“一网统管”治理体系与实施路径技术研究

张森 朱剑宇

［收稿日期］2023-07-25

［作者簡介］张森（1986— ），女，硕士，中级工程师，主要研究方向：数字经济、一网统管。

［摘 要］随着城镇化的快速发展，人口、资本、技术、数据加速向城市复杂巨系统汇聚，对城市治理提出了严峻考验。“一网统管”作为新时期的社会治理改革创举，通过技术创新和机制创新，为城市精细化管理面临的诸多难题提出智能化解决方案。文章旨在提出以数据赋能管理、数据支撑决策为鲜明特征的“一网统管”体系，为城市“全周期管理”提供坚实地基，突破传统城市治理方式的局限，支撑各类场景应用敏捷上线，为改善城市治理和提升城市韧性探索新的数字化赋能路径。

［关键词］一网统管；城市治理；数字化赋能

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.03.048

［中图分类号］D63；TP315 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2024）03-0155-04

0     引 言

城市是托举区域政治、经济、社会、文化的复合体。城市发展到一定程度，建成区普遍出现交通拥堵、公共基础设施老化等“城市病”。2019年，我国常住人口城镇化率突破60%，城市复杂巨系统下各子系统的精准运行需求，促使城市管理者革新管理手段，由治理向“智”理转变［1］。近些年方兴未艾的数字经济与城镇化发展路径、目标高度统一，城镇化为数字经济提供了丰富应用场景和载体，培养新业态和商业模式；数字技术融入社会生产生活，数字经济为促进城镇化发展提供源源不断的动力，融合建设新型智慧城市符合当下发展趋势。“一网统管”是我国地方政府在实践中不断探索的新时代城市治理路径，依靠持续改进的政府工作机制和技术手段触及城市治理难以发觉的细节，实现公共服务精准化供给和城市管理精细化运行。本文通过梳理“一网统管”发展现状与问题，从技术、机制角度切入，探讨数据互联互通推动“一网统管”持续优化的可能路径

1     “一网统管”构建基础与背景

1.1   政策引领：国家治理体系及治理能力提升

在数字化变革浪潮席卷全球的趋势下，新一代信息技术与经济建设、社会治理、民生服务、科技创新等领域加速融合，政府作为治理主体面临前所未有的新问题、新场景。2022年3月，住房和城乡建设部印发《关于全面加快建设城市运行管理服务平台的通知》，部署各地在开展城市综合管理服务平台建设和联网工作的基础上，全面加快建设城市运行管理服务平台，推动城市运行管理“一网统管”。建立从国家、省（直辖市/自治区）、市、区（县）到街道的全方位、多层次“一网统

管”体系，保障数据及时准确传输，实现精细化、智能化管理，符合城市发展与治理的实际情形。

1.2   时代要求：数字政府改革新趋势

2016年3月，《政府工作报告》中提出“互联网+政务服务”，其内涵是围绕线上政务一体化平台展开建设，实现部门间数据共享，让信息多跑腿，群众少跑路。浙江“最多跑一次”改革、江苏“不见面审

批”等模式均取得了良好成效，为公众提供了快速便捷的公共服务体验。城市治理的困难在于错综复杂的城市生命线，城市治理的内容和对象处于时刻动态变化的不稳定状态，职能条块分割、数据跨层级跨部门流转不畅更加剧了精细化管理难度［2］。“一网统管”将管理边界扩展至城市治理的方方面面，引入多方主体形成有效合力以支持科学决策，是数字城市建设和数字政府改革的必由之路。

2     “一网统管”治理体系理论研究

2.1   目标与价值

2019年，上海市提出了以“一屏观全域，一网管全城”为建设愿景的“一网统管”。通俗认为，“一网统管”是将物联网、大数据、人工智能等新兴信息技术应用于城市运行管理的多维场景，能够实现监测预警、统筹协调、指挥调度、响应处置和监督考核等闭环的信息化平台［3］。其与数字政府、城市大脑互相交叉、互相包含，共同构成了数字城市的概念。

“一网统管”聚焦机制创新和技术创新，搭建实时、准确、畅通的数据传输通道，打破部门间、层级间的数据壁垒，协同高效处置城市治理各项事务，实现“一屏观全域，一网管全城”。重点围绕市场监督、公共管理、民生服务等领域，打造全面感知、快速响应、高效作业的城市治理综合体，推动城市治理方式从经验判断向数据分析、被动处置向主动发现转变，以科技赋能基层减负，提升政府治理体系和治理能力现代化水平［4］。

2.2   痛点与难点

技术平台建设不规范。“一网统管”平台建设的顶层设计、标准制定尚待完善，市—区（县）—街道三级平台之间、平台与数据库等衔接不流畅，实际工作中影响使用体验和效率。另外，各地自行建设应用程序与系统的情况普遍存在，这类应用程序与系统复用性、兼容性差［5］。

组织协同配合难度大。在政府职能条块分割的架构下，要实现数据信息互联互通，势必要审视和再造业务流程，但各部门打破数据壁垒的主观意愿不强烈，依然沿用符合部门工作习惯与利益的原有机制，工作惯性大。不仅是横向的跨部门协同，在纵向的跨层级协同上，上报数据多而下传数据少。

城乡和区域发展差距。我国东中西部、城乡发展存在较大差距，既有历史原因，也有土地、劳动力、资本、技术等生产要素分布的原因。共同富裕是社会主义的本质目标，当下数据成为举足轻重的生产要素，如何发挥数据价值，避免“马太效应”，让广大公民平等共享数字经济的发展红利也是全社会面临的难题。

3     “一网统管”治理体系实施路径

3.1   创新治理应用场景

3.1.1   人口流动应用

人口流动的行为关系到城市道路规劃，同时反映了人们当前的生活状态。通过对用户出行行为进行研究，并分析其特征及发展趋势，具有很强的现实意义。从时间分布和空间分布两个方面探究人口流动特征，挖掘出人口流动的出行时空规律，了解出行方式与出行轨迹等。

3.1.2   交通出行应用

交通出行是城市经济社会系统运行的典型形态，交通出行数据是领导驾驶舱建设的必要组成部分。通过建立综合交通专题库，涵盖城市各类交通相关数据的采集汇聚、处理以及融合加工，包括交通历史流量、拥堵数据、高峰时段交通数据、各路段历史车流量、路况数据、交通事件数据、交通事故数据，以及全市公交、地铁、出租车、网约车等公共交通出行方式相关的基础数据、运营数据等，为交通应用提供数据依据。

3.1.3   安全生产应用

接入危险化学品重大危险源存储单元、烟花爆竹存储仓库等风险隐患感知数据。为企业安全生产、重大危险源存储管控，提供全面的数据支撑。主要包括：安全生产监控企业监测、重大危险源统计分析、建筑工程情况统计分析、危化品运输车辆实时监测。

3.1.4   绿色生态应用

绿水青山就是金山银山，通过泛在物联传感体系形成空天一体的生态环境监测网络，主要有污染源在线监测、大气环境质量监测、水环境质量监测、声环境质量监测、土壤环境质量监测。

3.2   新技术应用研究

“一网统管”以大量及时准确的数据为基础充分发挥治理能力，基于泛在物联传感网络和CIM建立动态可视的数字孪生城市模型是相对成熟的做法。通过构建实体城市在数字空间的映射，有助于城市数据全域融合、状态精准感知、数据实时分析和模型科学决策，实现城市运行和社会治理的可视诊断、模拟预测和智能控制。

随着数据中心等算力基础设施的建设，人工智能算法的快速迭代，当前“一网统管”又为人工智能提供了海量的数据资源与多元的应用场景，人工智能在提高“一网统管”平台的智能化治理水平方面拥有广阔前景。华为、商汤等人工智能头部企业积极参与布局，正加速形成政府与企业优势互补，技术赋能城市治理，场景催生技术迭代的机制［6］。

区块链因其去中心化、不可篡改性的特点最初被应用于银行业，未来随着“一网统管”建设逐步深入，数据壁垒被打通，海量的多元化数据充分汇聚，数据交易市场规范化，数据与信息安全的重要性不言而喻，区块链具有广阔的应用空间。

“一网统管”涉及海量数据关乎国家民生，现行IT底层架构和标准等是由国际IT巨头主导制定的。出于世界局势变化和科技角力带来的信息安全风险考虑，我国有必要重视信创产业，逐步自主建立安全可靠的IT底层架构和标准，形成自有开放生态，尤其是在核心芯片、基础硬件、操作系统、中间件、数据服务器等领域实现国产化。当前首先着重解决本质安全的问题，即我们自己可掌控、可研究、可发展、可生产。主要有四个重点方向：IT基础设置，CPU芯片、服务器、存储、交换机、路由器、各种云等；基础软件，操作系统、数据库、中间件等；应用软件，OA、ERP、办公软件等；信息安全，边界安全产品、终端安全产品。未来逐步实现公有云、私有云的国产化，软硬件系统的全部替换是必由之路，也带来巨大市场需求和商机。信创产业要以此为契机，基于巨大用户基数迭代框架协议、技术手段、交互页面，为用户提供安全性、友好性、兼容性、可维护性俱佳的产品和服务，持续促进底层能力提升，上层业务不断拓展。

4     “一网统管”未来愿景

4.1   坚持全局一体，突出特色高质量顶层设计

开展“一网统管”建设时，各地要坚持全局一体化原则开展市区两级的“一网统管”顶层设计。市政府充分发挥带头引领作用，一张蓝图绘到底，各区应做好与国家、省、市的对接通路，实现技术、标准、服务规划协同开展。同时，各区应着眼本区城乡规划统筹，加快域内技术、资源及公共服务下沉和区域协同发展。下一阶段应以科技创新为核心驱动力，实现城市规划、设计、治理、服务的系统协同。

4.2   明确政府定位，改进项目决策运营方式

“一网统管”是一项庞大的系统性工程，其建设过程包括决策、规划、建设、运营等多个阶段，具有全局性和复杂性。政府作为建设主导方应发挥宏观政策优势，同时注意加强与企业、社会组织等多方合作，充分引入社会力量。具体可以采取以下几种方式。

（1）建立统一的信息共享平台，整合复用已有设施实现区域联动，避免重复建设、功利建设，提高利用率。促进互联互动互享。加强多方合作，建立专职、兼职网格员队伍，出台合理激励措施激发民众参与意识，依托网格化和大数据实现信息动态更新，加速推进项目建设进程。

（2）创新体制机制，改进工作方式，优化合并核心同类事项、相似事项，数据的采集、上传更多依靠智能终端设备，而以网格化采集、12345热线等方式为辅，减轻一线人员工作强度，提高数据准确性和实时性。及时发现城市治理中的难点痛点问题，缩短管理系统迭代周期，实现新场景业务小步快走，敏捷上线。

（3）根据不同领域采取不同的运营方式，对于与政府联系紧密的项目，如医疗等公共服务，采取民众提供诉求，政府绝对领导的方式；对于规模较大、可用性强、民众参与度高的项目，如“智慧公园”“智慧商场”，政府可进行一定的放权，让市场与企业广泛参与建设，政府履行相应的规划与监管职能。

4.3   健全保障机制，确保项目全过程培育

城市的智能化运行管理涉及行业众多，工程复杂，需要政府多部门协同才能有效推进，但实际上跨部门、跨领域的工作模式效率低下，对此，应试点建设统筹管理部门，形成机制创新。由城市运行管理中心牵头总负责，着力解决建设过程中遇到的沟通协调难、重复建设、不科学建设等问题。以各业务部门为主体，专业企业为支撑，制定配套政策法规与信息安全保障机制，为“一网统管”建设和运营保驾护航。完善人才引进与培养机制，组建专业运营队伍，健全“一网统管”软硬件系统的运行维护、故障排错、安全等级保护工作机制。

4.4   坚持以人为本，建设智慧服务人文体系

“一网统管”的核心思想是以人为本，本质是应用先进的信息化技术，为民众提供快速便捷的智慧服务。在包含“一网统管”在内的数字城市建设过程中，在通过技术实现应用突破的同时，以城乡居民的切身需求为导向，兼顾民众的幸福指数。建立健全大众评价制度体系，倒逼政府、企业改进服务，提高工作效率，建设创新型城市、学习型城市、具有历史人文气息的特色型新型数字城市。具体措施如下。

（1）优先推行便民服务，进一步做好市民卡整合工作，并将市民卡电子化融入到手机应用中，实现无卡式全服务；拓展智能城市门户功能，推进服务事项在线化和移动化，争取实现足不出户办业务。此外，进一步推动城市门户应用功能的整合，整合全社会力量基于此服务平台开发各类服务应用，进一步完善平台生态。

（2）强化市政务数据中心的支撑和服务能力，优化提升市政务数据中心的计算力和承载力，拓展政务外网的覆盖范围、丰富承载业务。为市民、企业提供业务更广、内容更全面的服务平台。

（3）推进大数据应用，完善市民、企业、事业单位等应用，聚焦医疗、交通、教育等体系建设，在确保信息安全的基础上，开展公共服务数据的深度挖掘和处理，并在城市治理、教育、医疗等涉及民生的行业板块重点推广。

4.5   健全管理机制，提高城市应急管理水平

城市的应急管理能力作为一项城市基础能力，具体体现为对未来可能出现的突发事件进行监测预警、风险管控、抢险救援。数字城市以新一代信息技术为抓手，协助突发事件管理工作，提高城市运行在极端天气下承受、适应和快速恢复的能力，最大程度减少突发事件造成的损失和影响。

（1）提高应急处置能力。依托物联感知终端，重点做好水气管道、市政道路与桥梁、输变电路等城市生命线的运行监测，加强安全检查，制订完善应急与保障方案。掌握应急队伍力量情况，统筹安排装备和物资等具体分布点位，做好人员、车辆、设备、物资准备。

（2）提升智能保障水平。搭建平战结合的城市运行调度指挥体系，借助大数据、云计算等技术实现监测预警、指挥通信、辅助决策、抢险救援的智能化，通过高清视频感知监测等多种手段加强城市运行监测数据采集和分析研判，推送分析数据，提供决策支撑。

5     结束语

“一网统管”作为智慧城市建设的重要抓手，以海量数据为支撑，以技术平台为手段，再造政府流程。其建设基础、内涵目标及路径需在实践中不断丰富和调整，简化工作流程、优化公共服务是当前推进“一网统管”的重中之重。当今社会智慧化氛围不断改善，个人数字化素养不断提升，要持续以提供精准的公共服务、提升精细化城市管理能力、服务社会生产生活为出发点和落脚点，推动信息技术深入应用于各种政务服务、城市管理场景，充分挖掘海量多源数据的内在价值，开发城市治理新场景，拓展数据应用边界。

主要參考文献

［1］张东，朱剑宇，王刚.智慧社区助推智慧城市高质量发展［J］.中国建设信息化，2023（15）：4-6.

［2］王咏，张海峰.“一网统管”城市“全周期管理”新路径［J］.通信世界，2022（5）：36-39.

［3］郑宇.城市治理一网统管［J］.武汉大学学报（信息科学版），2022，47（1）：19-25.

［4］姚远.双网“智”理：“一网通办”和“一网统管”的比较研究

［J］.情报探索，2022（8）：100-106.

［5］徐连明.超大城市数字化治理的协同障碍与发展路径研究：以上海市“一网统管”为例［J］.华东师范大学学报（哲学社会科学版），2022，54（5）：133-144，191.

［6］〔作者不详〕.华为城市智能体：做优“一网统管”，做强现代治理［J］.中国建设信息化，2021（21）：54-55.