共同富裕视域下农村宅基地增值收益分配法律制度——以土地发展权共享论为分析框架

李 谦

（山东农业大学 法学系，山东 泰安，271018）

一、问题的提出

正如拉伦茨所言：在一个时代中，大家以为已经把问题解决了，但答案是以某种缺陷为代价换得的，因此答案无法长期维持[1]。用宅基地使用权免费分配制度替代国家所提供的住房保障制度[2]，虽然能够暂时缓解国家建立覆盖城乡的住房保障制度的一时性难题，却无法作为长期维持农村住房保障的“灵丹妙药”。随着中国经济形势的好转、市场要素活跃度的提高，“内外有别”的市场经济规则已经难以与农民对物质生活的美好追求相适应，经济矛盾与制度矛盾间的摩擦愈演愈烈。这一矛盾在农民的住房问题上尤其突出，基本生存权的满足引导农户从生存理性转变为经济理性，促使农民为实现剩余宅基地价值的货币化而流转闲置宅基地使用权[3]。

为回应农民需求，2018年“中央一号文件”提出探索宅基地三权分置制度试点改革以来，农村宅基地制度改革试点工作一直步履不停。以“将农民的住房财产转化为实际的经济收入”为目的，各试点地区已经提供了多种具体实践模式。如重庆市地票制度、衢江区宅基地经营模式、泸县共建共享模式等宅基地三权分置形式。然而，不论何种宅基地使用权的财产权实现方式，最终都需要回归宅基地增值收益分配问题之上。我国现有法律并未对宅基地增值收益分配问题作出明确回答。

本文以土地发展权为理论分析框架，将目光聚焦于获取收益之后的宅基地收益分配阶段。土地发展权，是土地所有权人将自己拥有的土地变更用途或在土地上兴建建筑改良物而获利的权利；而农村土地发展权，则特指农用地转为建设用地和农村存量建设用地直接进入土地一级市场获取收益的权利[4]。土地发展权的权利配给，很大程度上影响基于土地发展权开发并利用土地过程当中取得土地增值收益的分配归属问题。本文将从土地发展权的源头出发，考察土地发展权国有化及土地发展权私有化的法律现状，分析其与本国其他发展要素间的匹配度。以宅基地增值收益分配公平化为目的，通过分配制度实现土地发展权的本土化与共享化。

二、实然模式下土地发展权的适用现状

人地矛盾是所有国家普遍面临的共性问题。土地不仅作为一项财产权利，也是国家赖以生存和发展的基础。土地发展权理论最初萌芽于英国，随后美国将土地发展权制度与“分区制度”相结合，形成了英美法的土地发展权私有化发展模式。中国农村宅基地增值收益分配模式虽然系出于中国农村的理论实践，却也与土地发展权制度的理论结构具有相似之处，并最终以“土地发展权国有化”的形式得以体现。为此，需要理顺土地发展权的来龙去脉，对土地发展权私有化及国有化加以理论检讨。

（一）自英美法中萌芽的“土地发展权私有论”

土地发展权理论最初源于英国。1947年《英国城乡规划法》规定，所有权人对于本区域内的超过原用途范围的开发，需要收取“发展费”（Development Charge）；同时，还为所有具有土地发展权的所有权人设定了专项基金，用于购买（Payments）原土地所有权人的土地发展权，以确保所有权人超出用途范围的土地发展权已经转移至国家。英国政府购买发展权的时间节点早于《英国城乡规划法》的实施时间；英国政府向原土地所有权人购买土地发展权时，已经通过专项基金向原所有权人支付了“购买土地发展权”的费用，在后续土地所有权人对土地进行深度开发时，土地发展权已经转移到国家手中，所有权人需要向国家回购已经被卖出的“土地发展权”。英国“购买-回购”的土地发展权国家所有的分配方式，并没有取得预期的良好效果。在进行土地深度开发的过程当中所要缴纳的“发展费”，引起了土地所有权人的强烈不满。保守党上台后，“发展费”的税率降低为土地增值的60%～80%，并最后被全面取消，土地发展权回归到土地所有权人手中。

20 世纪60 年代，英国的土地发展权引入美国，并与“分区制度”相结合，形成了美国特色的土地发展权转移制度。通过设定“出让区”和“受让区”的方式，将英国支付购买土地发展权转让费用的主体，从“国家”转变为受让土地发展权的“受让区”。而确定土地“出让区”“受让区”的权利，则是通过政府的规划权实现的。因此，美国政府在土地发展权转移制度当中仅扮演政策的制定者和纠纷的调停者的角色，不干涉具体的土地发展权转移的交易过程，避免政府购买土地发展权造成的财政压力。美国的土地发展权转移制度与我国独具特色的“农村土地产权交易”政策具有异曲同工之妙。新泽西州的土地发展权转让银行与纽约市的“松林发展权银行”，将土地发展权进行证券化的做法，更是与我国重庆市的地票制度、安徽省金寨县的指标交易具有相似的法律构造。

（二）“土地发展权国有论”的中国特色及应用实践

目前我国宅基地增值收益主要通过政府获取财政收益的方式取得，并将其中的大部分收益通过投入城市地区发展建设的方式向外反馈。土地财政为城市化和工业化发展注入了强劲的动力，却也将农村经济发展远远地甩在身后，城乡发展不平衡、收入差距巨大问题日益凸显[5]。在宅基地增值收益分配问题上，以土地“征收-出让”方式完成的“土地发展权国有化”，导致宅基地增值收益中的绝大部分都通过“第二次分配”的渠道流入城市地区。

1.土地征收形式实现土地发展权的中国特色

近年，有很多学者将农村土地征收过于妖魔化，谈之色变；甚至将农村土地征收再卖出的行为视为对农民私权利的侵犯。实则，农民及农民集体通过土地征收的方式获得的宅基地增值收益，不见得不是农民所期望的宅基地增值收益行为。但是，通过土地征收实现的宅基地增值收益，存在两方面问题：其一，宅基地使用权征收并非市场价格，而是根据“政治谈判”获得的“政治价格”，其要么高于市场价格、要么低于市场价格，总之不是对农民享有的宅基地使用权与农民集体享有的宅基地所有权市场价格的直接体现。同时，也正是因为土地征收价格所夹杂的政治因素，导致在自然属性、权利人改良要素以及社会因素相似的同一地区，宅基地征收价格呈现巨大差异。与政府博弈获得额外利益的可能性[6]，滋生了“钉子户”“坐地起价”“漫天要价”的扭曲现状。其二，农民“盼征收、想征收”，除了能够取得宅基地增值收益，更重要的原因在于，除了农民集体内部的买卖、互易等方式，宅基地三权分置制度以前，农村土地征收是宅基地所能够取得增值的唯一途径。然而，这唯一获取宅基地增值收益的途径，并非由农民个人和农民集体所主导的，而是由地方政府通过控制国土空间规划权的方式而间接控制的。正如有的学者所描述的目前的社会现象：一部分农民在土地征收补偿后难以维持体面的生活，一部分失地农民即便获得了足以维持体面生活的土地征收补偿，却仍然存在心理落差[6]。不论是实际上土地征收补偿的不足，还是心理上对于土地征收补偿不足的失落感，都源于农民享有的宅基地使用权价值与实际市场价值不符的心理预期，与土地征收补偿体制之下农村集体土地市场竞价机制的不充分导致宅基地使用权的市场价值难以有效体现有关。

因此，土地征收滋生了“拆迁暴富”的扭曲现象。这一现象所导致的直接结果是，拆迁区农民因为土地征收获得了巨额的土地增值收益；而未征收拆迁区农民则只能将宅基地使用权自用或在集体经济组织内部流转，收益远低于征收拆迁所能获得的增值收益。在宅基地使用权不允许在集体经济组织外部流转的法律政策之下，与集体经济组织内部流转相比，农村土地征收拆迁成为农民将宅基地使用权经济利益最大化的唯一选择。而我国实行“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的居民收入分配方式，并不鼓励因为偶然性的市场投机所获得的巨额财富。同时，这一分配方式因为政治因素、人为因素的偶然性，面临着收入分配公平原则的拷问。党中央也正是认识到了“征收-出让”的土地发展权由国家独占的方式，难以与目前人民对于物质的追求和对生活的美好向往的步伐相适应。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“缩小征地范围、规范征地程序”①。通过缩小征地范围的方式合理提高个人收益，从而实现对于土地增值收益分配方式的优化。

2.在新经济发展形势下，“土地发展权国有论”的制度局限

“土地财政”的本质在于，通过低价征收、高价出售的方式，赚取原土地利用方式与目前土地利用方式之间的土地增值收益价格差。在政府还没找到能够替代“土地财政”、为国家短时间内聚集大量财富的替代性策略的一段时间内，“土地财政”仍然具有重要意义。然而，土地征收在为政府获取土地财政提供了充分途径的同时，却总是伴随着农民集体增值收益分配的不健全与不公平。与宅基地制度改革相比较，土地“征收-出让”的方式面临着明显的低效性，在如今的时代背景之下亟待转型。

主要原因包括以下几个方面：其一，宅基地三权分置制度改革为农民获取经济收益提供了更为便捷高效的渠道。宅基地三权分置制度实施以前，土地征收是农村土地实现经济效益的唯一通道；三权分置之后，农民可以自主决定通过流转、租赁、抵押等方式，实现宅基地使用权的经济效益，无需单纯依赖政府土地征收的方式将住房财产权变现，农民主观能动性的提高使得宅基地使用权的经济价格获得了更为充分的议价空间。其二，“强国必先强农，农强方能国强”。在乡村振兴战略及共同富裕的指导思想之下，必须将农民利益置于更加突出的地位。农村经济收入水平是我国经济发展的短板，关注农民集体及农民个人的经济收入，补足农业农村经济发展的短板，才能实现全面的乡村振兴和共同富裕。其三，土地既是自然资源，更是农民集体与农民个人的财产权利，产权保护的私法理念要求我国将尊重和保护个人、集体财产权利作为分配宅基地增值收益的权利基础。

以土地征收作为实现农民集体土地发展权唯一渠道的做法，相当于将大部分增值利益的分配权交由政府自由分配。地方政府在面对强势的农民集体与农民个人时，会为其分配更多的增值利益；面对弱势的农民集体与农民个人，则保留更大部分的宅基地增值收益由政府享有。不稳定的利益分配方式，使得农民陷入或“征收致贫”或“征收暴富”的极端经济状态当中，很难通过政府分配实现宅基地增值收益在全社会范围内的公平分配，无法适应目前的经济发展。同时，土地征收和宅基地使用权出让之间巨大的增值收益差，造成政府与农民在理性选择上的不一致。为此，统一的宅基地增值收益分配法律规范，成为我国宅基地制度改革工作面临的核心问题。

三、应然模式下“土地发展权共享论”的理路归正

英国与美国各有特色的土地发展权发展经验表明，土地发展权的归属问题并非非此即彼的事实判断问题，而是基于各国所有制结构、经济发展水平乃至立法考量等的不同，呈现出多种表现形式。在中国特色背景之下，如何分配土地发展权，并基于土地发展权参与宅基地增值收益，是基于公有制的所有制结构、市场经济的经济制度以及“共同富裕”的宏伟目标的法学逻辑之价值判断。

（一）“土地发展权国有论”与“土地发展权私有论”的逻辑反思

“土地发展权国家所有”论者认为，“所有权绝对”观念建立在“土地发展权派生理论”的立论前提之下[7]。在论证过程中，通过证伪“所有权绝对”的方式，认定“土地发展权派生”②理论上的不周延性；从而认定“土地发展权产生于国家管制权对土地开发利用的限制”[8]。出于对私人财产权的公共利益的限制，人类生存和发展越来越相互依赖；为了社会公共福祉，“所有权绝对”的私人财产权受到越来越多来自公共利益的限制[6]，土地增值收益应当归属于国家所有。所有权的绝对化与所有权的相对化，似乎成为宅基地增值收益分配归属的唯一理论基础。实则，土地发展权归属这一基于法律位阶排序而产生的价值判断问题，不能机械适用英美法“土地发展权私有论”的归属安排，也显然无法继续沿用“征收-出让”的“土地发展权国有论”的收益归属。应当关注到本国国情与别国国情的不同，并审时度势地基于本国国情的变化作出适时调整。

其一，从理论基础的角度来说，“所有权绝对”观念并非土地发展权归属所有权人的理论基础。自由资本主义时期的法国，个人主义占据思想的主导地位。在此背景下颁布的《法国民法典》第544条规定的“所有权是以最绝对的方式享有和处分物的权利”，即是对“所有权绝对”观念的经典表达[9]。这一观念意在表达，“所有权的行使的绝对性，不以义务的履行为前提条件”。随着社会本位理念的发展，权利本位主导下的“所有权绝对”思想逐渐为“所有权社会化”的思想理论所代替[10]。负担一定社会义务的所有权，不能再毫无顾忌地以绝对的方式行使其所有权权能，还需要综合考量社会公共利益的实现，在合理的限度内对所有权的行使施加外在的限制性约束[11]。“所有权社会化”理念的实现，会对所有权人享有的所有权权利边界作出必要限制，更加注重对各主体间利益的平衡[12]。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十三条第一款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”③以凸显所有权人的重要地位；同时，又根据《宪法》第十三条第三款的规定，在国家需要基于社会公共利益征收、征用公民私有财产时得以征收或者征用，是公民私有财产必须承担的社会义务④。因此，与“所有权绝对”观念相对应的理论是“所有权社会化”理论；而所有权从绝对性到相对性的发展，与土地发展权是否派生于土地所有权并不互斥。

“所有权绝对”的观念与所有权受到限制问题并非同一层级的问题。所有权绝对抑或所有权相对，不影响所有权人对所有物享有占有、使用、收益、处分权能。在所有权相对的观念之下，所有权人仍然享有占有、使用、收益、处分的权利；仅在所有权的行使与公法层面⑤或私法层面⑥的社会公共利益产生冲突时，需要作出适时的让步和妥协。事实上，土地发展权的立论基础并不是“所有权绝对”理论，而是“产权理论”[13]。只要作为土地的所有权人，不论该所有权是绝对化的还是相对化的，都享有土地所有权中的土地发展权。即便在“所有权社会化”理论视角之下，国家对于所有权人的限制只是通过国家管理权力，对所有权附加相应的社会义务，并不导致所有权内部权利的贬损。

其二，从土地发展权的派生角度来说，即便土地发展权源于土地所有权，也并不意味着原所有权人应当获取全部增值收益[6]。按照“土地发展权国有”论者的观念，国家取得土地发展权不需要支付合理对价[6]；反过来讲，在土地发展权源于土地所有权的基础上，土地所有权人便可以获得全部增值收益[6]。显然，这一推论过于绝对化和极端化了。一方面，凭借土地所有权人身份获取土地增值收益的做法，符合我国“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的收入分配制度。其中，“多种分配方式”包含按技术、资本、土地等要素进行分配的分配方式。因此，在中国特色社会主义政治体制之下，土地所有权人依据土地要素所获得的土地增值收益，受法律认可和保护。另一方面，土地所有权人享有土地发展权，不意味着必然取得全部土地增值收益；也不必通过取得全部土地增值收益的方式，体现“农民土地产权的完整性”。因此，不论土地发展权归属于谁，并不必然意味着基于土地发展权产生的增值收益全部归属该主体所有。农民集体享有农村土地所有权，是土地在经济属性上的表现；除此之外，土地是稀缺的自然资源，具有不可移动之自然属性与不可替代之公共属性。基于“所有权社会化”理论，土地所有权人在行使所有权之时需要承担相应的社会义务。我国处于社会主义初级阶段，经济发展不平衡问题持续存在，农村地区的住房保障制度不完善，需要通过农民集体享有的土地所有权保障农民住宅权的实现。集体土地中的住宅性建设用地所有权，承担着本应由国家负担的住房保障义务。可以说，农民集体在享有土地所有权的同时，也承担着繁重的社会义务。造成集体土地所有权人在承担社会义务的过程当中，无法对本应获得增益、却被视为所有权之社会义务的部分享有增值收益。同时，即便依照“土地发展权国有论”的观点，国家享有土地发展权，也并未实际取得土地发展权中的全部增值收益。在中国房地产行业迅速发展的过程当中，许多拆迁群体暴富，而成为房产升值的直接受益者[14]；即便如此，并没有否认国家享有城市地区的土地发展权和“国家土地产权完整”。

其三，从增值收益分配方式的角度来说，“涨价归公”并不意味着土地增值收益归国家所有。有学者提出，基于我国公有制的所有制形式，农地非农使用过程中产生的增值收益应当“涨价归公”，通过“低买高卖”的方式形成政府取得土地财政收入的分配格局[15]。实则，土地发展权“涨价归公”，与我国土地“公有制”中的“公”内涵并不一致。“涨价归公”中的“公”，指向由“政府”代表的“国家”这一大范围意义上的公有，不包括“农民集体”这一小范围的公有[16]；而土地公有制中的“公”，指向集体土地与国有土地二元制的地权结构[17]。在“集体土地的增值收益归国家所有”的观念里，两种“公”的内涵被混为一谈，使得“公”从抽象到具体的过程当中遗漏了“农民集体”这一主体的存在[16]，造成对“农民集体”土地所有权的侵害。社会主义市场经济条件下的政府应当是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的提供者，而不是作为市场主体直接“赤膊上阵”乃至与民争利[18]。

基于上述三个角度的分析，“所有权绝对理论”并非“土地所有权派生”论的理论基础。所有权的绝对性抑或相对性，不影响土地所有权权能的实现；农民集体因享有土地所有权而享有土地发展权，也并不必然意味着集体土地的全部增益都要归属于农民集体和集体经济组织成员所有，也不意味着国家不可以成为共同共有土地发展权的主体之一；“涨价归公”理论，也不是将农民集体这一小范围的“公”的土地增值收益全部归入“国家”这一大范围的“公”的“概念紊乱”。

（二）“土地发展权共享论”的理路归正

首先，从公有制经济制度出发，国家是否有权行使土地发展权并从中获取收益，有赖于各国法律政策的具体规定。有学者认为，国家通过法律和土地利用规划行使的管制权，既不是土地发展权的来源，也无法分配或者赋予某块土地以土地发展权，仅是决定是否限制以及如何限制土地发展权而已[19]。然而，必须承认的是，没有政府的投资运作，农民在宅基地上的土地发展权就难以实现价格提升[20]。基于土地投资行为所享有的土地发展权，国家有权参与到分配宅基地增值收益的法律关系之中，以实现宅基地增值收益社会共享的政策目标[7]。不论是从我国公有制的角度观察，还是从我国现有的法律实践的角度观察，国家参与宅基地增值收益分配都是公有制的所有制模式中的题中应有之义。在漫长的土地发展权制度发展史中，不论是英国在国家与个人之间确立的此消彼长的增值收益分配方式，还是美国政府完全中立的土地发展态度，都深刻揭示了“土地发展权”与“土地增值收益”之间的不完全相关关系。可以说，国家享有土地发展权是价值判断问题，而非事实判断问题。同时，不论土地发展权初始配给国家还是土地所有权人，不会直接影响土地增值收益的分配比例，并不导致一方必然少分增值利益而另一方多分增值利益。

其次，从市场经济体制出发，必须认可农村土地所有权人及用益物权人享有土地发展权，并可以市场经济主体身份参与增值收益分配。中国土地增值收益分配问题的根源，在于土地产权制度缺陷，农地所有权益主体的多元与模糊使得多元主体剥夺农民土地权益[21]。不恢复土地的供需和价格之间的天然联系，不从根本层面上保障农民土地权益，仅仅依靠出台政策，人为纠正闲置土地等问题，从长远来说于事无补[22]。虽然我国农民集体土地所有权制度仍然存在有待进一步完善之处，但是农民集体的土地所有权人主体地位是不可撼动的。宅基地流转实质是土地发展权价值的显化[21]；土地财政主要通过“低价征收、高价出售”的方式，将农民集体凭借土地发展权获取的增值收益转化为土地财政。在政府还未找到能够替代“土地财政”为国家短时间内聚集大量财富的替代性策略的时间内，“土地财政”在社会经济发展方面仍然具有十分重要的意义，但不得不承认，政府以宏观调控主体的身份参与市场经济分配，在社会主义市场经济体制的增值收益分配关系中具有强烈的体系不适性。

再次，从社会分配机制出发，必须确保市场经济条件下，土地发展权主体地位的平等性及收益分配原则的普适性。集体经营性建设用地使用权入市，通过招拍挂的形式形成的价格，必然是市场协议价格；而集体土地征收的补偿价格，则是根据《土地管理法》第四十七条之规定，通过“综合地价＋社会保障”的补偿方式，实现集体土地征收，并在征收集体土地之后转为国有土地，以“征收-出让”的方式实现对土地的利用，以此获取土地出让金。政府土地征收所支付的补偿费用，必然低于集体土地直接入市的市场价格。基于理性经济人思维，农民集体必然更加愿意跳过政府征收这一中间程序，通过直接入市的方式，获得与土地征收相比较更高的经济利益，从而在政府征收与宅基地使用权流转之间形成了路径选择上的不一致。这种不一致，导致农民在选择将土地直接入市的时候，可能要或多或少面临来自地方政府的阻力；而地方政府在进行集体土地征收的过程当中，农民也必然产生补偿价格过低的心理缺失感，最终导致土地征收与集体土地入市同时流产的法律风险。

为此，在国家、农民集体与集体成员共享土地发展权的法律政策指引之下，宅基地增值收益分配制度必须保障国家利益与保护农民权益之间的平衡关系，通过社会分配机制缓和宅基地增值收益分配不均衡现象，化解农民因宅基地增值收益分配议价空间不足导致的心理缺失感，将宅基地增值收益分配问题置于“土地发展权共享论”的分析框架之下，化解“土地发展权私有论”的过度极端化，改善“土地发展权国有论”导致的收益分配不均衡问题。

四、“土地发展权共享论”的本土化及宅基地增值收益公平化

土地发展权制度的发展或能够为我们解决中国问题提供一种新的逻辑理路，但仍不能忘记大木雅夫对机械式应用比较法的提醒：无论何时，只要论及国民性、民族性或民族的精神结构之类的问题，都必须作冷静的分析。一方面，应尽量避免因“故乡月最圆”的习性而生的孤芳自赏之感；另一方面，须谨防陷入被丧国者或流亡者的意识所渲染的过度的卑躬屈膝[23]。将土地发展权理论移植并应用于宅基地增值收益分配的中国问题之时，不仅要尊重法律逻辑本身的价值取向，还需要关注本国经济发展的特殊性，制定符合经济发展规律和宅基地三权分置制度的增值收益分配方式。关注不同利益分配主体的利用分配，构建兼顾“初次分配、二次分配、第三次分配协调配套”的制度体系⑦。以共同富裕为最终目标，形成共享宅基地增值收益分配的中国答案。

（一）初次分配：关注农民集体与集体成员之间的利益分配

1.促进土地发展权人机会公平，探索土地要素收入

基于上文的论述，国家不是土地发展权的主体，至少在我国农民集体享有农村集体土地所有权的产权结构当中，国家无法充当土地发展权的主体。在初次分配中，要关注到“按生产要素分配的初次分配规则，探索多种渠道增加中低收入群众要素收入，多渠道增加城乡居民财产性收入”。当土地的生产要素特性和资产特性被否认，土地所有者的社会身份、法律权利被限制，土地交易的自由被剥夺时，农民在收入分配中的处境相对其他阶层必然日益恶化[22]。农民无法凭借土地发展权获取宅基地增值收益的原因在于，宅基地的生产要素被否定，农民集体的宅基地所有权人身份被虚置，集体经济组织成员交易宅基地使用权的土地发展权受到限制。

从主体视角进行观察，实现宅基地增值收益的初次分配中的“机会公平”，应当确保享有土地发展权的主体在市场经济中的平等地位与机会公平。宅基地所有权人和用益物权人享有公平的获取收益的机会，能够凭借宅基地进行占有、使用，并获取相应的经济收益。

从客体视角进行观察，实现宅基地增值收益的初次分配中的“机会公平”，应当为农村与城市提供同等的土地资源要素发展的机会，打破过去农民集体和农民个人土地发展权受限的境况，改变以往只能通过国家征收集体土地的方式，为农村地区提供将土地财产权转变为经济效益的直接渠道。

从内容视角进行观察，承认宅基地所有权及使用权的土地要素属性，疏通宅基地土地要素的增值收益渠道。党的二十大报告提出，通过“探索多种渠道增加中低收入群众要素收入”的方式，“完善按要素分配政策”。土地作为最重要的生产、生活要素之一，也成为疏通我国农村居民要素收入渠道的一把钥匙。只有关注并承认宅基地使用权这一土地要素的交换价值，认可土地所有权人及用益物权人的土地发展权，才能增加农民集体和集体成员的要素收入。

2.土地要素增值收益的分配比例及决议方式

以促进机会公平为目标疏通农民土地要素收入渠道，需要将目光置于私法视角之下，把土地发展权人作为取得宅基地增值收益的主体。上文已经论述，农民集体与集体成员共享土地发展权。在此基础上，需要关注到初次分配过程当中二者如何对基于共享之土地发展权取得的增值收益的分配比例问题。实际上，关于农民集体与集体成员如何进行初次分配的问题的答案早已有之。

从法律关系的角度进行考察，农民集体与集体成员之间具有特殊的法权关系，虽然二者需要对同一经济收入作出分配，但是并不构成实质上的对立关系；农民集体由成员构成，而成员个人是参与集体经济关系之中的成员个人，并非脱离集体的孤立的个人。

从基层组织结构的角度进行考察，我国实行村民自治制度。村民委员会对于法律规定范围内的属于村民自治范围内的事务的自我管理、自我决策、自我监督是法律赋予村民自治制度的基本权利，应当且必须由村民自决自治，各级人民政府不得干涉⑧。同时，村民委员会既应当支持拓宽宅基地增值收益渠道⑨，并为集体经济组织独立开展经济活动提供充分的自主权限⑩。

从现有立法的角度进行考察，在宅基地增值收益的分配问题之上涉及“本社集体经济发展规划、业务经营计划、年度财务预决算、年度收益分配方案”等内容，都需要通过成员大会审议、批准的方式进行决议。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条，也对村民会议可以决定“宅基地使用方案”以及对“涉及村民利益的其他事项”作出决议作出了规定。

从试点实践的角度进行考察，一些宅基地三权分置制度试点地区已经关注到增值收益的分配问题，并对其作出了相应的立法规制。如四川省《泸县农村宅基地共建共享暨综合开发的指导意见（试行）》第10 条规定，宅基地增值收益通过“集体经济组织‘一事一议’的方式确定”；河北省《定州市农村宅基地增值收益分配指导意见（试行）》将“增值收益由集体成员共享”作为工作总要求，按照“村集体经济组织提出分配方案、按照‘421’工作法民主决议”的方式，确定农民集体与农民个人的分配比例；山东省《兰陵县农村宅基地制度改革工作方案》确立了“政府引导、集体主导”的工作原则，不仅提出农民集体与农民个人共享的宅基地增值收益分配方式，还确定了“主要收益归农户”的利益分配比例。

基于上述四个角度观察，农民集体与集体成员作为享有土地发展权的权利主体，应当共享凭借土地发展权获取的宅基地增值收益。而宅基地增值收益属于涉及农民集体利益的自治性事务，须由集体经济组织自主决议农民集体与集体成员的分配比例。

（二）二次分配：通过国家宏观调控规范增值收益分配秩序

1.国家收取宅基地增值收益税的理论正当性

基于我国的分配方式，按劳分配、按生产要素分配的初次分配方式并不是孤立存在的，必须与二次分配、三次分配配套使用，从而建立起和谐、有序、完整的基本分配制度。虽然国家并非农村土地发展权的主体，但是并不意味着国家一定无权参与宅基地增值收益分配法律关系当中。二次分配中公平性的实现，就是要着重发挥政府在税收调节当中的重要作用[24]。与初次分配所不同的是，二次分配不是民事法律关系视角下所有权人及用益物权人享有土地发展权而享有的对于宅基地增值收益进行分配的权利。还要关注到国家在对农民集体及集体成员享有的土地发展权作出管理、限制的过程当中的巨大投入，包括政策支持和经济投入等，通过“税收”等方式保护合法收入、调节过高收入。

从理论角度观察，税收制度是实现宅基地增值收益二次分配的有效手段。党的二十大报告对于分配制度的论断，也已经为国家参与宅基地增值收益分配的途径指明了方向。由于宅基地制度改革涉及主体众多、包含利益关系复杂，各地区因地制宜地探索建立的土地制度改革实践方式形态各异，试点经验难以复制推广。但实际上，因为土地资源条件、区位因素、供求关系乃至人口以及经济社会发展水平的不同，宅基地试点改革方式不必相同，也不尽相同；宅基地增值收益渠道的不同，都将殊途同归地体现为农民收入渠道的增加和农民财产性收入的提高。因此，宅基地试点改革最重要的是宅基地实现增收后的利益分配问题。而根据二次分配的具体分配规则，为了克服市场机制造成的初次分配的弊端，政府通过税收的形式兼顾效率与公平双重原则[25]。

从实践角度观察，部分试点地区已经具有了通过税收的形式调节宅基地增值收益分配的意识。如《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第四十五条规定：“宅基地使用权转让的，受让人应当向县人民政府缴纳与契税相当的调节金，缴纳比例为合同价款的1%。”目前绝大多数试点地区提出的宅基地增值收益分配规则，都是围绕农民集体和农民个人两类主体展开的，忽视了“国家”宏观调控的重要作用。各地经济发展水平的巨大差异形成了宅基地增值收益的巨大差异。如浙江省《佛堂镇起鸣村宅基地资格权权益有偿调剂办法》规定的宅基地使用权起拍价为23000元/米2；而“流土网”显示，重庆沙坪坝区宅基地使用权每平方米转让单价为52.2元/年，转让期限为20年。各地经济发展水平的差异，反映在宅基地使用权价格上的差异十分明显。需要在初次分配注重效率之余，通过税收的方式进行宏观调控，实现宅基地增值收益的二次分配。

2.国家收取宅基地增值收益税的可行性

（1）宅基地增值税。土地增值税的缴纳义务主体为出卖人，即宅基地使用权人和原房屋所有权人。根据《土地增值税暂行条例》第二条的规定，国有建设用地使用权、地上建筑物及附着物的买受人，是缴纳土地增值税的义务主体。此处将征收土地增值税的土地范围限定为“国有”的原因在于，《土地增值税暂行条例》制定之时，我国尚不承认农村集体所有的土地的交易行为。《土地增值税法（征求意见稿）》第一条规定，土地增值税的征税范围从“国有”扩展到“中华人民共和国境内”，从而将农村集体土地及房屋的转让，纳入土地增值税的纳税范围。《土地增值税法（征求意见稿）》的这一规定，为国家通过二次分配的方式参与宅基地增值收益提供了正当、合理的税收渠道。《土地增值税法（征求意见稿）》规定，有关土地增值税的具体征收比例“按照已转房地产收入的一定比例进行收取”，具体办法根据各省（自治区、直辖市）经济发展水平、地理区位等因素综合考量。《土地增值税法（征求意见稿）》为以后国家征收宅基地增值税提供了充分的法律基础和实现渠道。

（2）宅基地契税。契税的缴纳义务主体为买受人，即取得宅基地使用权的主体。根据《中华人民共和国契税法》（以下简称《契税法》）第一条、第二条的规定，“中华人民共和国境内转移土地、房屋权属的”买受人需要缴纳契税。宅基地使用权出让、转让，符合《契税法》第二条中“转移土地、房屋权属”的具体情形。在税率的确定方面，可以直接适用《契税法》第三条的规定，向取得宅基地使用权的主体征收3%～5%的契税。

为回应“全面推进乡村振兴”的国家战略，可以通过“制定专项税收优惠政策”的方式[27]分别相应地减免出卖人缴纳土地增值税和买受人缴纳契税的纳税额度，从而鼓励和促进城乡要素流动。

（三）三次分配：追求全社会分配制度整体的协调与和谐

1.一般情形下，原始取得宅基地使用权的有偿化

由于资源的有限性、时代条件的限制以及社会成员在某个特定时期对于公正具体内容中各项规则需求强度的不同等多种原因[28]，宅基地使用权持续免费分配在理论角度与现实角度都不再具有充分的合理性和必要性。

从必要性角度来讲，宅基地使用权无偿分配的起始动因在于，我国农村地区住房保障制度不完善。也正是由于宅基地使用权的无偿性，造就了宅基地使用权不具有收益权的权利残缺状态[29]。如今，社会保障属性的矛盾已经成为优先级低于经济效益的次要矛盾，无需继续通过“一户一宅制度”的平均主义保障农民住房权的实现。

从合理性角度来讲，农民集体土地存量是固定的、有限的，随着人地矛盾日益尖锐，无地可分的情况已经十分普遍，宅基地使用权免费分配政策难以为继。如天津市蓟州区十几年前就已经“无地可分”[30]。况且，虽然宅基地使用权是农户凭借集体成员资格分享集体土地上的居住保障利益而形成的权利[31]，但并不必然意味着农户申请并使用宅基地使用权的绝对无偿性。

上述两个角度表明，原始取得的宅基地使用权的免费分配，需要伴随着宅基地收益权能的恢复被逐步取消；取而代之的宅基地使用权的有偿化利用则应当成为普遍政策。

2.特殊情形下，原始取得宅基地使用权的无偿化

三次分配，是各类社会组织与社会成员在道德力量的作用下，遵循自愿性、公益性、自治性价值原则，采取捐赠、慈善或志愿活动形式进行的非强制性分配[32]。过去很长一段时间，“集体经济组织成员有权免费申请取得宅基地使用权，并将之作为住房保障的具体形式”的认识占据主流。一般情形下，免费分配宅基地使用权的政策已经难以为继，宅基地使用权的具体分配方式必须随之转变；特殊情形下，宅基地使用权的免费分配仍然需要维持，宅基地使用权免费分配为农村地区住房保障不充分的社会现实兜底，为不能以自己的能力满足住房需求的农民提供基本住房条件。

当具有本集体经济组织成员身份的农民尚不符合城镇地区住房保障条件，也无法以自己的能力满足基本的住房保障水平时，仍然需要通过宅基地使用权免费分配的方式维护农民基本住宅权利的实现。如在《农村五保供养工作条例》中，除国家依法提供的对纳入五保供养范围的“五保户”的供养工作之外，还鼓励社会组织和个人提供相应服务。此时，集体经济组织所提供的服务和帮助，并不以该主体对集体经济组织的贡献大小、土地发展权的享有为前提，而是作为自愿性、公益性、自治性组织，对本集体经济组织成员展开的自我帮扶和自我救助的集体福利性措施[33]。

首先，集体土地对集体成员的保障功能，是一种“自我保障手段”而非“社会保障”的组成部分[19]。特殊情形下免费为集体经济组织成员分配宅基地使用权的行为，应当视为在初次分配、二次分配之外，依赖集体经济组织展开的自我帮扶，具有非官方性的特点。其次，此种帮扶形式虽然是非政府组织的保障手段，但意在满足集体成员的住房保障的基本需求，具有公益性质。再次，由于免费分配宅基地使用权涉及“费用的使用、分配方法”，“应当依照法定程序经本集体成员决定”是否能够被认定为“特殊情形”。“特殊情形”的认定是由集体经济组织通过自治表决机制决策得出的，需要体现集体经济组织成员的共同意志，符合自治性的价值原则。

与按照产权规则分配土地发展权的初次分配，和通过国家宏观调控由国家收取土地增值税、契税的二次分配均有所不同，对特殊情形的例外性规定，确定了打破免费宅基地使用权的基本规则，实现集体经济组织内部分配制度整体的协调，从而形成的非官方性、自愿性、公益性、自治性的第三次分配方式。

五、结论

分配制度是促进共同富裕的基础性制度，宅基地增值收益分配规则的构建则是衡量宅基地制度改革好坏的基础。宅基地增值收益分配格局的建立，需要打破“土地发展权私有论”与“土地发展权国有论”的固化思维，从土地发展权的本质出发，充分考虑公有制的土地所有制模式的基本国情，运用世界眼光，观察中国问题，将“土地发展权共享论”作为宅基地增值收益分配的理论基础。

在初次分配阶段，农民集体与集体成员凭借土地发展权，以共享为实现方式、以自治为实现手段，实现宅基地增值收益在私权主体之间的分配，充分尊重农民集体与集体成员的自治性。在二次分配阶段，现有立法已经能够充分回应宅基地增值收益分配税收制度的现实需求，借助《土地增值税法（征求意见稿）》《契税法》的相关规定，通过国家收取土地增值税与契税的方式，调节畸低与畸高的宅基地增值收益，在拓宽增值收益渠道的同时进一步缩小收入差距。在三次分配阶段，确定宅基地使用权免费分配的“特殊情形”，通过非官方性、公益性及自治性的方式，实现对无法通过自己的能力满足住房保障需求的本集体经济组织成员住房权的保障。

通过初次分配、二次分配以及三次分配的层层递进，在兼顾效率和公平的基础上，形成国家、农民集体以及集体成员共享宅基地增值收益的利益分配格局。通过中国式土地发展权制度创新与发展，形成宅基地增值收益在国家、农民集体与农民个人三主体间公平、高效分配的良性循环模式，最终实现全体人民共同富裕的现代化发展。

注释：

①2013 年11 月12 日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

②土地发展权派生论，即土地发展权由土地所有权派生而来。

③《宪法》第十三条第一款规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”

④《宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

⑤在公法方面的影响，如土地的征收、征用。

⑥在私法方面的影响，如相邻关系人的注意义务。

⑦2022 年10 月16 日，习近平在中国共产党第二十次全国代表大会上作《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》。

⑧《村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”

⑨《村民委员会组织法》第八条第一款：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。”

⑩《村民委员会组织法》第八条第三款：“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”