石首市以工代赈项目风险评估及效益分析

□文/李子林 王春燕 李建建

（塔里木大学经济与管理学院 新疆·阿拉尔）

［提要］自1984年实施以工代赈政策以来，国家在各地支持大量项目，为贫困地区提供短期就业机会并向务工人员发放劳务报酬，取得显著成效。本文介绍以工代赈政策调整与拓展，针对石首市东升镇规划，包括改善村庄生产生活条件、助力农村劳动力就地就业等多项农村公益基础设施补短板工程实施计划，通过分析工程方案、地质状况、设计规格以及环境影响等，强调项目实施后可能带来的好处，全面展示以工代赈政策在农村扶贫和经济发展中的应用潜力及其可能产生的效益。

引言

以工代赈是我国支持农村经济社会发展和实施开发式扶贫的重要政策举措。自1984 年启动实施以来，国家已累计安排以工代赈资金（含实物折资）1，670 余亿元，其中“十三五”期间，国家共安排中央资金约300 亿元，地方安排资金超过35 亿元，支持各地实施农村中小型基础设施、小流域治理、林田草场建设等项目2.5 万个，为贫困地区提供了110 多万个短期就近就业岗位，向参与务工的贫困群众发放劳务报酬超过35 亿元，劳务报酬占中央资金比例超过10%，为促进贫困地区脱贫发展、农民就业增收作出了重要贡献。2020 年以来，为顺应新形势新任务新要求，在将劳务报酬占中央资金最低比例从10%提高至15%的基础上，围绕“农村公益性基础设施建设＋劳务报酬发放＋就业技能培训＋公益性岗位设置”和“农村产业发展配套基础设施建设＋劳务报酬发放＋就业技能培训＋资产折股量化分红”两类模式，开展了以工代赈巩固脱贫成果衔接乡村振兴试点工作，积极拓展就业技能培训、公益性岗位设置、资产收益分红等赈济新模式，为“十四五”以工代赈政策体系和工作体系平稳转型打下了坚实基础。经过30 多年的实践，以工代赈在改善农村生产生活条件和发展环境、促进农村群众就地就近就业增收、增强贫困人口内生动力和自我发展能力、促进区域协调发展等方面发挥独特作用，实现扶贫同扶志扶智的有效结合，得到广大基层干部群众的普遍欢迎，被誉为德政工程、民心工程。

进入“十四五”时期，我国巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴任务艰巨。《纲要》和《衔接意见》均对以工代赈工作提出明确要求，要求加大以工代赈项目实施力度，积极推广以工代赈方式。展望未来五年，以工代赈既面临着巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接带来的新机遇，也面临着农村劳动的结构变化、农业产业结构调整以及工程施工机械化等新情况，亟须进一步创新机制、突出重点、加大力度，推动以工代赈政策体系和工作体系平稳转型，助力巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴。

一、项目概况

东升镇杨林村位于民建河末端，南邻调支河，东焦公路、红旗五渠南北穿村而过，红旗五渠东属茅苞湖，西属杨林湖，组成杨林村，全村辖12 个村民小组，491 户人家，2，135 人，面积为5.2 平方公里，耕地面积4，072 亩，其中虾稻连作面积3，800 多亩。农民的经济收入主要来源于种植、养殖、劳务输出为主，各村基础设施较差，村民生产生活条件亟待改善。根据《省发改委办公室关于做好2023 年以工代赈示范工程中央和省预算内投资项目谋划储备和计划申报工作的通知》要求，经前期论证和多次汇报，并根据实际需求对项目进行审核筛选，确定在杨林村修建5～7 组未连通道路，长320 米、宽3.5 米、厚0.2 米；用碎石维修加固全村生产路15 公里；东焦公路过红旗五渠至一组连接新港口村处新建一座生产桥，长30 米，宽5 米。

二、工程方案

（一）设计标准。依据《国家农业综合开发土地治理项目建设标准》、《道路工程制图标准》、《建筑工程抗震设防分类标准》（GB50223 2008）、《建筑结构荷载规范》（GB50009 2012）等相关设计标准进行设计。

（二）地质状况。根据野外地质测绘及钻孔揭露的主要地层为第四系上更新统冲积层（alQ3）、全新统冲积层（alQ4）及人工堆积层（rQ）。

上更新统冲积层（alQ3）：该层广泛分布于河段，主要为砂卵石层，卵石含量约30%，粒径一般3～6cm，大者8～10cm，砾石含量约10%。

全新统冲积层（alQ4）：该层广泛分布于河段，从上至下大致可分为两层：上部以粉质壤土、黏土、粉质黏土为主，厚度一般4.0～16.0m，局部见砂壤土、粉细砂透镜体及含淤泥质土分布；下部以粉细砂为主，厚6～30m。

人工堆积层（rQ）：按堆积物的成份可分为杂填土与素填土两类。杂填土：色杂，为壤土夹碎砖头、碎石、煤灰及生活垃圾，厚度一般1～2m，最厚3m。素填土：主要分布于堤身及其两侧，堤身填筑土厚度一般8～12m，以粉质黏土、粉质壤土为主，夹粉细砂、砂壤土与黏土团块，密实程度不均一。

（三）设计规格。路面设计高程视地面实测高程而定，纵向坡度与原地面坡度相接近，转弯半径不超过12m。田间道路纵坡根据实际地形条件合理确定，一般情况下，最大纵坡不宜超过9%，生产路最大纵坡不宜超过15%。道路纵坡连续大于5%，田间道的缓坡和陡坡长度不应小于50m。

新建村组级道路采用水泥路，设计路面宽为3.5m、4.5m，路面高出田面0.50m，对原有路面进行夯实，铺设200mm 厚的C25 砼路面，横断面路面横向坡度为1.5%，两侧设置20～50cm宽的素土路肩，边坡为1∶1。

生产路采用碎石或水泥路面，路规格为：路基宽2.6～3.1m，路面宽2.5～3.0m，路面高出田面0.35m，于原素土路基基础上进行夯实，路面横向坡度1%。

三、环境影响分析

依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》、《建设项目环境保护设计规定》（国环字［87］第002号文）、《污水综合排放标准》（GB8978-96）等文件，对施工期环境影响进行综合评估与危害防范。

（一）施工活动影响。建设期间施工活动均会对植被造成不同程度的破坏，本次工程占地主要是临时占用农场居民点用地及临时占用少量耕地，项目完工后恢复为原地类；项目不涉及天然林及珍稀植物，因此不存在对珍稀植物和天然林保护区的影响，对物种的繁衍和生存均无明显影响。施工活动结束后，随着施工场地迹地平整、回填、绿化、植树造林等措施的实施，将使施工区域植被得到恢复，使区域生态环境向有利方向发展。

（二）固体废物。施工弃渣若不妥当处置，易引起水土流失，而且会导致破坏自然生态环境，从而影响局部区域生态失衡。施工期垃圾若不妥善处置乱堆乱放，会破坏环境景观，造成蚊、蝇孳生繁殖及二次污染。由于施工人员多为当地居民且集中的临时住地租用当地农舍，因此生活垃圾与村民生活垃圾一起收集，采取堆肥方式处理。

（三）水及大气环境。施工期的水质污染源主要为施工废水，废水总体排放量较小，但污染物浓度较高。各施工工段在采取相应治理措施后，全部用于生产过程的循环使用、施工场地、施工道路的洒水降尘，严禁直接排入河中。因此，工程施工废水不会影响地表水环境质量。该工程对周围环境空气的影响主要为施工扬尘，其影响范围主要为施工区，工程施工对周边环境空气质量影响具有时段性和局限性，一旦施工结束，此类影响即不存在。

四、以工代赈方案

（一）以工代赈资金使用范围与资金管理。以工代赈资金用于以工代赈项目建设和发放劳务报酬，不用于建设楼堂馆所等主体建筑物，也不用于购买大中型机械设备、交通工具、路灯、垃圾桶等资产，以及花草、树木、种苗仔畜、饲料、化肥等生产性物资。东升镇人民政府建立健全以工代赈项目资金管理制度，完善项目集体决策监督制度，加强全过程绩效管理，严格资金拨付程序，确保资金安全、及时、准确、规范发放，防止套取骗取劳务报酬资金。强化项目储备和管理，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目。加强工程质量监管，采取以工代赈方式实施项目不能降低工程质量标准。制定和完善工程管护长效机制，落实管护主体、明确管护责任。加强以工代赈项目资金形成资产的管理和监督，确保资产的完整性和安全性。

（二）项目施工组织原则。在保证工程质量的前提下，东升镇人民政府将按照“能用人工尽量不用机械，能组织当地群众务工尽量不用专业施工队伍”的要求，组织本镇区域内农村劳动力、城镇低收入人口和就业困难群体等参加工程建设，并优先吸纳脱贫人口、防止返贫监测对象、因灾需救助人口、易地扶贫搬迁群众和受自然灾害等不可抗力影响无法外出务工劳动力等群体。优先支持村集体经济组织或其领办的合作社组织当地农村劳动力组建施工队伍，按照自建自管自营等方式实施项目，组织群众参与工程建设。

（三）劳务报酬估算。本项目实施耗费人工工时估算为47，509 小时，预计带动当地群众务工人数267 人（其中低收入人群12 人，易地搬迁脱贫群众务工人数65 人）。劳务报酬按平均每小时38 元计算，预计发放劳务报酬180 万元（其中易地搬迁脱贫群众获得劳务报酬80 万元）。预计培训务工群众人数130 人（其中培训易地搬迁脱贫群众人数42 人）。项目完成后每村安排1 个环境保洁公益性岗位，可安排4 个环境保洁公益性岗位（其中公益性岗位吸纳搬迁群众人数3 人）。（表1）

表1 劳务报酬估算一览表

五、效益分析

（一）社会效益分析。通过本项目的实施，将形成较规整的田块，配套较完善的田间道路系统，为推行农业机械化生产、规模化经营奠定基础，为采用农业新技术、创新经营理念、建设特色农业基地、发展现代农业创造条件。同时，组织群众参与农村中小型基础设施工程建设，群众参与度高，组织化程度高，不但能够完成以工代赈项目，还可能会以劳务公司的形式延伸到其他项目，承揽本地其他劳务业务，为农民持续带来收入。

（二）经济效益分析。本项目实施预计带动本地群众务工267 人（其中低收入人群12 人）。劳务报酬按平均每小时38 元计算，可发放劳务报酬180 万元（其中易返贫致贫监测对象6人）。项目完成后每村安排1 个环境保洁公益性岗位，可安排4个环境保洁公益性岗位。

（三）生态效益分析。项目是以生态农业建设为基础，在保护生态环境的前提下，把农田水利配套设施建设、小流域综合治理、坑塘整治及田间渠系、道路建设紧密结合在一起，通过灌排渠系、道路工程建设、绿色农业等工程措施，实现高效农业生态系统。整理后降低项目区内水土流失，提高灌溉保证率，还可以起到净化空气、美化环境的作用，项目区内生态环境进入良性循环，并逐步改善。项目建成后，将成为东升镇一道亮丽的田间风景线，发挥着农业生产建设和美化环境的双重功能。