延安时期陕甘宁边区消减农民贫困的政策路线探析

徐 薇,高布权

(1.延安大学 政法与公共管理学院,陕西 延安 716000;2.延安大学 马克思主义学院,陕西 延安 716000)

所谓贫困,是指缺乏人类发展最基本的机会和选择——长寿、健康、体面的生活、自由、社会地位、自尊和他人的尊重[1]。贫困治理自古以来就是一个世界性难题,多少年来,党和政府一直积极参与贫困治理,使“饭碗”牢牢地抓在自己手中。关于延安时期(1935年10月—1948年3月)的贫困治理,学者们仁者见仁、智者见智,从不同角度进行分析。一方面是延安时期进行贫困治理具有必要性。张立平提出,延安时期党的减贫理念是在边区民众亟待改善生活状况、中国共产党巩固边区政权、持久抗战需要稳定物资保障等综合因素的作用下形成的[2]19-24。另一方面,关于延安时期反贫困的对策研究。由佳慧则分析了延安时期毛泽东同志为改善边区民众生活所提出的社会救助思想[3]。萧子扬等从社会工作的角度出发,阐释了延安时期党和政府从民政社会工作、医务社会工作、妇女社会工作、农村社会工作等方面减少贫困的具体政策[4]。唐建兵认为延安时期中国共产党从制度角度出发,减少了农民贫困,极大地改善了人民生活条件[5]。关于延安时期贫困治理的经验借鉴研究。柯艺伟从陕甘宁边区的经济建设出发,分析了党在延安时期为反贫困提出的经济方针与政策,提出贫困治理要坚持发展导向、注重“公私兼顾”、发展教育,培育人才等历史经验[6]。综上所述,关于延安时期的贫困治理研究较为丰富,本文在总结现有研究的基础上,探析延安时期党中央及陕甘宁边区政府为减少贫困所出台的相关政策,从延安时期的贫困治理中总结“延安经验”,为防止返贫及实现全体人民共同富裕的现代化提供借鉴。

一、20世纪二三十年代陕甘宁地区农民贫困的原因

陕甘宁地区由陕西、甘肃、宁夏三省交界的部分区域组成,东靠黄河、北起长城、西接六盘山脉、南临泾水。20世纪二三十年代,陕甘宁地区军阀割据称雄,这里一度成为中国最贫穷、最荒凉、教育最落后的区域之一。

(一)恶劣的自然条件

20世纪二三十年代的陕甘宁地区是一个“多灾之区”。首先,陕甘宁地区地处干旱半干旱地带,水资源匮乏,且人烟稀少、交通不便、土地贫瘠,农业发展受到先天自然环境制约,农业连年歉收,民生凋敝,农民基本收入低,无法保障最基本物质生活。其次,陕甘宁地区农民还面临自然灾害的严重威胁,暴雨、冰雹、洪涝、干旱、瘟疫对多数农民来讲是“家常便饭”。据不完全统计,在土地革命时期,陕西省85县饱受旱、蝗、水、疫病等自然灾害侵害,受灾民众多达5355264人[7]。在恶劣的自然条件及自然灾害双重影响下,陕甘宁地区农业发展面临严重阻碍,农民的基本生存难以保证。

(二)封建残酷的剥削

20世纪二三十年代的陕甘宁地区是一个“黑暗之区”,地主、官府、兵匪三位一体,对农民进行残酷剥削压迫,农民生活在黑暗之下,苦不堪言。首先,封建地主势力顽强,土地多集中在地主手中,民众手中的土地屈指可数。在陕西农村中,每户有地十亩以下的自耕农占全村户数30%[8],且质量较差,大多数为山陡坡地,只能靠向地主租种谋生,终岁收入难以维持基本温饱[2]19-24。其次,苛捐杂税多如牛毛。据调查,抗战前延安每年固定捐税有洋烟税、白地税、印花税、血税、剥皮税、羊毛契税等,临时捐税名目众多,两项总计超过40种[9]。最后,陕甘宁地区官匪横行,农民惨遭压迫。民谚“司令庄庄有,副官满院走,官长多如狗”形象地描述了陕甘宁地区官匪横行的现象。据统计,至20世纪30年代中叶,陕西匪众多达10余万人,陕甘两省交界处,土匪多则成千上百人,少则数十人[10]。在封建势力残酷剥削下,陕甘宁地区农民的生存面临严重威胁,食不果腹、衣不蔽体已是常态。

(三)愚昧的思想观念

20世纪二三十年代的陕甘宁地区是一个“愚昧之区”。中国两千多年来的落后愚昧思想根深蒂固,在陕甘宁地区的农村尤为明显。1944年10月,毛泽东同志对边区的文教情况作如下评述:“在一百五十万的陕甘宁边区,还有一百多万文盲,两千个巫神,迷信思想还影响着广大群众。”[11]一方面,民众深受封建残余思想荼毒,各类封建迷信活动盛行,如信仰巫医,存在着“吃饭先敬神,生病请巫医”等落后思想。另一方面,陕甘宁地区的教学资源极度匮乏,在分散的村庄,十里难寻一所学校,寒门子弟入学无门,文盲比比皆是。据统计,在20世纪二三十年代,全延安农村中,仅仅有7所小学、70多名学生[12]。20世纪二三十年代的陕甘宁地区,落后愚昧思想荼毒民众心灵,使用科学方法更是异想天开,农民吃尽了封建迷信和没文化的苦,生存难上加难。

(四)不良的社会风气

20世纪二三十年代的陕甘宁地区是一个“懒散之区”社会问题频发,不良风气盛行,较为严重的是烟毒和“二流子”。烟毒既是历史遗留问题,也是当时日本对中国实施毒化政策的产物。红军未到达陕北之前,陕西省常年种植、吸食鸦片,且以盛产鸦片而闻名[13]。红军落脚陕北后,1937年的烟民登记中,榆林的烟民在3000人以上,米脂、绥德、神木的烟民均超过了1000人[14],其中瓦窑堡所在的安定县,烟民人数占总人口的60%[15]。“二流子”是陕甘宁边区众所周知的难题。“二流子”是指陕北农村不务正业,不事生产,以贩卖或吸食鸦片、赌博、偷盗、阴阳等为生,搬弄是非,装神弄鬼,为非作歹的各种人的统称[16]。据统计,红军1935年到达时,陕甘根据地时无赖游民就已有高达七万多人[17]。在基本生存需要得不到满足的情况下,为了寻求精神安慰,不少人选择与烟毒为伍,许多家庭因烟毒支离破碎,有“二流子”存在的家庭,因其一人好吃懒做,盗窃甚至赌博,维持日常生活雪上加霜。

二、延安时期陕甘宁边区消减农民贫困的政策路线

受传统小农经济影响,土地于农民而言是生存与发展的基础,为提高农民生活质量,最大程度上消减农民贫困,党中央及边区政府主动作为,通过制定支撑性的农业政策和建立兜底性的社会救济政策来消减农民贫困。

(一)制定支撑性的农业政策

1.变革土地政策。中共中央初到陕北之时,由于历史原因,陕甘宁地区一直存在着两种不同类型的土地制度:一是边区成立前后新归属边区管辖的地区,实行地主土地所有制;二是经过土地革命的地区,实行农民土地所有制。针对不同的土地类型,党中央及边区政府制定了不同的土地政策(见表1)。1937年9月,陕甘宁边区政府颁发《土地所有条例》,从法律上明确了两种土地所有制。此外,为了最大限度调动农民的劳动热情,解放和发展生产力,陕甘宁边区政府还出台了配套的政策措施。一是减租减息。七七事变后,中共中央召开扩大会议(洛川会议),制定了《抗日救国十大纲领》,并正式提出将减租减息作为抗日战争时期土地问题的基本政策。减租减息政策实施之前,农民一年四季都在劳作,但年末仍会为温饱发愁,生产积极性日渐降低。二是推行租佃条例辅助减租减息政策。在中央实施减租减息的基础上,边区政府于1942年12月29日颁布了《陕甘宁边区土地租赁条例》,该政策文件的实施将减租减息从宣传落到实地,使减租减息有了法律上的保障。1943年到1945年间,陕甘宁边区进行了相对彻底的减租减息并取得了丰硕成果。土地政策的改革一定程度上减少了剥削和压迫,农民成为土地的主人,提高了农民生产积极性,极大地改善了农民的物质生活条件,实现了赤贫到殷实的转变。

表1 陕甘宁边区主要土地政策

2.完善农业生产政策。民以食为天。党中央及边区政府高度重视农业生产和发展,制定并完善了相应的农业生产政策。首先,通过提供优待条件,吸纳外来移民,增加有效劳动力。1940年3月1日,《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》提出,移入边区之难民或贫民,享有和边区人民同等的民主权利,可以申请政府分配土地及房屋,请求政府协助解决生产工具[18]。其次,推行休养生息、奖励开荒、互动互助政策。此类政策措施的出台与实施,使农民有了应对生产困难的底气,提高了农民发展农业生产的积极性。然后,鼓励发展畜牧业,奖励牲畜繁殖,改良畜种,加大牧草种植面积。经过边区政府和人民的共同努力,畜牧业大幅度发展,到1945年,边区的牛、驴、羊的数量较战前显著增长,增长幅度约为300%[19]。再次,奖励劳动模范。为了提高边区人民的劳动热情,1938年11月边区政府颁布了《陕甘宁边区人民生产奖励条例》,文件提出了对在生产运动中表现突出的群众和机关、部队、学校等工作人员予以奖励,在奖励种类中将劳动英雄列为奖励对象,为其颁发“劳动英雄奖章或奖状”[20],此后,劳动模范作为一种表彰形式开始存在。最后,提供农业贷款。边区政府为农业生产与发展提供资金支持。1943年3月6日,边区政府公布《陕甘宁边区农业贷款章程》,文件提出为发展农业生产,特按此章程举办农业贷款[21]79-80。

(二)建立兜底性的社会救济政策

1.政府救济政策。社会救济是社会保障的常用手段,是党中央及边区政府消减农民贫困最主要的武器之一。边区政府首先采取了政府救济的方式,为贫困农民提供了及时有效的帮扶与支持。党中央及边区政府在消减农民贫困中发挥主导作用,通过社会救济政策对农民进行帮扶。首先,成立专门组织机构。1937年10月,西北办事处司法内务部改组为民政厅,下设民政、社会保障、卫生三科;同时,还成立了难民收容所、抗敌后援会、抚恤委员会等[22]。其次,根据致贫原因不同,边区政府因人施治采取救济,对于不同类型的困难人群制定不同的帮扶政策(见表2)。对于因灾致贫的农民,通过以工代赈、社会保险、农业贷款等措施来帮助灾民度过灾荒时期;对于因病致贫的农民,采取互帮互助的政策,并通过相关条例的实施,预防并减少相关疫病爆发的可能性、制定并完善边区的医疗卫生制度,使民众看病有门;对于“二流子”、懒汉、吸食烟毒致贫者等,采取改造、惩罚、引导等方式,帮助其恢复生产与生活;对于战场受伤或牺牲的军人的家属予以优抚安置政策,主要包括优待军人、抚恤残废、优待抗属等举措。边区政府在社会救济政策中积极主动作为,为改善边区贫苦农民的生活给予了莫大支持。

表2 陕甘宁边区社会救济政策(部分)

2.社会救济政策。农民贫困是由多重原因造成的,消减农民贫困仅依靠政府这一主体远远不够,社会也需要承担相应职责。延安时期,党中央及边区政府在社会救济政策的实施中,极其重视社会组织和社会团体。社会组织和社会团体在社会救济政策的落地过程中发挥了举足轻重的作用,是参与社会救济的重要主体之一。海外华侨组织通过捐款、捐赠抗战物资、购买国债等措施减少农民贫困。据记载,截至1942年2月,整个东南亚地区华人为赈济战难而汇入中国的款项金额约为4亿元国币,款项多用于支援抗战、购买军需物资、购买国债以及资助困难群体等[23],为边区发展作出了较大贡献。此外,社会各阶层在政府的号召下,也积极主动参与社会救济,他们不仅捐款捐物,参加互借运动,还主动帮助政府抑制物价,维护市场稳定,在社会救济中发挥了不可替代的作用。彭真对此撰写了《关于边区救灾运动与统一的战线》一文,对热心救灾的士绅表示感谢[24]。综上所述,社会救济并非政府一家的独角戏,需要社会力量的共同参与。

三、延安时期陕甘宁边区消减农民贫困的主要经验

以史为镜,可以知兴替,任何时期的历史都是在主客观条件的相互作用下形成的,具有独特的时代意义。延安时期,党中央及边区政府为改善农民生活、消减农民贫困,制定了一系列行之有效的政策并积累了宝贵经验。

(一)党的领导是消减农民贫困的根本保障

党是各项事业的领导核心,办好中国事情,关键在党。在中国共产党的百年奋斗史上,党领导人民取得了一个又一个的伟大胜利。延安时期,消减农民贫困的政策路线始终坚持党的领导。首先,党在政策制定上发挥着“主心骨”作用。边区政府消减农民贫困的政策路线涉及农业、社会救济等多项内容,各项政策相互交织但又各有其功效,其中凝聚了党的集中统一领导思维。其次,基层党组织是消减农民贫困政策有效实施的组织保障。在消减农民贫困的政策执行中,党中央及边区政府努力构建“党组织+政府+社会团体”的工作模式,党中央及政府负责统筹规划,积极普及消减农民贫困的政策方针,增强了边区农民与贫困作斗争的信心,同时,社会团体积极响应政府号召,参与到消减农民贫困的政策实施中去,努力使消减农民贫困政策效益最大化。综上所述,边区政府消减农民贫困之所以能在如此艰难的环境坚持下来,让边区农民由赤贫走向殷实,最根本的原因是坚持了党的集中统一领导。

(二)以人民为中心是消减农民贫困的基本前提

消减农民贫困的政策路线要以人民为中心。毛泽东同志曾说:“为着全民族的利益,而结合,而战斗,紧紧地和中国人民站在一起,全心全意地为中国人民服务,就是这个军队的唯一宗旨。”[11]1039延安时期,边区政府消减农民贫困的政策制定工作始终坚持以人民为中心。首先,始终坚持人民需求导向。面临艰苦自然环境、封建势力压迫、社会问题频发等现实,党中央及边区政府不畏艰险,从农业、教育、社会救济等方面着手,着重解决民众的吃穿住用行等基本问题,始终把民众的基本生活需求和利益放在首位。其次,始终坚持问题导向。政策制定始终围绕着“减什么、怎么减”展开,政策实施过程中始终关注并致力于解决与农民利益息息相关的问题,始终紧扣民生底线,尤为重要的是建立兜底性的社会救济政策,党中央及边区政府的社会救济政策紧抓政府救济、社会救济两条线,其本质是保障人民的基本生活,实现消减边区农民贫困的全覆盖。

(三)统筹兼顾原则是消减农民贫困的重要方法

脑里有想法,干事有方法。延安时期,党中央及边区政府消减农民贫困的政策路线始终坚持统筹兼顾原则。首先,在政策制定的内容上,边区政府坚持构建支撑性的农业政策和兜底性的社会救济政策,做到了物质减贫与精神减贫“两手抓,两手都要硬”。在《抗日救国十大纲领》中,毛泽东同志也提到,统一领导、军民兼顾、公私兼顾,生产与节约并重,以农业为第一等经济工作方针[25]。其次,在消减农民贫困的政策执行上,边区政府并非大包大揽,而是以政府为主导,动员社会力量为辅,实现了消减农民贫困力量最大化。最后,边区政府消减农民贫困的政策从制定到实施,边区政府始终坚持事前充分调研、事中精准把控、事后及时反馈的工作方法,统筹协调全局。综上所述可知,党中央及边区政府消减农民贫困的政策路线设计,坚持统筹兼顾原则,从实际出发,真正做到了“善其事、利其民”。

(四)政策多元化是消减农民贫困的有效形式

延安时期,党中央及边区政府消减农民贫困的政策制定与落实始终坚持政策形式多元化。在农业政策上,边区政府紧抓土地制度改革和发展农业生产,充分尊重其生产与发展的需要,尽可能地减少农民物质生活上的贫困;在社会救济政策上,边区政府对救济方法、救济对象等做出了多种形式的政策安排,充分尊重农民的主体地位,针对不同群体明确目标,分别施策,着重保护弱势群体独立生存与发展的能力。此外,边区政府还调动社会力量和边区广大群众共同参与减贫,坚持政府与社会联动,齐心协力帮助边区民众改善基本生活。

党中央在延安十三年,对贫困治理交出了一份人民满意的答卷,其消减农民贫困的政策制定经验对于实现中国式现代化背景下的共同富裕具有重要的启迪意义,值得我们不断深入研究与学习。