基于合成作战理念的警务指挥转型

姚得水，刘志勇

中国人民警察大学 警务指挥学院，河北 廊坊 065000

警务指挥转型是适应公安改革需求，提升指挥效能而进行的突破性跃升的过程。在转型过程中，既需要其自身内部系统耦合关联，更需要其同外部相关系统相互作用。警务指挥转型的要义主旨就是为寻求新质警力释放及增长方式，在警务指挥内部因素驱动和外部因素牵引下，对指挥体制、指挥模式、指挥流程、指挥手段、指挥训练等多方面进行主动设计和整体重塑。

一、推动警务指挥转型的动因

21世纪初，随着全国公安信息化工程——“金盾工程”的启动建设，公安系统信息化、网络化、数字化办公步入快车道。进入大数据时代，一场以云计算、人工智能等新技术为代表的科技兴警战略深入推进，数据业务化、业务数据化变为现实［1］。大数据分析能力成为公安机关警务活动的核心竞争力，大数据与警务工作深度融合也成为推动警务机制变革的诱发因素，在新型警务机制建构的推动下，倒逼警务指挥必须转型升级。

（一）警务大数据的应用是推动警务指挥转型的根本动力

警务技术的每一次迭代升级，都给警务指挥方式带来巨大变革。当前，随着改革强警和公安大数据战略的深入推进，公安机关利用大数据成果自动赋能，不断拓展社会风险感知范围，全力探索将“打击犯罪、治安防范、社会治理、对象管控”等综合性决策参考纳入常态指挥范畴。一是警务大数据的应用成为警务指挥决策转变的推进引擎。传统指挥决策分析主要依靠人为主观对各种情报信息进行汇总、聚类、分析、研判等，基于因果关系去追求“为什么”。在大数据情境下，警务指挥决策完全可以利用人工智能手段，进行数据抽取、挖掘、关联、分析等，基于供需关系去追求“是什么”。警务大数据的到来，倒逼指挥决策由过去只关注与决策直接相关的信息资源，转变为要关注海量的间接相关的信息数据。警务指挥决策由传统结构化决策转变为非结构化决策。二是警务大数据的应用加速警务指挥体系变革。在警务指挥手段落后的时代，“塔尖”指挥层难以与“塔底”指挥层直接发生指挥关系，指挥链条只能是逐级地、按照时间顺序开展指挥活动。在大数据条件下，信息系统间无缝链接，云计算提供的巨大计算能力，扩展和延伸了人脑的功能，极大减少指挥运筹时间，缩短指挥层级，加快警务指挥决策进程，“树状”指挥结构变为“网状”，“层级式”组织形态变为“节点式”［2］，“情指中心”与警种横向互通，警务指挥信息趋向网络化、智能化、一体化和高效化。

（二）指挥主体合成一体是推动警务指挥转型的直接因素

公安机关各级情指中心成立后，紧紧围绕“两部三机构”（即司令部、参谋部、中枢指挥机构、情报研判机构、快速反应协调机构）的重要定位［3］，深入改革，创新发展。警务指挥主体由以往的单一指挥机构（指挥部门）转变为合成指挥机构（情报部门、指挥部门、接处警部门、警种部门），有效解决各部门之间的职能割裂和有缝组合。警务指挥主体的重构，必然带来指挥的转型升级。一是指挥主体重构要求指挥权必须高度集中统一。各级情指中心的行政级别都较原来进行了调整提升，值班领导一般为本级党委班子成员，并且对情指中心赋予了较高指挥权，构建了横向到边、纵向到底、指令衔接、精准处置的高效闭环运转的合成作战指挥机制，实现了领导放权、部门弃权、情指中心扩权。二是指挥主体重构促使指挥职能更加清晰。公安情指中心的组建，是将原来隶属于行政办公部门的指挥中心划出，与情报部门、接处警部门等重新组合，使指挥职能从行政职能中剥离出来，同时又与情报职能、接处警职能等实施耦合与叠加，做到警令系统与警政系统相对分开，理顺“党委—情指中心—处警单元”的警务指挥体系和“党委—警种—所属单位”的领导管理体系。三是指挥主体重构促使指挥流程更加顺畅快速。作为指挥中枢，情指中心通常由情报人员、指挥调度人员、相关警种人员共同值守，对警情的接收、流转、研判、决策、调度、反馈、监督等实施一体化运行，使指挥信息更加全面，指挥决策更加科学，指挥处置更加规范，指挥流程更加顺畅。

（三）警务指挥理论创新是推动警务指挥转型的前提条件

改革开放以来，市场经济高度活跃，人、财、物等资源的流动加速。为应对社会治安新形势，警务指挥理论完成了一次跃升，提出“统一指挥、快速反应、跨区协同、有力控制”的创新理论。进入信息时代，随着科学技术迅猛发展及在公安工作中的广泛应用，警务指挥的手段和方式日趋现代化、实战化、合成化，对警务合成作战指挥理论的研究和探讨，引起学术界的高度关注和重视，已经成为当前警务指挥领域的研究热点。同时，指挥手段的变革与更新，推动了警务指挥理论的创新发展，移动式指挥、可视化指挥变为现实，迎来了警务指挥理论的又一次飞跃。警务指挥的发展及指挥理论的创新，促使学术界开始探讨警务合成作战指挥的组织运用。其作用机理是：在合成作战理念下，公安机关产生了新组织方法和执法作战方式，新组织方法和作战方式的出现，则要求创新与之相适应的指挥机制、指挥方式及指挥活动等，从而引领警务指挥的全方位转型。

二、警务指挥转型面临的优势保障与现实困境

警务合成作战模式在现实迫切需求下孕育而生，而保障其战斗力生成的核心要素是实现警务指挥转型。警务指挥转型是公安信息化发展的进一步升级与落地，进而推进现代警务机制重塑的主体性工程，面临着诸多优势保障与现实困境。

(一)面临的优势保障

2019 年5 月，习近平总书记在全国公安工作会议上强调“要优化职能、机构、资源等配置，加强人员整合、业务融合、机制衔接，把大数据作为大引擎来推动公安工作创新发展，把大数据生成新的增长点来培养战斗力，全面助力公安工作质量、效率及动力升级和变革”［4］，为警务合成作战指挥模式转型指明了组织、手段和体制上的变革方向。

1. 合成作战指挥平台的构建为指挥转型提供了硬件支撑。为贯彻落实好习近平总书记在全国公安工作会议上的重要讲话精神，按照部、省、市、县四级建设标准，各地公安机关先后建成情指中心。综观各地各级公安情指中心建设实际，虽然没有统一标准，但基本都整合指挥、情报、刑侦、技侦、网侦、图侦、新闻等专业警种力量，科学编组设置席位，实施一体联署值班备勤，研发和升级系列业务平台系统，以信息技术、数据资源和各类情报汇聚为支撑，搭建“情报牵引、数据研判、可视指挥、警力投送、合成处警”五位一体的合成作战指挥平台，实现基础要素“一站汇集、一图展现”，调度指令“一站支撑、一键指挥”，合成作战“一点发起、多方协同”，舆情监测“一刻不停、精准导控”［5］。其负责平时和战时情况下的维稳防控、应急处突等指挥工作，为警务指挥转型的实现提供组织和智力保障。

2. 大数据赋能实战为指挥转型提供了手段支持。在科技兴警战略决策引领下，警务指挥手段科技水平全面提升，数据赋能公安实战作用发挥全面彰显，以信息数据化、决策智能化、指挥网络化、处警合成化为方向，数据流、业务流、管理流深度融合的警务模式加快形成。集数据汇聚、治理、共享、应用为一体的大数据资源库和智慧公安的软硬件基础不断夯实。借助智慧社区、智慧交管和智慧城市系统平台，汇聚社会动态、丰富展现方式、集成作战能力的优势得以充分发挥，各类要素图上展示、现场视频远程调看、一线警力直通互联的调度指挥机制不断健全。通过云计算对数据进行分类、统计、清洗、比对、关联分析，得出客观结论，挖掘找寻客观规律，预判预测治安形势、社会热点、舆情危机、民意诉求等发展趋势，推动警务指挥决策机制从“被动应对”向“主动前置”转变，从“业务驱动”向“数据预测”转变，减少因决策周期变短而导致的决策失误，提高决策的及时性、精准性，真正实现警务指挥决策的科学化［6］。运用互联、互通、互操作的警务指挥信息系统，实现指令传递的高效与快捷，全面推动指挥手段建设，实现警务指挥的转型升级。

3. 现代警务机制的运行为指挥转型提供了制度保障。2021 年7 月，全国公安机关深化警务机制改革推进会提出：“着力打造形成风险防控全面精准、决策指挥高效顺畅、警务数据融合共享、警种优势合成作战、网上网下同步应对的新型警务运行模式。”2022 年，公安厅局长会对警务机制改革作出制度安排，强调：“按照做精机关、做优警种、做强基层、做实基础的思路，突出抓好制度改革。”［7］现代化、一体化、实战化的合成警务机制已初步形成，即情报预警机制、指挥调度机制、勤务运行机制、监督管理机制实施同频共振、无缝衔接，全面推行“研判—指挥—行动—督查—总结”全流程闭环管理。现代警务机制的建设与规范运行有效解决了指挥不权威、响应不及时、意识不敏锐、操作不规范、流程不闭环等问题，并结合实战运行情况，从情指中心职责、警种部门职能、警力单元任务等方面，制定了机制运行制度和配套的操作规范，按制度实现指挥权威，以流程达到指挥高效

(二)面临的现实困境

1. 指挥人员素质难以履行指挥职能。打造各级公安情指中心，使其成为运转高效、反应快速、协同联动、警令畅通的“参谋部”“司令部”“作战部”，必然要打破过去传统指挥思维，树立情指中心权威，努力适应扁平化、合成化指挥模式，实现对警务合成作战指挥体系中各指挥单元和处置警力实施一体指挥的目标，对指挥人员能力和素质提出更高要求。优秀的合成作战指挥长既要钻研本部门、本警种的业务，又要对公安其他相关业务有一定了解、熟悉和掌握。但从当前情况看，由于受警种业务制约［8］，缺少合成作战指挥岗位练兵，加之警力配置存在结构性矛盾，致使指挥人员素质达不到合成作战指挥岗位的要求，对多警种合成作战新战术缺乏指挥驾驭能力，在一定程度上阻碍了合成作战指挥的转型。

2. 指挥流程不能有效匹配信息流程。信息流程的运行特点是：路径越直接，中间环节越少，流速就越快，信息的实时性和时效性也就越高。在信息化条件下，网络化的指挥信息系统使信息取捷径流向任何一个节点成为可能。也就是说，在扁平化警务指挥模式下，在任何一级公安指挥机构中，如果指挥员有能力且有意向直接接收和处理信息，那么信息完全可以取捷径直达指挥员，即信息直接由信息域流向认识域。但是，由于指挥信息量过大，单靠指挥员难以做到全部直接接收和处理，所以不得不依靠处理相应业务的警种部门协助。现有的警务指挥流程基本是按传统的行政管理流程和指挥组织的职能分工构建的，信息流程按照传统的指挥流程流动，这种“逆向”流动不利于指挥实时高效。

3. 辅助决策作用不能有效发挥。在警务合成作战指挥中，实现情报信息处理、辅助首长决策、协助领导指挥等工作的常态化、制度化、智能化，运用现代技术解决人为主观决策的局限性和非客观性，达成电脑与人脑有效结合，是信息时代警务合成作战指挥手段的优势所在，这也是适应警务合成作战指挥的必然要求。一方面，警务合成作战指挥精确化、科学化程度的要求越来越高，使得警务指挥决策中信息处理的质量和时效性要求也空前提高，从感知到决策、指挥、行动的时间要求急剧缩短，要求做到发现即处置，留给辅助决策的时间和空间越来越小。另一方面，警务指挥信息涉及境外、境内、网上、网下等多维空间，必须处理的关联信息量也远远超过传统的任何警务指挥模式［9］。具有辅助决策功能的应用系统的缺失和辅助决策人员素质不高等因素，导致指挥信息处理难以实现精准高效，最终影响警务指挥决策质量。

三、警务指挥转型的实现路径

（一）培养复合型警务指挥人才

复合型警务指挥人才，是指经过公安信息化专业知识学习、合成作战指挥系统培训、掌握信息时代警务指挥理论、具备现代化警务指挥能力素养、胜任合成化警务指挥职责的高素质新型警务人才，包括指挥决策人员（行政领导或指挥长）和辅助决策人员（合成作战指挥中心工作人员）。培养复合型警务指挥人才，要着眼于公安实战任务现实需要，积极创造条件，实施校局双向驱动，深化培养体系改革与转型，规范人才衡量标准，拓展指挥人才培养新路径。

1. 突出警务合成作战指挥意识培养。一要突出战略全局意识培养。善于从国家安全战略、国家发展战略、公安发展战略的政治高度，筹划公安工作和遂行多样化警务行动任务问题。坚决贯彻党中央、国务院的战略意图，坚持维护大局、保障大局、服从大局的意识。二要突出体系对抗意识培养。强化信息情报系统、指挥调度控制系统、合成处警系统、舆情引导管控系统、综合保障系统等体系对抗意识，善于按照警务活动意图及任务，对警务资源进行综合集成，树立优势互补、聚合发力、互动共赢的指挥理念。三要突出整体联动意识培养。充分认识到传统单一警种、单一部门处警方式已不能适应当下公安业务需要，多警种合成协同处警才是发展趋势。

2. 突出警务合成作战指挥素养培养。警务合成作战指挥员除注重忠诚、担当、知法、冷静、果断、灵活等素质培养外，更应强调基于人机协同的科学素养培育。一是指挥思维要有“高度”。各级指挥员应拥有更宽广的格局和视野，站在全局高度思考筹划警务行动。工作中不仅在本系统树立大局意识、服从意识，而且要协调好其他相关政府部门。克服本位利益思想，基于大局、全局效果研判形势、实施决策［10］。善于立足全警种全维度统筹谋划，打破各警种界限，科学编组搞好融合。二是指挥理论要有“厚度”。随着警务行动演变加速进入信息化、智能化状态，指挥理论在指挥方式、指挥流程、指挥手段等方面发生巨大变化。警务指挥人员必须时刻关注警务指挥理论的最新研究成果，熟悉警务合成作战指导思想、基本原则、指挥流程，掌握信息化条件下警务合成作战的特点规律，掌握运用一体化指挥平台和其他信息手段。三是指挥技术要有“精度”。实践证明，警务指挥技术的创新和运用，推动着警务指挥模式的转型与变革，大数据在警务领域的广泛应用为警务合成作战指挥提供了技术支撑和功能平台。指挥人员要具备大数据理念，熟知大数据技术，满足网络指挥、数据指挥的实战需要。四是指挥法规要有“尺度”。依法明确指挥人员指挥权限，健全规范的指挥流程和法规制度，理顺指挥协同关系。

3. 突出警务合成作战指挥能力培养。在公安信息化建设背景下，层级树状式指挥体系转变为扁平网状式，各类指挥机构呈节点式异地分布于互联互通的指挥网络之中，形成多元融合的节点式网络化警务指挥结构，对指挥能力提出更高要求。一是突出智能感知与精准研判能力培养。借助情报处理系统对“体量大、类型多、速度快”的多源情报实施鉴别、获取等智能化处理，从海量情报数据中获取有价值信息，进行精准逻辑判断，实现实时掌握警情态势。二是突出人机协作精确决策能力培养。随着大数据处理技术的发展，指挥员决策越来越依赖于对数据的挖掘、处理与运用，而非基于经验和直觉的主导。三是突出警种协同联动指挥能力培养［11］。在现代警务行动中，警务处置单元的构成已由单警种向多警种转变，处置过程也由先后有序转变为同步上案、同台参与。合成作战指挥员要熟知各警种的职能和特长，基于人工智能技术、数据化指挥资源，快速捕捉随时出现的有利战机，充分发挥各警种优势，提高多警种联动快速反应能力。四是突出警用武器装备使用能力培养。对新型武器装备的基本性能参数不了解，也会导致指挥决策的失误。合成作战指挥员须熟记警用武器装备基本性能参数，并能熟知其功能用途、使用条件和执法规定。

4. 突出警务合成作战辅助决策能力培养。公安指挥机关辅助决策人员是辅助指挥员决策指挥的工作人员，类似于军队机关中的参谋人员，担负着工作筹划、协调、督导、执行等辅助任务，其能力构成应突出五个方面。一是敏锐的观察认知能力。能够正确把握信息化条件下警务合成作战的规律特点，站在全局的高度，思考谋划警务行动的本质性问题。二是高超的信息筛选能力。能够快速搜集、处理和传递信息，运用合成作战指挥平台，迅速获取有价值的信息，为决策提供可靠依据。三是科学的定量分析能力。能够运用量化、建模、统筹等科学方法对警务行动计划进行定量分析，确保方案实现精确化、最优化。四是较强的谋划建议能力。能够根据领导的意图和现场态势，综合各方面因素，为指挥员提供科学的决策建议。五是缜密的组织计划能力。能够根据指挥员的决心，选择最优化的手段、最佳的警力组合，实施精确的资源调配，将分散于各警种的警力单元和资源有机融合起来，形成整体合力，达到最优的警力编成。

（二）充分释放警务指挥机构效能

目前，各级公安机关虽都已成立情指中心，但有些只是“物理组合”，要想产生“化学聚变”最大程度释放指挥效能，实现警务指挥转型，还须解决好以下问题。

1. 强化情指中心职能定位。作为公安机关的核心指挥中枢，情指中心的组织机构亟须重新架构，组织形态亟须作出结构性调整，按照规范的指挥流程，科学设置各指挥岗位，按照一定比例需求对相关警种和部门指挥力量进行融合编组。目前，情指中心的主流架构模式是“2+8+N”，该模式以情报和指挥作为核心，科信、图侦、技侦等8 个警种（部门）协同配合，根据任务需要，组织成立N个工作专班，将多维指挥单元融合于一体化“一张指挥大网”，实现“由网生能、因网聚能、依网释能”。公安机关要采取“党委赋权、部门让权、中心集权”的方法，合理配置情指中心的指挥职权，形成科学完善的职能体系［12］。

2. 摆脱指挥活动行政领导化。在情指中心成立之前，公安机关在内部机构设置上，履行指挥职能的部门一般以办公室系统为载体为依托，以“机关化”“行政化”运行为基本模式，实现警情接收、流转，信息通报、反馈等常态运行，决策、指挥、调度的职能发挥不明显［13］。这种运行模式和体制机制与当前情况不相适应，亟须把警务指挥与行政领导体系分开。唯有警令系统与警政系统相对分开，强化情指中心的指挥主体地位，才能保证警令系统的绝对权威高效、决策科学、处置精准。

3. 突出指挥决策“参谋作用”。公安机关不同于军队机关，没有专门的参谋岗位和专职参谋人员，在指挥活动中，辅助指挥决策的“参谋作用”往往发挥不明显。在警务合成作战指挥体系框架下，警种、部门界限已被打破，指挥信息高度融合，指挥席位分工明确，决策过程在某种程度上呈现为集体决策。因此，需要充分发挥参与决策人员的集体智慧，突出辅助决策的“参谋作用”，防止因为领导者权威力而影响决策质量。面对海量的情报信息和瞬息万变的警情态势，有时只靠指挥员个人不能满足指挥决策需要，更需要发挥辅助决策人员的作用。

（三）规范运行警务合成作战指挥机制

1. 构建警务合成作战指挥机制。警务合成作战指挥机制是指在各种警务资源实施有机融合基础上，对警情研判、科学决策、指挥调度、信息反馈、督导执行等工作实施的制度安排。各级警务指挥单元可以通过指挥平台，实现各处警力量及分布于现场的各类探测器之间信息实时获取、交互和共享，从而彻底改变以往自上而下地传递信息、自下而上地反馈信息、平级横向通报信息的信息流程［14］，依赖于制度化的警务合成作战指挥机制，确保警务指挥链条高速运转。警务合成作战指挥机制孕育于“情指”二维融合机制，经过“情指行”三维一体机制的过渡。目前，在公安合成作战体系的催生下，以数字赋能、情报主导、指挥扁平、体系作战、专业支撑为目标方向，构建形成多警种参与、多部门融入、多级别一体的合成作战指挥机制，并常态化运行，实现情报分析、快速决策、筹划协同、云上调度、精投警力、督导控制、依法处置等关键工作环节同步上案、同台运行。

2. 强化警务指挥业务流程关键环节。警务指挥业务流程是指指挥员及其指挥机构为高效完成各种警务行动任务，以警情研判、决策指挥、组织筹划、协调控制为核心所进行警务指挥活动诸工作及实施的步骤顺序。警务指挥流程体现指挥员及其指挥机关行使指挥权力、履行指挥职责的过程，需要全面推行“情报研判—精准决策—指挥调度—信息反馈—督导跟进”全流程闭环管理，实现各警种或部门无缝衔接、同频共振。一要强化情报研判。充分运用物联网、云计算、大数据等技术，依托情报智能分析平台，发挥情报信息中心作用，强化即时感知、自动采录、智能关联、筛查梳理等情报分析流程，健全完善网安牵头、多部门参与的会商研判模式。二要强化快速决策。信息时代的一个突出特点就是处警行动节奏加快，要掌握行动主动权，赢得打击犯罪的胜利，就必须努力提高警务指挥的时效性，特别是行动决策的科学性和第一反应的快速性。只有最大限度发挥警务大数据的功能，有效依托指挥信息网络，才能及时、准确地掌握行动目标信息和行动现场态势，从而实施快速有效决策。三要强化指挥协同。建立以接警中心为源头，合成作战指挥中心为中枢、派出所综合指挥室为末端的合成作战指挥体系。各级公安机关要落实指挥长任职制度，赋予其先期指挥权，强化分级分类指挥，明确指挥体系内各指挥节点的指挥关系和指挥职责，确保指挥顺畅、行动快速、处置高效。四要强化警务指挥同步。在网络化指挥条件下，指挥工具和指挥手段得到空前丰富，为各级公安指挥机关同步开展指挥提供了便利。在传统指挥模式中，下级指挥一般在上级指挥活动后逐级进行，属于异步指挥方式，且受条件所限，上下级之间信息交流互动少。在进入信息时代的今天，依托先进的网络化警务指挥系统，各级指挥单元可以同步上案展开指挥活动，信息共享互用，增强工作主动性，极大地压缩指挥周期，提升指挥效率。