林农生态产品权益实现困境的法治纾解

陈昱洁

(浙江农林大学 文法学院,浙江 杭州 311300)

森林是宝贵的自然资源,在实现建设美丽中国和达成碳达峰、碳中和的价值目标中扮演着基础的、至关重要的角色,也是林农安身立命、实现共同富裕的物质基础。林业的健康发展必须得到充分的关注。促进林业建设,激发林业活动,增强森林生态系统的生态服务功能,必须高度重视林农在供给生态产品服务、提升生态产品质量中不可或缺的作用,保障林农的生态产品权益。但是,我国相关政策文件和法律法规尚未对林农的生态产品权益加以确认。2021年4月23日,浙江省丽水市发改委和丽水市财政局联合印发的《丽水市(森林)生态产品政府采购和市场交易管理办法(试行)》开启了全国首个生态产品价值实现机制试点,其实践做法值得研究。

本文以森林生态产品政府采购机制为切入口,关注林农对提供调节服务类森林生态产品(以下简称“生态产品”)的重要价值,指出林农实现森林生态产品权益存在林农主体资格认定的法律缺位、林农权利义务不明的法律风险、政府职能定位不当的法律疏失,并对生态产品本质属性、供给者获得和损害者赔偿原则、生态产品供给的引导激励机制等问题进行分析,提出确定林农的法定地位、明确林农的权利义务、调整政府的角色定位的对策,以期为林农实现生态产品权益提供充足的理论支撑。建议调整当前政策文件,扭转对林农生态产品权益忽视的局面,在法律上认可林农是生态产品的供给主体,并在实践中充分保障林农生态产品权益的实现,以更好地激励林农生产生态产品,全面落实习近平生态文明思想,践行“绿水青山就是金山银山”理念,为生态产品政府采购提供规范。

1 林农生态产品权益实现之困境

林农主要包括分林到户的农户、实行分散经营的农户或在承包、租赁荒山荒地过程中发展起来的造林大户。[1]林农依法享有林地承包经营权,在林地上投入时间、经济、技术等成本,对林地进行合法的生产经营活动,在维持其基本生活保障的同时,也给森林生态产品的数量和质量带来了提升。[2]《森林法》第七条规定:“国家建立森林生态效益补偿制度,加大公益林保护支持力度,完善重点生态功能区转移支付政策,指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商等方式进行生态效益补偿。”第二十九条规定:“中央和地方财政分别安排资金,用于公益林的营造、抚育、保护、管理和非国有公益林权利人的经济补偿等,实行专款专用。具体办法由国务院财政部门会同林业主管部门制定。”但是,《森林法》并未在法律上对林农作为生态产品供给者的主体地位予以承认,其权利义务范围也并不清晰,政府的职能定位也给林农生态产品权益的实现造成一定约束。

1.1 林农主体资格认定的法律缺位

政府采购生态产品是生态保护补偿制度的衍生和发展,本质上是政府与供应商签订采购合同,由政府出资购买生态产品,供应商提供相应的符合合同要求的生态产品。确定采购合同的供应商,即确定政府应该向谁采购生态产品,这对该采购合同的履行至关重要。林农背靠大山,以林为生,将绿水青山转化为金山银山,促进林业增效、林农增收,带动林农走向共同富裕。因此,林农作为生态产品的供应商,政府向林农采购生态产品并支付相应报酬,是生态产品政府采购的应有之义。林农应当是生态产品政府采购合同的当事人一方。但是,我国当前法律法规和政策文件均未明确提及林农的供应商主体资格,没有承认林农作为生态产品供应者的主体价值。《丽水市(森林)生态产品政府采购和市场交易管理办法(试行)》更是直接指出,政府采购的调节服务类森林生态产品,其供给主体不明。

根据我国森林资源现状,森林资源所有权归国家和集体所有,但产权最重要的不是归谁所有,而是归谁所用。在多级委托代理下森林资源经营权的最终归属是林农,处于生态高地的林农有权合理开发利用森林资源和提供生态产品以弥补经济洼地。[3]政府将生态产品采购资金用于农村基础建设,确实给林农带来了收益,但不是直接的现金收益,而是公共性生活质量的改善。政府并不能以给林农生产生活条件带来较大改善为由,剥夺林农通过提供生态产品而获得直接经济收益的权利。而应当对用于农村基础设施建设的资金和用于采购生态产品的资金进行区分安排,清楚认识到两种不同类型资金的不同效用,确认林农作为生态产品供给主体的法律地位,将采购生态产品的资金直接在林农之间进行分配,以弥补林农因保护生态环境而受到一定程度限制的自然资源使用权以及因履行生态环境保护责任而付出的成本和增加的支出。[4]

1.2 林农权利义务不明的法律风险

权利和义务是相对依存的概念,明确的权利义务不仅可以减少不必要的纠纷,而且可以更好地促进生态产品的价值转化。林农生态产品权益的实现涉及到包括林农在内的多个利益相关方,如果对林农的生态产品权益没有给予相当的保障,对林农的生态环境保护义务没有进行相应的要求,不仅会阻碍生态产品价值实现,还会对生态环境造成损害。

一方面,林业生态公益和林业个人私益存在冲突。生态产品是人民群众生产和生活的基本要素之一。人类的自然属性和社会属性天然地决定了人类中心主义观念。人类单方面持续地享受优质生态产品所带来的好处,在满足个人私益时,没有兼顾整个人类社会发展的公共利益和福祉,没有实现权利和义务的平衡配置,将会严重干扰生态文明建设和社会繁荣发展。另一方面,林业权利存在滥用可能性。权利人利用其享有的特定权利的便利,不公平、不适当地行使该权利,从而影响了他人的合法权益或社会公共利益。生态产品的外部性和公共性特征给林业权利滥用留下了充分的余地。倘若林农在行使土地承包经营权时,不顾社会、国家、集体、其他公民的合法权利,有意对林地进行不合理的开发利用,不仅会严重影响生态产品的供给,还会给林地带来巨大损害。为防止林地权利滥用行为的发生,应当在保障生态产品合理利用的基础上,对某些林业经营行为作出限制性法律规定。[5]

1.3 政府职能定位不当的法律疏失

在森林生态产品政府采购机制下,政府不仅是采购过程中的购买方,更是经济产品与生态产品生产的宏观调控者、采购政策的制定者,其职能定位极大地影响着林农对政府履约能力的正确判断、对供给生态产品的积极态度。政府既要加快转变职能,更好地服务于林农,帮助林农实现生态产品权益,又要加强内部管理,提高自身的履约能力。但是,当前各项政策措施和法律法规设计尚不完善,在没有精细化法律制度保障的前提下,政府的双重属性极易导致林农的生态产品权益受损。

一方面,政府应以保护和促进林农生态产品权益实现为逻辑起点,检视生态产品非竞争性、非排他性、外部性、公共性和复杂性等基本属性带来的产权边界界定比较困难、不同所有者之间的权利边界存在争议等问题[6],以及由此导致的权属不清、产权交叉重叠或缺位遗漏的现象。[7]另一方面,政府天然地处于优势地位,面对多元利益目标的诱惑,更应避免基层政府部门及其具体工作人员过多地干涉林农生态产品权益,将不同的环境管理政策演变为不同部门的权力抓手,从中谋取私人利益进而损害生态产品供给主体合法权益的情况出现。同时,也要防止地方政府为追求较高的生态产品产值,以强势地位过度干涉林农的土地承包经营权,直接或间接损害林农的其他合法权益。

2 林农生态产品权益实现困境之成因分析

林业是经济发展的重要构成要素和环节,对森林资源的合理开发能创造出可观的经济价值、生态价值和社会价值。[8]林农依山而居、以林为生,既可能是森林资源的破坏者,也可以是森林资源的保护者、增益者。林农与森林之间的紧密联系必须予以高度关注。倘若林农生态产品权益长期受到忽视必将严重阻碍森林生态产品价值的实现。因此有必要对阻碍林农生态产品权益实现的原因进行深入探讨分析。

2.1 生态产品本质属性的局限

调节服务类生态产品不同于物质产品和文化服务可以依托相应载体转化为经济价值,其最大的特性在于外部性和公共性。这就导致生态产品难以自发形成交易市场,生态产品的供给主体难以通过正常的市场交换等价获得报酬,在供给者和受益者之间的利益分配也存在较大困难。

一是,森林生态产品普遍具有外部性,包括正外部性和负外部性。带有负外部性的经济行为主要包括林业的过度开发、传统林业生产方式等对森林造成破坏和退耕还林、禁伐禁牧等给农户生产生活带来的直接经济损失和影响;带有正外部性的经济行为主要指森林生态产品效用的外溢使生态产品受益者的收益大于生态产品生产者的收益。如果不采取一定的手段调节这种差异,外部正效应的生产积极性就会受到一定程度的限制,生态产品的数量和质量就难以达到社会最优水平。[9]二是,森林生态产品兼具非排他性和非竞争性。非排他性同时表现在时间上的持续性和空间上的延展性,森林生态系统的开放性及生态产品地域上的广阔性,决定了森林生态产品的扩散不受人为控制,生产者既无法阻止他人受益,又不能对其受益程度进行限制。[10]非竞争性由森林生态产品的不可分割性决定,当一个人消费森林生态产品时,并不影响其他人同时消费这种公共产品。换言之,当无限多的人消费同一生态产品时,他们中的每一个人获得生态产品的效用并不亚于他们中只有一个人消费该生态产品时获得的效用。

2.2 缺乏供给者获得原则和损害者赔偿原则的价值认识

当前,无论是林农还是生态产品的其他受益者抑或是森林生态的损害者对生态产品价值的认识均有所不足。林农的生产积极性不高,各类生态产品的供给质量和供给效率难以满足政府采购的标准。故必须优化生态产品供给增益的激励奖补模式,最大程度挖掘林农增收潜力,最大程度盘活沉睡的生态资源。

林农具有双重属性,既可以是生态产品的供给者,也可以是生态产品的损害者。结合实际情况,不偏不倚,有奖有罚,激励与约束相结合的机制方能最大程度激发林农的主观能动性,促使其主动担负起保护和改善生态环境的历史性责任。为此,应确立供给者获得原则和损害者赔偿原则。一方面,供给者获得原则有助于发挥正向激励作用,要求政府为林农提供的超过法定义务额外生产的生态产品支付对价,可以调整生态产品受益者和供给者的利益关系,形成生态产品受益者和供给者良性互动的局面;另一方面,损害者赔偿原则有助于发挥反向激励作用,敦促民众遵守强制性环境保护标准,对不遵守强制性环境保护义务的民众进行一定的处罚,从根源上倒逼民众转变不良的生活和生产方式,提高生态环境意识,投身生态保护事业。

2.3 缺乏生态产品供给的引导激励机制

生态产品是人们赖以生产和生活的基本条件,但其公共性和外部性的特征往往无法促进人们自发、主动地保护生态系统。于村民而言,缺乏保护和供给生态产品的意识和意愿;于其他受益者而言,只享受、不付出的“搭便车”心态早已根深蒂固。这不仅导致经济增长结构失衡,而且严重破坏了生态系统的基本平衡。

一方面,由于缺乏对生态产品价值实现和生态系统保护的引导激励机制,加之财政、税收等政策的引导激励机制缺乏针对性,难以落实到明确主体,市场经济的逐利性也自然地驱使各类法人、农村集体经济组织、社会组织或自然人在“绿水青山”和“金山银山”面前单纯选择“金山银山”。另一方面,地役权补偿金的给予只要求农民不砍伐保护区林木,不要求农民有其他任何作为。同时,地役权补偿金虽然在一定程度上促进了林农增收、林业增效,但是金额较少难以满足村民日常生活需要。再者,生态产品政府采购机制对生态产品的特性缺乏现实考量,一味要求农民提高生态产品的数量或质量,只向农民采购超额产出的生态产品,若该年度相应生态空间上的GEP未提升,则该生态空间的生态产品就不能进入采购范围,而未考虑到生态产品价值提升的能力是有限的。如水质在达到一定标准后很难得以提升、林木固碳释氧等能力达到一定限度后很难得以增加,等等。

3 林农生态产品权益实现困境之法治纾解

为保证生态产品价值实现机制长期有效运转,林农的生态产品权益必须得到保障。为此,应在法律上确认林农的法定地位,明确林农的权利义务,对政府的角色作为予以法律规制。

3.1 确认林农的法定地位

林农是盘活林地承包经营权、维持生态产品供给和提升生态产品质量的核心主体。不论其主观动机如何,只要客观上增加了生态产品供给,其权利就应当得到法律上的肯定并予以保护。[11]

其一,承认林农作为生态产品供给者的主体地位。林农以户承包林地是林地的承包经营权人,对承包经营地上的林木享有占有、使用、收益和处分的权利,对基于林木而产生的生态产品除因其自然属性无法享有占有权外,也应当享有使用、收益和处分的权利。因此,应当在各试点地区的政策文件中明确认定林农是生态产品的供给主体,承认林农在提供生态产品和保护生态环境方面不可或缺的作用,赋予林农作为生态产品政府采购合同当事人一方的主体资格。在此基础上,实现从政策到法律的转变,在法律条文中明文规定林农是生态产品的供给主体,确定林农的法定地位,发挥法律对生态产品价值实现的引领作用,破解政府不知向谁采购生态产品的实践困境,使政府订立生态产品采购合同有法可依。

其二,区分林农转让林地经营权的特殊情形。根据农民主体论,在土地流转的情形下,林农有权对自己承包经营的林地进行自愿、有偿和依法处分。[12]此时,享有林地承包经营权的林农已通过保留林地承包权、转让林地经营权获得财产性收益,林地经营权人是林地的实际管理人,在事实上占有、使用林地,对林地负有日常养护的责任,故林地经营权人应当是该林地生态产品的供给主体,享有该林地产生的生态产品权益。值得注意的是,生态产品权益虽依附于林木和林地而存在,但是其价值在于生态调节服务功能,而不是林地或林木本身,故可以将其从林权体系中独立分离出来,与传统林权的林地所有权和林木所有权相分离,无需与权益载体“捆绑销售”。[13]换言之,林农可以对生态产品权益进行单独交易,在转移生态产品权益的同时,保留林地使用权和林木所有权。

3.2 明确林农的权利义务

林农合法享有土地承包经营权,任何人不得随意侵犯其合法权益。为了更好地实现林农的生态产品权益,应明确林农的权利边界和法定义务,强化林农的权利意识和义务意识,在保护林农合法权利的同时,尽可能避免林农因生产经营活动损害生态产品供给的状况出现。

其一,林农应适当行使土地承包经营权,履行基本生态环境保护义务。基于土地承包经营权,林农有权在所承包的林地从事生产经营项目,但其生产经营行为应当在不损害林地原有生态产品的前提下进行。根据《环境保护法》第六条规定,林农作为公民本身就负有保护环境的义务,应当自觉履行基本的生态环境保护义务。

其二,林农仅享有转让超额产出的生态产品的权利。林农是生态产品的供给主体,对林地和林木实施经营、投资、管理和养护等行为,付出了时间、经济和发展机会成本等,基于公平原则,依法应当享有相应的经济权益。从宏观视角看,林农应当享有转让生态产品、获得生态产品对价的权利,应当履行保护生态环境、维持生态产品供给的义务;从微观视角看,林农转让生态产品的前提是在履行基本的生态环境保护义务,达成基本生态产品需要后产出超额生态产品,即农民仅享有转让超额生态产品的权利。

其三,林农应当享有环境信息知情权和环境事务参与权。我国传统环境政策都是以行政权力为本位,认为环境保护是政府的责任,公民只能被动遵守政府制定的环境保护政策,忽视生态环境的公共性需要保障公民的环境信息知情权和环境事务参与权。鉴于此,首先,政府应定期公开环境信息。定期通过电视、广播、网络等大众传媒向林农公开农村环境信息,指派专业人员向林农讲解农村环境信息中专业性较强的术语,减少信息不对称问题,确保林农享有实质性的环境信息知情权。[14]其次,充分尊重林农意见。林农生长在绿水青山之中、对当地的森林生态环境特性、生态产品供给增益等认识更为深刻。因此,政府在林地、林木管理具体制度和方案制定中,在生态产品价值实现的公共决策和立法中,应采用全面公开征询、召开听证会等方式认真听取林农意见,发挥林农主人翁意识,强化双方沟通反馈,切实保障林农平等、广泛和有效地参与。[15]

3.3 调整政府的角色定位

生态产品的特殊属性意味着其价值的实现离不开政府的主导作用。在森林生态产品政府采购机制的运转过程中,政府的角色至关重要。政府应在职能上从管理型向服务型转变,严格遵循平等、自愿原则与林农订立生态产品采购合同。同时,应当强化对行政权力的制约与监督,规范政府内部运行机制,引入社会监督力量。

其一,推进自然资源资产统一确权登记。自然资源统一确权登记是行政调查统计登记,以保障自然生态利益,实现自然生态系统和自然资源的生态价值为目标。[16]确定林农生态产品权益的范围,要求政府对特定区域的自然资源开展地理单元意义上的完整“生态空间”登记,摸清自然资源的自然状况和权属状况,划清自然资源资产所有权和使用权的边界、行使主体和权责归属,明确“归谁有”“归谁管”和“归谁用”。同时,着力根治重复统计、交叉统计和遗漏统计的问题,培育形成多元化的生态产品供给主体,尽可能确保自然资源生态产权的排他性、明确性、长期性和可转让性。

其二,规范政府内部运行机制和监督管理机制。一是规范政府采购的流程,打造公开透明的采购环境,强化信息管理和披露工作,保障生态产品交易公平公正。二是提升生态行政执法水平,增强行政执法的科学性,提高执法人员执法能力和执法素质,以规范的生态执法标准和程序引导农民转变发展观念,化被动服从为主动执行,发挥农林对生态环境的保护作用。三是建立绿色考核制度,通过生态文明绩效考核、领导干部自然资源资产离任审计、森林生态产品交易绩效管理等激励约束机制,引导和敦促各级人民政府及其组成部门积极采购森林生态产品,审慎使用权力,充分发挥政府的协调、引导、管理、服务等职能,实现森林生态产品价值、生态保护价值和政绩激励价值,推动政府采购、区域发展和共同富裕工作有机结合。[17]四是主动引入外部监督力量,保障公众的知情权、参与权、监督权,强化网络和新闻媒体的舆论监督。

4 结语

林地对林农的基本生活保障具有重要意义,造林护林是林农维持生活的重要途径。要激励林农提供生态产品服务,提升生态产品质量,促进生态产品价值实现。当前不论是在政策文件上还是在实践过程中,林农的生态服务价值未受到关注,林农生态产品权益的实现尚存在林农主体资格认定缺失、林农权利义务规定不明、政府职能定位不当等问题。对此,综合分析生态产品本质属性、供给者获得和损害者赔偿原则的价值、生态产品供给的引导激励机制等方面的根据,确定林农的法定地位、明确林农的权利义务、调整政府的角色定位,最大限度地激发林农的积极性、主动性、创造性,促进生态资源向生态经济转化,推进生态文明建设和共同富裕稳定发展。