生态环境修复责任司法适用困境的对策研究

谢 宇

(湖南师范大学,湖南 长沙 410081)

随着经济的发展和人民生活水平的提升,高质量的良好生活环境愈发成为社会公众的生活需求,因此法律层面上需要对污染环境、破坏生态等侵害社会公共利益的行为进行规制。2020年颁布的《民法典》第一千二百三十四条首次确立的生态环境修复责任是对《民法典》第九条“绿色原则”的具体落实,这不仅顺应了绿色低碳环保的时代发展主旋律,同时也是从私法角度为生态环境破坏的救济提供了现实法律依据。

相对于其他民法条款而言,我国司法机关对于生态环境修复责任在司法中适用基本原则缺乏实践传统。以“《民法典》第一千二百三十四条”为关键词在中国裁判文书网上进行检索,共检索到637篇法律文书,涉及物权纠纷、海事海商纠纷、侵权责任等民事案件。对这些案件进行分析可以发现,目前生态环境修复责任仍存在法律性质模糊、生态环境修复费用规定不明确等问题。故本文就《民法典》第一千二百三十四条之规定在司法适用中出现的问题进行分析探讨。

1 生态环境修复责任制度概述

1.1 生态环境修复责任制度概念界定

了解生态环境修复责任制度的概念,首先要了解生态环境修复的概念。在《生态环境损害鉴定评估技术指南》中,对生态环境修复的表述为“采取必要、妥当的措施将受损的生态环境及其服务功能恢复至基线并补偿期间损害的过程,包括生态环境外观上的修复和生态环境功能上的修复。根据修复的功能的差异,具体可以分为基本恢复、补偿性恢复和补充性恢复”。

对生态环境修复责任概念,理论界存在不同理解。李挚萍认为,生态环境修复责任是通过修复权利客体的受损状态来救济权利主体的权利。[1]徐以祥认为,生态环境修复责任是在客观修复条件允许的基础上所实施的生态环境救济责任。[2]除此之外,理论界也有学者认为生态环境修复责任的范围既涵盖了政府根据环境保护和治理职能而采取的一系列修复生态的行为,也包括狭义上的生态环境侵权人对侵权损害实施的补救措施,目的是为了使遭受损害的生态环境的生态功能能够得到恢复。综上,生态环境修复责任可以概括为:行为人违反了国家法律法规的规定,实施了污染环境、破坏生态等危害生态环境的行为,造成了生态环境的损害结果而所需承担的对生态环境进行修复的民事责任。

作为《民法典》侵权责任编内的新增条款——第一千二百三十四条与第一千二百三十五条共同确立了环境公益侵权责任的基本规则。将保护生态环境的公共利益作为我国《民法典》的新增内容,明确了生态环境侵权责任的特殊要件、修复和赔偿责任的承担以及环境公益损害之民事救济的请求权主体,为环境民事公益诉讼奠定了实体法基础,具有里程碑意义。本条专门规定了环境污染、生态破坏行为人的生态环境修复责任及其承担方式。作为一种承担方式,生态环境修复责任的表述最早可以追溯到《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条第二款:“人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时,确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用;也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。”上述司法解释明显使用了生态环境修复的概念。生态环境修复责任制度在理论层面以及司法实践中,逐渐成为了现如今保护生态环境利益的主要方式。

1.2 生态环境修复与恢复原状辨析

生态环境修复与民法责任中的恢复原状具有相似之处,两者的界限较为模糊。从形式上来看,生态环境修复与恢复原状均是由行为人通过一定的方式修补其自身造成的损害后果而对权利主体的合法权益进行救济。目前,学术界对于两种责任承担方式存在两种观点:第一种观点是将生态环境修复作为涵盖在恢复原状下的一种承担方式。我国《民法典》中对于民事责任的承担方式包括恢复原状、停止侵害等十一种方式,但是并未有生态环境修复这一承担方式。同时,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条、第二十条的规定,均将行为人生态环境修复责任的承担方式归纳在恢复原状的承担方式下。不仅如此,其他相关法律中也存在这样的法条,如我国《固体废弃物污染环境防治法》第八十五条规定:“造成固体废物污染环境的,应当排除危害,依法赔偿损失,并采取措施恢复环境原状。”另一种观点将生态环境修复责任与恢复原状放在同一层级上,并无包含与被包含的关系,同属于承担民事责任的方式。如《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第十一条规定:被告违反法律法规污染环境、破坏生态的,人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情,合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。

综上所述,目前我国法律法规在二者的顶层设计上存在模糊之处,法律条文并未对二者明确进行界定。但将生态环境修复作为恢复原状的一种特殊民事责任承担方式较为合理。与生态环境修复相比,恢复原状更加注重于形式上状态的复原,而生态环境修复更加注重生态环境整体功能的复原,形式上恢复原状只是生态环境修复的一个步骤,生态环境的绿色可再生、可循环等功能的恢复才是生态环境修复责任制度的关键。这也意味着生态环境修复原状比恢复原状难度更大、整体的要求更高,评判生态环境修复是否达到要求需要较为严格的标准划定。故二者并不是非此即彼或并列同等的关系,二者从外部形式上看关系密切,但二者的参与主体、适用前提、恢复标准等均存在不同,因此生态环境修复应当作为一种特殊的恢复原状承担方式而存在。

2 生态环境修复责任制度适用困境

2.1 生态环境修复责任制度立法存在缺失

目前我国在生态环境修复责任制度立法上仍有缺失。虽然《民法典》以及相关司法解释对生态环境修复责任有部分规定,但是法律规定较分散,协调性较差。以《长江保护法》为例,作为我国保护生态环境的第一部单行法,明确规定了生态环境修复这一制度。规定在长江流域整体维护中,要以生态环境的自然恢复为首要问题,其次才是人工干预的方式。整体协调政府机关在生态保护中需履行的责任,更加注重流域保护治理的阶段化。《森林法》也规定我国县级以上政府林业主管机关履行森林植被生态修复义务时要起到带头作用,应主动开展植被恢复等工作。此外,我国《土壤污染防治法》也对生态环境修复责任进行了规定。

不同于上述法律,我国《环境保护法》相对而言比较概括、宏观,微观层面不够具体,针对生态环境修复责任制度未进行细化。[3]为了解决由于《环境保护法》规定的不够详尽而给生态保护带来的部分困难,有关部门针对性地出台了规范性文件和司法解释,但这些规定大多不能很好地适用于实践中,其规定的内容也不够具体,应用性较弱。综上所述,由于我国在立法上对生态环境修复责任制度规定不完善,相关的司法解释和法律条文也未成体系,影响了生态环境修复的责任履行。

2.2 生态环境损害事实认定困难

判断行为人造成的损害是否属于生态环境损害是决定行为人是否承担生态环境修复责任的首要因素。因此只有准确进行事实认定,才能够确定生态环境修复责任的承担。由于生态系统自身的可恢复性,行为人实施损害行为造成的损害会由于时间的推移、生态环境自身的修复,导致与行为当时的后果存在客观出入。[4]这也使得生态环境损害案件和一般民事侵权案件相比,认定过程和认定标准更加复杂。所以在相关司法实践中,如何判定生态环境是否有损害以及损害程度大小就会成为案件的关键。[5]具体案件中,因为生态环境损害事实的综合性,行为人为了证明该损害并非由自身行为导致,会从不具有因果关系的角度进行逃避生态环境修复责任的辩解。比如在泰州环境污染赔偿纠纷案件中,被告化工公司表示,公司排放的污水经长时间水自身的自净作用,被污染的河水目前已经完全恢复到了污染前的水质,不会对当地的生态环境系统造成不良影响,故不用人工干预来修复流域生态。但是,专业人员从水文特质角度提出,虽然被污染的流域有着自净的功能,但由于水流循环的作用,被污染的水源必然会被迁移到其他地区,将来可能给流域内其他河段的动物、植物、微生物及其附近的生态环境造成损害。在上述案件中,存在行为人的行为给生态环境造成损害的后果,专业鉴定人员与涉案的化工企业的观点不一。受科技发展所限,损害识别方法以及生态环境损害标准不易统一确定。究竟怎样的损害后果属于法律层面上的生态环境损害,比如流域内的生物减少量、一定范围内的植被覆盖减少量、水质污染程度等都因具有各自的衡量尺度,从而导致司法实践中生态环境损害认定困难。

同时,已经被损害、被污染的生态系统是否具有可恢复性、可恢复性的程度高低均是难以认定的事实。司法机关在有关生态环境修复和治理问题上存在专业短板,故这些事实的认定通常依赖于专家辅助人的观点。[6]正常情况下,对于损害程度较小、污染程度较低、污染源为一些废弃垃圾的轻度污染源时,一般可以认定是具有可恢复性的。而对于重度污染源,如化工类毒物、核污染等,会导致难以修复的损害后果。这些损害既长期又严重,同时还难以很好地进行测定,导致认定难度更大。生态环境损害结果是综合性的后果评判,必须要建立一整套完整的专业性的生态环境损害事实认定标准,并要辅之以相应的客观证据证明,才能够合理认定生态环境损害事实。否则,可能会由于认定证据和认定方式的不同,导致生态环境损害事实认定上的差异。

2.3 生态环境修复目标不明确

在具体案件中,由于生态环境修复责任自身概念模糊以及法律界定不够具体,导致生态环境修复目标不明确、不具体,使得履行生态环境修复责任存在困难。生态环境的修复总体上属于社会公共利益的维护。一般情况下,在环境民事公益诉讼及环境刑事诉讼中,司法机关会对侵权行为人适用生态环境修复责任。而由于现今我国在法律层面上对生态环境修复责任承担方式的规定较为模糊,故在裁定修复的义务与责任的方式时,司法机关通常将其与传统民法责任承担方式结合起来适用。其中,既有停止侵害、恢复原状等民事责任,也有行政及刑事责任。然而,生态环境修复责任并不能完全与上述这些法律救济形式一同运用。所以,适用这些传统法律责任承担方式实现其立法目的时,可能会出现偏差。与传统的民事责任承担方式不同,生态环境修复责任实际上是环境保护法上的责任,能够较好地与生态环境救济性目的相结合。所以,在环境保护法学中,生态环境修复责任的适用目标需要同恢复生态学中的恢复目标相吻合。然而由于众多因素影响,实践中生态环境修复责任制度设定的保护预期与现实结果未能实现一致。司法机关在案件审判中,通常仅限于案件本身,很难顾及到生态环境修复目标的整体实现,加之关涉司法机关权限,所以法官一般情况下“就案论案”,难以考虑到生态环境系统的整体性,更多是以实现判决结果的短期目标为执行标准。

对相关案件检索可以发现,司法机关在判决加害人依法承担生态环境修复责任时,对该责任承担方式的理解不够全面。司法机关适用生态环境修复责任的方式单一,通常情况下仅对受到侵害的部分生态环境资源判定责任人进行修复。比如行为人把被污染的工业废水违法排放到河流内,法院在判决中仅会要求对受到损害的流域部分水质进行治理修复。但是污染的河水由于流动不只会在某一区域造成损害,也会对流域的其他区域以及河堤沿岸造成损害,对此也需要加以救济。再如,行为人违法排放有毒有害物质导致土壤毒害化,法院一般会判决行为人在规定期限内对土壤进行治理修复,但却忽视了有毒有害物质损害土质还会对周遭的生态系统整体造成破坏。此外,被损害的生态环境要进行修复通常所需时间较长,但法院为追求执行效率而判决行为人在较短的时间内对所损害的生态环境进行修复。如植被由于生长和养护需要时间,很难在较短时间内修复成损害之前的状态。在生态环境修复案件中,普通的生态破坏可以通过修复工作在短时间内恢复到被损害之前状态,但毒害性、放射性等污染由于难以检测的原因不易判别修复成果。综上,由于司法机关专业的局限性、追求判决执行的效率以及生态系统损害修复的长期性、损害事实的复杂性,导致生态系统修复目标达成面临着不易实现的问题。

2.4 生态环境修复执行辅助措施不健全

在司法实践中,除了上述修复过程中遇到的问题需要解决外,修复工作结束后的辅助措施也同等重要。生态环境的修复往往需要一个长期的过程,尤其是对一些长时间、深层次的环境污染修复工作,除了一次性的修复外,需要经过诸如养护、检查等辅助修复工作才能使得生态环境系统真正恢复到被污染之前的状态。只有在定期的养护、检查等辅助措施修复下生态系统得以恢复到先前状态之后,生态环境修复工作方可结束。[7]

所以,在生态环境修复时及时跟进辅助措施是非常必要的。但在我国司法实践中,通常认为当生态环境修复工作完成后,由有环评资质的机构对生态环境修复工作的完成情况和修复之后的生态环境情况进行检查验收,将检查验收报告交给监督机关,即代表此次生态环境修复责任的完成。但这样会导致一些“二次损害”现象的发生。如在刚经历过生态修复的土壤,在土质和周遭的生态系统仍较为脆弱、尚未稳定的情况下进行利用,相比之前更易导致环境破坏。如我国祁连山地区由于违法盗采矿产资源,植被破坏、土壤沙化情况十分严重,采矿业被全面叫停,生态环境修复公司在进行生态修复后未等祁连山生态系统整体恢复,便为逐利而自行启动采矿活动,导致祁连山植被尤其是草地损害严重,产生了高达四五十米高的渣山,直接威胁到了黄河上游流域的河堤安全。[8]

我国生态环境修复的案件中,部分案件的生态环境修复工作完成以后也会开展对该区域生态环境的跟踪检查等辅助工作。但是由于各种原因,当前我国仅有部分经济较好的省份进行了常规检查,若将生态环境修复的辅助工作在全国范围内进行普及,会存在一定的实际困难。这些困难包括:一是在我国法律层面上还未明确规定对此负责的具体部门,这使得司法机关和相关机关都未注重生态环境修复的辅助维护工作;二是在开展辅助工作时,司法机关由于缺乏生态保护专业知识导致跟进维护能力有限,若要求司法机关开展此类工作,不仅加大其工作量,同时也会使得该工作不能收到应有的效果。而具有相应检查专业能力的环境保护行政部门,因为无相关法律法规规定的职责要求,故环保行政部门也不会主动监管生态环境修复工作的后续情况。总之,生态环境修复整体上是一项长期性的工作,需要持续地对生态环境的修复情况进行监管、检查,而对于这样一项专业性较强、操作复杂的工作相关部门很难保证如期顺利地完成。

3 生态环境修复责任适用的完善建议

3.1 完善生态环境修复责任适用规定

从域外相关立法经验上看,美国是从土地复垦的角度来构建生态环境修复责任制度。美国于1948年颁布《清洁水法》,其中规定各个州需要定期向联邦交纳专项资金用于生态环境修复和维护工作。美国1967年颁布的《空气质量控制法》、1970年颁布的《清洁空气法》均为协助各个州治理空气污染问题的法律。1980年出台的《超级基金法》对美国生态环境的修复工作发挥着重要的作用。[9]该法在很多方面都规定得比较详细,在责任人认定、责任构成与分配、当事人抗辩事由以及承担责任的形式、范围、追偿方面都进行了具体规定。同时,《超级基金法》还创造性地将清除措施和恢复措施这两类都归为修复方式。清除措施是指将污染物从被污染的水源、土壤等介质上进行清理,消除给生态环境造成破坏的直接污染源;恢复措施是指在清除措施之后,对被污染的介质从功能上进行恢复,逐渐修复整个生态系统的功能,从根本上实现生态环境的修复。

在预防生态环境破坏上,日本建立了系统化的生态环境修复法律制度,不只注重某一重点环保修复要素,而是将整体性的生态环境功能修复放在首位。日本以污染类型为划分标准,从而制定相应的专门性法律,使得各种类型的生态环境修复都可以找到相应的法律依据加以适用。[10]在司法实践中,立法机关根据生态环境污染和治理的发展情况及时更新相应法律,使得法官在适用生态环境修复责任时更加合理。

综上可见,若想更好地适用生态环境修复责任,就必须要建立起相应的生态环境修复责任法律体系,因此立法为根本前提。我国《民法典》第一千二百三十四条虽然创造性地规定了生态环境修复责任,但是与我国生态环境破坏的修复治理实践相比明显不适应,亟待更多专门法律进行补充。《环境保护法》毋庸置疑是我国环保领域最重要的法律,但仍未对生态环境修复责任制度的具体内容有更加明确的规定。与我国生态环境修复责任制度相关的法律条文分散在其他法律法规及司法解释中,使得整个生态环境修复责任制度不成体系。对此,需要做好以下工作:

第一,对我国现有的相关法律法规进行整理。在司法实践中生态环境修复责任的适用需要统一,保障不同法条之间能够相互协调发挥作用,减少因为法条之间的冲突导致的适用问题。我国生态环境修复责任法律规定仍然处于一个模糊的状态,需要对其进行删减、整合才能发挥法条本身应有的功能。[11]

第二,需要把抽象的法律法规条文具体化。当前我国生态环境修复责任相关法律规定表述过于抽象化,内容较为模糊,具体操作不足。比如,缺少对生态环境修复中有关维护费用的细致规定,相应款项使用监督也不具体。因此,需要通过立法来解决条文太过抽象的问题。当务之急需要在司法解释层面将生态环境修复责任具体化,明确生态环境修复责任的适用程序,以更好地发挥此项制度应有的社会效益。

3.2 健全生态环境损害鉴定评估制度

合理的鉴定评估制度可以保障生态环境修复工作的合理开展。以域外经验为例,欧盟的生态环境损害鉴定评估制度有着可借鉴之处。欧盟《环境责任指令》规定了明确的生态环境损害鉴定评估制度,规范了鉴定评估流程。欧盟各成员国的法律对生态环境损害事实认定标准相差无几,都是生态系统直接或间接的生态功能丧失亦或是生态系统显现出严重的影响。此时将之前正常情况下的生态系统的功能和状态作为参照标准,与生态系统的自我修复能力相结合,进而对损害事实进行整体评价。根据鉴定评价结果,将生态环境破坏后的修复路径分为以下三种:一是对被损害范围内的区域进行修复,修复后能够使受损害的生态系统功能恢复到生态破坏发生之前的整体水平;二是在受损害的生态环境区域附近建立一个稳定的类似生态系统,用以中和、平定受到损害的生态环境;三是针对被污染破坏的生态环境的生态功能进行救济。以美国为例,美国东西两岸海岸线狭长,以五大河为主的湖泊众多,沿海和沿湖区域经常发生一些生态环境轻污染事件,美国因此制定出了一种针对轻型污染事件的高效评估判断程序。此外,美国对重大污染事件也制定了一系列评估机制,内容包括预评估、计划评估及修复后评估的多方面评估制度。当生态环境破坏事件发生后,通过评估制度得出生态环境损害结论,并据此提出相应的解决对策。[12]我国幅员辽阔,东西南北之间地质、气候、水文等地理因素差距巨大,不同区域之间的评估标准不一,这就更加需要国家在宏观层面上制定统一的损害评估法律法规,细化评估规则与程序,确保在相同生态环境破坏事实下,运用统一的评估机制、修复方案和救济标准。同时,拥有司法裁量权却缺乏生态环境专业知识的司法机关,需要与具有专业能力的评估机构配合开展评估工作,以保障司法机关能够在最大程度上合理适用生态环境修复责任制度。

3.3 明确生态环境修复目标

生态环境修复目标的制定需要考虑诸多因素。在诸多因素中,资金因素和技术因素是需要优先考虑的最重要的因素。就资金因素而言,生态环境的修复,无论是植被修复还是水质净化等都离不开资金的支持。其次是技术因素,在一些涉及到化学污染的生态环境损害修复中,需要足够的修复技术作为支撑,并与生态环境评估结论结合,才能最大限度地确定生态环境修复目标。明确生态环境修复目标还需要考虑到其他因素:一是在司法实践中,很多案件判决以损害赔偿为主,但对于生态环境功能的修复有所不足,而生态环境的功能修复比单纯损害赔偿更加复杂,也更加重要。二是生态系统具有整体性,因此生态环境修复工作要注重生态系统整体性功能恢复。如在修复水质时,要考虑到水质与水中生物的关系;在修复植被时,要考虑到植被之间的生态关系。所以生态环境的修复绝非单纯的环境表面修复。在开展复杂的生态环境修复工作时,需要多部门多主体共同参与,以明确生态环境修复目标。

3.4 健全生态环境修复辅助措施

健全生态环境修复执行辅助措施,需要从以下几点着手:

一是要在生态环境修复后制定专门的针对生态环境修复地区的监督、回访、检查制度。不同地区的生态环境破坏状况各不相同,破坏后进行生态环境功能修复的时间亦各异,因此需要生态环境修复专业机构对生态环境修复功能个案的恢复时间作出判断,再由司法机关依据机构的报告依法作出判决;同时在恢复过程中也需要专业机构进行定期的监督、回访、检查,该工作至少应持续到被破坏的生态环境恢复到之前的功能。

二是在生态环境功能修复结论上,应当由多部门共同参与作出。司法机关在监测、检查生态环境修复功能恢复状况上存在专业局限;同时,不同案件中的修复工作整体时长均不相同,对于司法机关来说相关工作确实难度过大。这就需要其他具有专业能力的行政机关如林业部门、水利部门、环保部门与司法机关相配合,以充分发挥这些部门的专业能力,更好地对生态环境修复工作进行跟踪推进和监督检查,帮助司法机关减轻该类案件的后续工作难度,提高司法效率。[13]

三是实行生态环境修复过程公开制度。生态环境利益归根到底属于社会公共利益,而社会公共利益需要社会公众参与。司法实践中,很多环境利益与公众利益息息相关,如被污染的河流为民用水水源地、被污染的土地为农作物种植地等。公众参与不仅能够起到对生态环境修复工作的监督作用,同时也能使有关机关在修复工作过程中及时了解到公众的想法,便于采纳公众的意见和建议。

4 结语

《民法典》第一千二百三十四条规定生态环境修复责任制度对于救济生态环境损害起到了积极的推动作用。目前,生态环境责任制度仍存在立法缺失、生态环境损害事实认定困难、生态环境修复目标不明确、生态环境修复辅助措施不配套等问题。本文通过对上述问题进行分析,结合我国司法实践的具体情况,从完善生态环境修复责任适用规定、健全生态环境损害鉴定评估制度、明确生态环境修复目标、健全生态环境修复辅助措施等角度,提出了生态环境修复责任制度司法适用的具体对策,以促进生态环境修复责任制度的完善,为我国生态环境的保护助力。