社会治理 风险分配：理解城市自然灾害风险治理的新视角

高光涵

摘要：建立以个体为中心的城市自然灾害风险治理体系是实现共同安全的关键路径。风险分配为理解面向个体的城市自然灾害风险治理提供了一个新视角。城市自然灾害风险分配是居于城市的个体在复杂的社会过程与空间结构运作下所面临的自然灾害事件的突发可能性与潜在危害性的程度，具有自然性的均等分配、社会性的差异分配和个体性的独立分配三重特性。城市自然灾害的“压力—状态—响应”过程形塑了城市自然灾害风险分配从天然分配、累加分配到消减分配的时间过程，每一过程阶段的分配受到城市、社区、家庭与个体四个圈层的空间结构影响。基于风险分配视角，当前城市自然灾害风险治理呈现出“倒金字塔”治理结构，且“中端挤压式”的治理过程缩减了风险分配的周期过程，因此个体的风险分配应作为优化城市自然灾害风险治理策略的重要参考。

关键词：城市安全；共同安全；自然灾害；风险分配；风险治理

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008－7168（2024）02－0057－08

一、问题提出：如何理解面向个体的

城市自然灾害风险治理？统筹发展与安全既内蕴着实现共同富裕的希冀，也创造了实现共同安全的新图景。发展是实现共同富裕的根本路径，而安全则为发展提供了稳定、和谐的环境，实现共同安全与实现共同富裕相伴而生，是实现中国式现代化的两个重要维度。实现共同安全的本质在于将个体作为安全韧性建设的对象［1］，提升以个体为中心的应急管理能力［2］。在中国风险社会情境中，城市自然灾害风险治理是实现共同安全需要重点理解和回应的对象［3］。《“十四五”国家应急体系规划》指出，我国自然灾害风险进一步加剧，极端天气趋强趋重趋频，灾害的突发性和异常性愈發明显。全球知名风险情报公司维里斯科枫园（Verisk Maplecroft）发布的《2015年自然灾害风险地图集》列举了全球最易遭受自然灾害风险的100个城市，其中，中国占据16个［4］。因此，提升我国城市自然灾害风险治理能力，建立以个体为中心的城市自然灾害风险治理体系，是实现共同安全的关键路径。

既有的城市自然灾害风险治理研究主要从风险评估［5］、空间规划［6］、技术嵌入［7］、社会参与［8］等视角展开，为理解城市自然灾害风险治理的理论与实践提供了知识积淀。然而，风险社会的一个强有力的特征在于出现了一种与财富分配并行的社会分配模式——风险分配。其塑造了面向个体的差异化的风险地位，这种风险地位所造成的灾害风险分配不平等是实现共同安全的重要梗阻［9］（p.12）。正如韦伯所言，“如果排除了社会权力和分配的结构、科层制、普遍模式和理性化，这样的讨论不是没有意义就是荒谬的”［10］（p.23）。因此，对风险分配逻辑的探寻是理解风险社会的重要着力点，厘清自然灾害风险的分配逻辑是理解城市自然灾害风险治理的新视角。对城市自然灾害风险分配的剖析既能推动对面向个体的城市自然灾害风险治理的理解，也为创设一个面向每一位市民的自然灾害风险治理制度提供了实践思路［11］。因此，本文聚焦城市自然灾害的风险分配逻辑，界定城市自然灾害风险分配的概念与特征，构造城市自然灾害风险分配逻辑的理论框架，并分析风险分配对城市自然灾害风险治理的启示。

二、城市自然灾害风险分配的概念与特征

（一）城市自然灾害风险分配概念：溯源与界定

20世纪80年代末，贝克提出，后现代社会存在一种与传统的以生产成果为对象的财富分配相异的社会分配模式，即以社会成本为对象的风险分配，其应该被视为与财富分配同样重要的过程［10］（p.15）。在现代化过程中，财富分配占据主导地位，而在反思性的现代化中，风险分配成为主导逻辑。这意味着，财富分配与风险分配在现代化社会运行过程中并存［12］。财富与风险两种分配逻辑在中国语境下的互动使中国社会结构在21世纪出现一种新的社会趋势［13］，即财富分配和风险分配的历时性问题共时性呈现［14］。风险分配概念的提出与发展为科学认知和治理当前中国社会发展过程中的风险提供了重要的理论启示。

然而，遗憾之处在于，风险分配概念的理论分析样本更偏向于具有现代性特征的科技灾难议题，但极端科技灾难只是灾难研究的类型之一，学界对将贝克的风险分配理论简单推广到灾害研究领域还存有争议［15］（p.121）。同时，由于探讨与聚焦相对不足，学界对灾害风险分配的定义仍未形成共识，将风险分配置于具体的灾害场景下的讨论仍然有限。自然灾害在我国具有高风险性，理解其分配逻辑更有助于我国形成立足个体的精细化自然灾害治理实践，进而提升自然灾害应对能力，减少突发自然灾害事件中的人员伤亡。因此，本研究尝试将风险分配概念应用于自然灾害治理研究中。

结合既有研究，本文认为，城市自然灾害风险分配是指居于城市的个体（市民）在城市复杂的社会过程与空间结构运作下所面临的如地震、洪涝、热浪等自然灾害事件的突发可能性与潜在危害性的程度。这一概念意味着，个体遭遇某一自然灾害的可能性与危害性越高，其所拥有的自然灾害风险分配就越高。但突发可能性与潜在危害性并非线性关联，个体遭遇自然灾害事件的突发可能性更高并不意味着其对应面临更高的潜在危害性。城市自然灾害事件突发可能性取决于自然灾害风险的均等分配，而潜在危害性取决于自然灾害风险的差异分配，这是由风险分配的特性所决定的。

（二）城市自然灾害风险分配特性：三重属性

城市自然灾害风险分配具有自然性、社会性与个体性三重特性，每一种特性又形塑了独特的风险分配规律。城市自然灾害风险分配的三重属性在社会运作过程中复杂交织，形塑了城市自然灾害风险分配的过程与结构。因此，梳理城市自然灾害风险分配的特性及其规律是理解城市自然灾害风险分配逻辑的前提条件。

第一，自然性的均等分配。自然灾害是自然异常变化所引发的现象或事件，造成人员伤亡、财产损失、社会失稳与资源破坏，是一种典型的自然危机，具有极强的自然性。城市自然灾害风险分配在自然性的驱使下，形成一定程度的不以个体的行为与认知为转移的普遍性分配。例如，处于地震带的城市中的每一位市民都面临一定程度的地震风险，这一风险在每一位市民中的自然性分配是普遍和均等的。

第二，社会性的差异分配。城市自然灾害风险分配的社会性意味着，作为社会动物的个体，其自然灾害风险分配在社会运作的过程中是动态变化的。尽管自然性使得某些个体均等地面临着自然灾害风险，但风险分配的社会性正向或负向调节了个体的自然灾害风险分配度。其中，社会性的正向调节使得个体通过规避、减缓等社会过程降低自身的自然灾害风险分配度，而社会性的负向调节使得在某些方面（如社会资本、风险沟通、风险感知等）处于相对弱势的个体面临更高的自然灾害风险分配。

图1基于“过程—结构”的城市自然灾害风险分配逻辑第三，个体性的独立分配。城市自然灾害风险分配的个体性是自然性与社会性共同塑造的风险社会的特色［16］。这意味着，每一个个体的风险分配程度都是独立且异质的，难以形成具有显著标签的以群体为单位的个体聚合。这也同时意味着，实现共同安全必然要建立面向每一个个体的风险管理体系，否则自然灾害产生的“伤亡”“遇难”只会是数字化的存在，而忽略了数字化背后的鲜活个体。

三、城市自然灾害风险分配的过程与结构

（一）城市自然灾害风险分配逻辑的理论框架

什么是灾害？弗里茨（Fritz）认为，灾害是一个具有“时间—空间”特征的事件，会对社会或社会其他分支造成威胁与实质损失［17］。城市自然灾害的风险分配同样具有“时间—空间”特征，并形成了时间过程与空间结构下的城市自然灾害风险分配逻辑。由此，本研究借鉴灾害治理研究中常用于评价“安全”程度的“压力—状态—响应”（PSR）模型［18］，构建了城市自然灾害风险分配的“三阶段”时间过程与“四圈层”空间结构（参见图1）。这一框架以个体异质性为中心思考城市自然災害风险分配，并考虑了城市自然灾害风险分配自然性与社会性复杂交织的综合效应［19］。个体在城市空间中的自然灾害风险分配取决于个体的灾害压力（press）、灾害状态（state）与灾害响应（response），对应形成了“天然—累加—消减”的城市自然灾害风险分配三阶段。在每一阶段中，个体的自然灾害风险分配是个体所处的四个圈层生活空间结构下的压力、状态和响应能力的叠加与重合。

（二）时间过程：城市自然灾害风险分配的三阶段

第一，灾害压力与风险天然分配。天然分配是城市自然灾害风险分配的第一阶段，是城市自然灾害风险所形成的灾害压力。城市自然灾害风险天然分配的对象是个体，但风险的来源往往是城市空间和社区空间。概言之，天然分配意味着，城市与社区有什么类型的、什么程度的自然灾害风险，生活在这一空间的个体就相应地被分配给什么类型的、什么程度的自然灾害风险，而且在同一城市或社区空间下，所有个体的天然风险分配程度是相对普遍和均等的。

第二，灾害状态与风险累加分配。累加分配是城市自然灾害风险分配的第二阶段，是风险分配程度在天然均等分配后的不均等分配过程，其取决于个体在各空间圈层所处的灾害状态，这一过程加重了某些个体的自然灾害风险分配度。累加分配的过程是自然性与社会性交织的过程，既不是全然的自然性普遍分配且无法改变的过程，同时也难以通过个体的力量在短时间内改变。在城市、社区、家庭、个体的四个空间圈层中都包含着累加分配的因素，其中，城市与社区的建成环境、家庭的居住形态（独居或群居）、个体的自然属性（年龄、生理性别、种族等）与职业特征等都系统地塑造了个体的灾害状态，影响着个体的自然灾害风险累加分配程度。

第三，灾害响应与风险消减分配。城市自然灾害风险分配的消减过程是个体对于城市自然灾害风险进行灾害响应的资本积累过程，个体所拥有的消减自然灾害风险分配的资本量是城市政府资本、社区邻里资本、家庭资本与个体资本的总和，取决于个体所处的四个空间圈层的共同作用。在灾害研究中，威斯纳（Wisner）等利用资本概念，将影响个体灾害脆弱性的资本分为个人资本、社会资本、实物资本、经济资本和自然资本［20］（p.96）。由此，个体消减风险分配的过程也是一种灾害响应资本积累的过程，衡量了城市个体在多空间圈层的共同作用下对于自然灾害的风险防范与应急响应能力。

（三）空间结构：城市自然灾害风险分配的四圈层

个体的经济与社会行为发生的城市及城市中的具体活动空间，建构了个体的城市行为空间［21］。行为空间的圈层结构引发了城市自然灾害风险分配的差异化，行为空间影响了个体的城市自然灾害风险分配，决定了个体消减自然灾害风险的资本量。基于此，本文将个体在城市中的行为空间分为城市、社区、家庭与个体四个层级。在城市自然灾害风险分配的过程中，个体不同圈层中得到的风险分配存在差异（参见表1）。

表1城市自然灾害风险分配过程受各空间圈层影响

的概况

天然分配累加分配消减分配城市圈 社区圈 家庭圈— 个体圈— 注： 表示该圈层影响了这一阶段的风险分配。

第一，城市圈层的风险分配。城市圈层对城市个体的自然灾害风险分配形成了全周期的影响。首先，城市的气候类型与地理位置所形成的危险性（the hazardousness of a place）影响了其自然灾害的天然分配［22］。例如，海岸区域的城市通常具有更高的台风风险暴露度，河流交织密布的城市往往更暴露于洪涝风险中［9］（p.121）。其次，城市的建成环境影响了个体的风险累加分配。城市的建成环境（builtenvironment）指向城市的道路交通、通信等基础设施，是为城市中活动的个体提供的人造环境［23］。建成环境越弱的城市面临着积累度越高的风险分配。最后，城市的制度资本、技术资本与治理资本等为个体积累了城市层面防范与响应自然灾害的资本，从城市层面消减了城市个体的自然灾害风险分配度。制度资本是城市政府在自然灾害风险防控与应对上所进行的制度安排，如“一案三制”，其完备程度决定了政府在制度层面上对于个体安全的保障程度。技术资本是城市政府将大数据、人工智能等新兴技术嵌入灾害风险治理的能力。治理资本是城市政府在自然灾害风险处置中的动员、协调、统筹能力，以及关键领导人的决策力、信任力、创新力与公共服务动机等。

第二，社区圈层的风险分配。首先，社区的地理环境影响了个体的自然灾害风险天然分配。一些社区由于毗邻江、河、海，从地理的天然属性来看，具备更高的洪涝、气象灾害风险暴露可能性。其次，社区空间的建成环境累加了个体的城市自然灾害风险分配。社区的建成环境经历了一个长期发展与积累的过程，具有一定程度上的固化特性，在发展过程中，“被遗弃的社区”往往累加了个体的自然灾害风险分配［24］（p.98）。再次，社区空间的社会资本与组织资本消减了个体的城市自然灾害风险分配。自然灾害事件中的社会资本可以为个体的风险应对发挥信息传递、人情帮扶、社会支持和灾害救助等功能。尽管个体化是风险社会的特色，但个体化并非孤立的原子化，社会資本是个体最基本的需求［16］。组织资本是社区中的基层党组织、社区居委会等邻里组织在自然灾害事件中对人员、资源、财政等的组织协调能力。社区拥有越高的邻里组织资本，社区中个体的自然灾害风险响应资本也就越高，其风险分配在一定程度上得以消减。

第三，家庭圈层的风险分配。家庭空间累加或消减了个体的城市自然灾害风险分配。一方面，独居的家庭居住形态可能累加个体的城市自然灾害风险分配。家庭的居住形态包括独居和群居，群居指的是两个及以上的个体居住于同一生活空间。此处描绘的家庭不同于传统以户籍为单位的家庭，而更偏向于描绘一个生活空间下的居住人数，因此我们称之为家庭居住形态。独居形态的家庭往往形成某种程度上的隔绝状态，由于社会网络、关系等社会性不足，因而累加了更多的自然灾害风险分配。例如，在芝加哥热浪中，成百上千的芝加哥人独自死去，独自生活产生了更高的灾害风险［24］（p.47）。另一方面，家庭具有消减城市个体自然灾害风险分配的作用。家庭成员的关系紧密度和社会网络状况影响了个体的自然灾害风险分配，凝聚力越强、社会网络越密布的家庭拥有更高的消解自然灾害风险分配的响应资本。

第四，个体圈层的风险分配。一方面，个体的自然属性和职业特征累加了其自然灾害风险分配。在自然属性方面，个体的年龄、生理性别、种族等人类自然发展属性是相对固化的，这导致一些个体面临天然弱势的局面［15］（p.124）。以年龄为例，超过60岁的老年人由于身体机能的退化比青壮年累加了更多的自然灾害风险分配。职业特征也影响了个体的自然灾害风险累加分配。例如，如果某一城市的地震天然分配较高，那么，在这个城市中，职业办公地点为摩天大楼的个体相对于办公地点为平房的个体累加了更多的地震风险。另一方面，个体的感知与沟通资本消减了其自然灾害风险分配。沟通和感知是城市自然灾害风险治理中个体资本相互关联的两个方面。个体的灾害风险认知会影响其备灾能力，个体对高风险灾害发生概率的感知不足是灾害危害性提升的原因之一［25］。沟通资本是个体收集互联网信息、运用互联网技术、了解危机与表达观点等方面的能力，其影响着个体对其自身灾害风险分配的消减［26］。一些个体由于沟通资本的匮乏而在灾害风险中成为“失声的主角”，无法产生风险分配的消减效应［27］。

值得注意的是，并非风险累加分配越高的个体就面临越高的城市自然灾害风险。个体的自然灾害风险分配是天然分配、累加分配与消减分配三个过程下城市、社区、家庭与个体本身共同作用的结果。例如，两个个体生活在同一城市和社区，他们都面临着相同的自然灾害风险天然分配程度，但这一情况下，居住形态为独居、未能拥有直接的家庭资本但却拥有着高沟通与感知资本的个体，可能比居住形态为群居但家庭关系相对疏散、个体沟通与感知资本较少的个体拥有更少量的城市自然灾害风险分配。

四、风险分配对城市自然灾害

风险治理的启示理解自然灾害风险分配的逻辑是理解面向个体的城市自然灾害治理的基石。本文尝试将面向个体的风险分配理论延伸至城市自然灾害风险治理领域，并基于时间过程与空间结构的交叉维度构建了城市自然灾害风险分配的理论框架，对风险分配的逻辑分析也在一定程度上审视了城市自然灾害风险治理的现状，启发了城市自然灾害的风险治理思路。

（一）问题呈现：基于风险分配的城市自然灾害风险治理梗阻

对于城市自然灾害风险分配逻辑的分析，在一定程度上呈现了当前城市自然灾害风险治理的理想与现实之间的落差。本文认为当下城市自然灾害风险治理的问题主要有两个方面。

第一，“倒金字塔”治理结构倾斜了风险分配的圈层结构。城市自然灾害风险分配的圈层结构意味着城市自然灾害风险治理需要关注并回应每一个圈层的风险分配。但是，当下的城市自然灾害风险治理更多地聚焦于城市与社区层面，着力于提升城市和社区的自然灾害风险防范能力，从家庭层面与个体层面进行城市自然灾害风险治理的实践相对不足，城市自然灾害风险治理呈现出一种“倒金字塔”式的结构。就家庭层面的城市自然灾害风险治理而言，仅有北京、上海、广州、深圳、大连、海口、珠海等部分城市出台了面向城市市民的家庭应急物资储备建议清单，回应了家庭层面的风险分配。就个体层面而言，一些自然灾害科普宣教将普通居民作为活动对象，增加了个体的自然灾害风险感知资本。同时，基于微信的应用，一些社区建立了面向每一个住户的社区微信群，这些微信群可被用于风险沟通，增加了面向个体的感知和沟通资本，消减了个体的风险分配。因此，这些面向家庭和个体的城市自然灾害风险治理实践经验亟待拓展到我国其他城市。

第二，“中端挤压式”的治理过程缩减了风险分配的周期过程。城市自然灾害风险分配是一个“天然—累加—消减”的过程，但当下的城市自然灾害风险治理往往基于风险分配的“天然—消减”过程，而相对忽视了城市自然灾害的风险分配累加阶段，呈现出风险分配中端过程被挤压的问题。基于风险分配的“天然—消减”治理强调灾害风险治理的针对性，即有什么灾害风险，就做什么灾害风险治理。然而，与面向个体的城市自然灾害风险治理模式相比，这一模式呈现出精细化不足的弊端。城市、社区、家庭和个体在城市经济、文化与社会发展的多样性下呈现出巨大的能力差异，我们应充分考虑哪些个体因其城市、社区、家庭、自身的独特性而拥有更多灾害风险分配，在此基础上构建新的治理模式。从“天然—消减”向“天然—累加—消减”的治理转型，是实现像绣花一样精细的城市自然灾害风险治理的重要一步。

（二）实践进路：基于风险分配的城市自然灾害风险治理策略

基于对城市自然灾害风险治理梗阻的分析，本研究认为，将风险分配纳入城市自然灾害风险治理的实践可能具有两方面的策略调整路径。

第一，强化面向家庭与个体的城市自然灾害风险治理，均衡城市自然灾害风险分配的空间结构。首先，完善家庭应急物资储备建议清单制度，为以家庭为单位的风险预防和应急准备提供行动指南，回应家庭层面的风险分配。其次，健全城市独居家庭的自然灾害风险治理体系，协助独居家庭加强对自然灾害风险的防范与准备。再次，加强对城市个体的自然灾害科普宣教，助力个体建立对身处的城市与社区自然灾害风险的科学感知，避免个体对在地城市与社区自然灾害的“风险过滤”和“风险放大”。最后，充分利用社区与个体的日常信息沟通渠道，如社区微信群、社区公告栏等，及时有效地传递自然灾害风险信息，增加个体的自然灾害风险感知与沟通资本，通过个体的社会性融入来消减灾害风险分配。

第二，延展并关照城市自然灾害风险分配的全周期时间过程，形成灾害压力、状态与响应相匹配和融合的自然灾害风险治理模式。首先，加强对自然灾害风险天然分配度较高但交通、通信等基础设施能力较弱的城市和社区的应急财政投入、政策支持和技术赋能，增强自然灾害风险累加分配较高的城市和社区的灾害响应资本，使城市自然灾害风险天然分配的强弱与城市、社区建成环境的强弱之间对应匹配。其次，打通城市中居住形态为独居家庭的风险沟通渠道，增强独居家庭的自然灾害风险消减的网络与关系资本，使独居停留在居住层面而非信息层面，打破独居的风险沟通藩篱。再次，增强面向儿童、老年人等弱势群体的自然灾害风险感知与沟通能力，加强对自然属性条件下弱势群体的关照。最后，加强以行业或工种为参照的具有职业针对性的自然灾害防范、科普与宣教。例如，加强对环卫工的高温热浪科普、对写字楼工作人员的抗震知识宣传，等等。

第三，从既有的体制机制上着手，将风险分配维度纳入既有的灾害风险治理过程。一方面，衔接自然灾害风险普查、风险登记制度与风险分配分析。例如，将自然灾害风险普查对象从部分居民扩展为全体居民，以更广泛地了解个体的风险分配现状与差异。又如，加强风险登记制度与风险分配的衔接，构建以社区为单位的风险登记数据库，进而了解社区中个体的风险分配现状。另一方面，制定更多基于个体风险分配共性的治理政策。尽管每一个个体的风险分配是由不同的风险分配因素所组成的，但每一个风险分配因素都为个体贴上了风险标签，风险分配程度越高的个体被贴的风险标签越多。因此，我们要通过寻找个体风险标签的共性，总结风险群体，并形成对具有同一风险标签的个体即风险群体的治理策略。

五、结论与展望

理解实现共同安全的前提是理解每一个个体的“危险度”，面向个体“危险度”的风险分配分析为理解实现共同安全提供了一個重要切口。在本文语境下，城市自然灾害风险分配是指在城市空间中发生的地震、洪涝、热浪等自然灾害事件在某一个体身上的突发可能性与潜在危害程度。城市自然灾害风险分配具有自然性均等分配、社会性差异分配与个体性独立分配的三重特性，在这三重特性的交叉影响下，城市自然灾害风险形成了包括三阶段过程与四圈层结构的分配逻辑。即城市自然灾害风险分配存在天然分配、累加分配与消减分配三个阶段，在这三个阶段受到城市、社区、家庭与个体四个圈层空间结构的影响。本研究尝试引入风险分配维度来理解面向城市个体的自然灾害风险治理进路，也为理解如何实现共同安全提供了一个风险分配的新视角。

未来基于风险分配的城市自然灾害治理研究仍然具有拓展空间。一是，对城市自然灾害风险分配的正义实现路径进行分析。罗尔斯的正义论将会从政治哲学视角为城市自然灾害风险分配研究提供见解，如何基于平等原则与差别原则实现城市自然灾害风险分配上的“不平等的平等”是未来需要重点回应与关注的研究问题。二是，探究我国现有的城市自然灾害风险治理模式和治理实践如何才能更好地纳入、衔接与回应个体的灾害风险分配。综上所述，从风险分配的视角理解城市自然灾害风险治理，为面向个体的精细化灾害风险治理提供了可能性，风险分配研究也为创设一个“敬畏每一条生命”的国家与政党提供了治理思路与启发。

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