贷款的限制,个人过度负债的问题凸显。此后,从斯堪的纳维亚半岛到法国,各国立法机构开始考虑作出法律回应[15]。事实上,随着个人消费和投资的增加,债务违约现象愈发普遍。我国同样存在个人过度负债问题。在世界各国普遍采用一般破产主义立法原则的趋势下,我国破产法的立法原则也正向一般破产主义转化,赋予农村承包经营户破产能力正是实现转化过程的重要一环。

2.体现个人破产制度的人道主义理念

17世纪初,为了防范破产欺诈现象的发生,促使债务人配合债务清偿工作,英国率先确立了破产免责制度。此后,随着社会文明不断进步,各国开始注重个人破产制度中的人文主义关怀与社会的整体利益。在此过程中,免责制度的理念也发生了变化,逐渐融入了社会效用理论与宽恕理念。在化解个人负债问题的过程中,应注重平衡保护债权人与债务人双方的利益,引导债务人尽快回归正常社会生活。个人破产制度融合了债务人拯救、债权人利益保护、债权人利益公平分配以及维护社会秩序等多元价值。在此背景下,赋予农村承包经营户破产能力,拯救陷入债务危机的农户,将更能充分体现对农村承包经营户债务人的人道主义关怀。

五、农村承包经营户破产能力的实现路径

(一)公法视域下农村承包经营户破产的基本遵循

1.坚持家庭承包经营制度基础性地位不动摇

我国《宪法》第8条规定了农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,表明家庭承包经营制度是我国未来长期坚持的基本农业经济制度。为实现乡村振兴,加快推进农业农村现代化发展,必须注重激活农户的内生动力,调动亿万农民的积极性。为保障我国家庭承包经营制度的顺利实施,促进我国农村承包经营户的良性发展,需要从农村承包经营户的土地承包权与土地经营权两个维度进行考量,既稳定土地承包关系,也在法律允许的范围内促进土地流转。

2.兼顾土地承包关系的稳定与土地经营权的放活

我国《农村土地承包法》是土地承包经营权的基本法。《农村土地承包法》第1条指出要保持农村土地承包关系稳定并长久不变,第27条和第33条将土地承包经营权转让、互换的对象限定在本集体经济组织的其他农户范围内,明确了土地承包权的身份性,彰显了稳定土地承包关系的立法宗旨。此外,《农村土地承包法》深化了以放权赋能为导向的农村土地制度改革,将“三权分置”农村土地政策通过立法的方式予以固定,为农村承包经营户破产制度资源配置作用的发挥开辟了适用空间。农村承包经营户家庭承包地的破产处置仅涉及土地经营权部分,并不涉及土地承包经营权。因而,赋予农户破产能力,既不会破坏土地承包经营权的身份属性,又有利于促进农村土地的高效流转。

3.严守农村土地保护红线

我国《土地管理法》侧重于对土地使用的规制,为农村承包经营户承包地的生产和经营活动划定了红线。《土地管理法》坚持以土地公有制为基础,第1条明确规定维护土地的社会主义公有制。在农村承包经营户破产过程中,仅对土地经营权进行流转,不会触及农民集体的所有权和土地承包经营权,因而不会对我国土地公有制产生冲击。此外,《土地管理法》以耕地保护为目标,对土地用途进行了严格管制。例如,《土地管理法》第33条规定国家实行永久基本农田保护制度。加强对基本农田的保护,既能够确保我国的粮食安全,也能够保障家庭承包经营制度的实施。事实上,只有承包土地不被破坏,土地基本用途不被改变,农户才可能持续稳定发展。因此,应在破产过程中对土地经营权作出合理安排,严守农村土地保护红线,不得违背《土地管理法》中的强制性与禁止性规定。

(二)农村承包经营户破产的立法模式选择

由于企业破产法与个人破产法立法的价值目标不同,个人破产法难以被企业破产法完全吸收。但是,农村承包经营户破产制度与个人破产制度在价值理念与制度构建上存在诸多共性。例如,农村承包经营户破产与个人破产不会导致破产主体的灭失,而且更加注重债务人利益的保障。因而,将农村承包经营户破产与个人破产合并立法具有可靠的前提和基础。此外,农村承包经营户破产与个人破产合并立法,更有利于我国破产制度的体系化构建。首先,合并立法可以统一协调相关立法工作,简化对立法草案的审议程序,节约人力、物力资源。其次,合并立法可以在确立共同原则的基础上,避免共同适用条款的立法重复,有利于我国破产领域立法的体系化发展。最后,合并立法更符合域外立法的通常模式,有利于我国国内市场与国际市场统一规则,便利我国市场主体与国外市场主体的双向流动和国内农村市场与国际市场的对接。

(三)个人破产法中农村承包经营户破产规则的特殊性

农村承包经营户破产与个人破产可以共用多数破产规则。但是,将农村承包经营户破产制度纳入个人破产法,还需明确农村承包经营户破产规则的特殊性。首先,农村承包经营户破产原因的局限性。以《个人破产条例》为例,申请个人破产的原因为“生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务”。我国农村承包经营户的民事能力范围限于农业生产经营相关的民事活动。因此,农户破产原因应为“从事农业生产经营导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务”。其次,农村承包经营户破产程序的吸收性。农村承包经营户的债务最终由参与生产经营的家庭内部成员承担。当农户成员无法清偿农村承包经营户的全部债务时,农村承包经营户与农户成员将面临破产。此时,农村承包经营户的破产程序将吸收农户成员的个人破产程序,即农户破产与农户成员的个人破产做实质合并处理。最后,农村承包经营户破产财产主要为财产性权利。由于土地经营权兼具生产资料与财产的双重属性,通常情况下农户成员会以个人财产偿还农户债务,导致农户在破产时的可分配财产一般仅为以土地经营权为核心的财产性权利。因此,土地经营权的破产处置是构建农村承包经营户破产制度的关键一环。

(四)农村承包经营户破产后土地经营权的处置

土地经营权兼具社会性和财产性,高效、妥善处理农村承包经营户宣告破产后的土地经营权意义重大,否则不仅会损害债权人的利益,还会对农村社会的稳定产生消极影响。《个人破产条例》第87条规定,管理人处置破产财产应当按照人民法院关于拍卖和变价的有关规定,以网络拍卖等方式在公开的交易平台进行。由此,农村承包经营户破产清算程序中对土地经营权的处置主要包括两个步骤:一是管理人通过公开交易平台对土地经营权进行拍卖或变价,二是村委会与买受人签订新的土地流转协议。《农村土地承包法》第38条规定,土地经营权流转期限不得超过承包期的剩余期限。当前我国农村土地市场化改革加速推进,土地交易平台日益完善。地方法院应与村委会合力推动土地经营权交易与签订土地流转协议之间的高效衔接,以促进农村土地的流转效率持续提升。

六、结语

我国立法需要适应当今国内的产业变革,并努力为推动我国高质量发展、全面建设社会主义现代化贡献力量。在农业市场化日趋成熟的今天,赋予我国农村承包经营户破产能力正当其时。这能补实我国农村承包经营户民事主体制度的短板弱项,助力我国农村承包经营户的规模发展,持续推动国内统一市场建立,加快营造稳定公平的营商环境;亦能进一步化解农村市场风险,增强农村经济抵御风险的能力。因此,在我国“三农”法律制度体系中,应当赋予农村承包经营户破产能力,并尽快展开相关具体制度规则的构建。

[注 释〗

①参见《中国农村金融服务报告2016》《中国农村金融服务报告2018》《中国农村金融服务报告2020》。

②D市是黑龙江省首批农民人均纯收入过万元市(县级市),农民人均纯收入多年位居全省首位,2021年被黑龙江省委农办确定为黑龙江省乡村生态振兴典型案例。本研究访谈调查时间为 2023 年3月至2023年4月,访谈内容包括农村承包经营户的基本情况、当下生产经营面临的农业风险,以及对未来构建农村承包经营户破产制度的态度与建议等。在调查过程中整理的访谈材料系研究的主要实证依据。