新公共管理理论下社区治理探究

吴佳珍　梁亚丹

［摘 要］随着经济的稳步发展，社区作为我国城市基层治理的“最后一公里”，是国家治理和社会发展的核心单元，也是城市发展的基础构成部分，在社会发展中扮演着十分重要的角色。“十三五”规划对社区治理模块进行了顶层设计，指出社区治理的效率和效能关系着社会发展的稳定性和经济发展的质量。回顾近年来国家社区治理的基本状况可以发现，我国的社区治理主要是政府主导，但社区治理失灵的现象偶有发生。而新公共管理理论中关于“政府再造”原则和战略工具等相关理论基础为我国社区治理创新提供了经验和思路。文章主要从当前阶段我国社区治理普遍存在的问题出发，探究在新公共管理理论的指导下社区治理的新模式和新方法。

［关键词］新公共管理理论；社区治理；社区再造

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.02.069

［中图分类号］D669.3［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2024）02-0215-03

0     引 言

社区治理是基层治理的主要方式，既是民主政治的重要体现，又是政府权为民所用、情为民所系、利为民所谋的重要手段。社区参与是社区治理的主要手段，只有积极鼓励广大居民参与社区治理，才能更好地调动一切可以调动的力量，全面建设社会主义现代化强国，建设形成一个全民参与、凝聚社会各界力量促发展的宏伟局面［1］。

1     新公共管理理论与社区治理概述

1.1   新公共管理理论

新公共管理理论主要是一种关注民主、体现公共利益，公民政治参与，倡导公民进行自我管理，转变由原来的“政府主导”为“公民主导”的管理理论［1］，是民主、公平和正义的代表性理论。同时，新公共管理理论是指打破并重塑政府管理理论和新管理主义等一整套固定思维方式和实践活动的总称。要注意的是，新公共管理理论不是独立于任何管理理论基础之上的理论，而是在以往理论基础上，弥补其不足，融合先前學者的思想并根据企业和政府面临的实际问题与实践活动而产生的新管理理论。新公共管理理论的主要内容包括坚持顾客导向，提高生产质量，分权授权并细化责任，强调人才的作用，重视市场的作用，并引入竞争机制来提高生产效率等［2］。其中，新公共管理理论提高效率的方法主要有以下3种：一是实施绩效管理和目标管理，进而控制产量和绩效；二是坚持结果导向；三是引入私营部门优秀的管理方法作为经验参考。

1.2   社区治理

治理理论的代表人物斯托克认为，治理是政府统治方式的创新性发展。他认为，无论企业还是政府的各部门之间以及各部门内部的界限都比较模糊。根据“治理”的特点，学者将“社区治理”概括为在一定的地域范围内，各方力量包括政府、社区自治组织、非营利组织、社会力量以及居民共同管理社区公共事务，开展社区活动，促进社区发展，保障社会秩序稳定。社区治理模式是建立在一定时期国家和社会关系的基础之上，随着管理和自治活动的开展形成的，是公民主动参与自我管理，社区管理模式建构的体现。同时，社区治理模式并不是一经形成就固定不变的，这一概念经历了由单一纬度向立体多维的转变，由管理到治理的转变，在这一转变过程中社区居民进行了长期探索，从而形成固定的管理思维和管理方式，对社区治理的认识也在不断丰富和深化。

1.3   新公共管理与“社区再造”

社区地域范围不大，经济文化氛围具有相似性，社会活动和社会功能也较为接近。社区的概念主要是具有较为完整的社会功能，能够满足居民日常生活需求的基层地域性组织。正因如此，社区作为国家基层社会的群众自治组织，也会随着“政府再造”的推进进行相应的变革。社区作为基层自治组织，既要满足居民主动参与自我管理，以及居民日常生活的需要，又要采用高效的工作方式、方法，满足居民的期望，提供合理且高效的社区服务。新公共管理倡导的“再造”活动和实践能够满足我国社区进行新的“再造”的需要。“政府再造”坚持的原则、策略与运用的工具，都能够促进我国社区治理实现“社区再造”过程的标准化和具体化。

2     当前我国社区治理存在的问题

2.1   职能偏差错位，行政事务负担过重

一些地方政府在定位和角色分配上并未完全厘清自身与社区之间的关系，导致越位、错位、缺位等现象出现。这就使社区居委会成为地方政府在基层的代理机构或者直属单位，承载着地方政府的行政职责，需要完成相应的行政任务，与社区居委会成立的初衷相违背。久而久之，许多原不属于社区的事情落到社区居委会头上，便形成了“上面千条线，下面一根针”的不良局面。因社区在日常管理中染上了更多行政化色彩，逐渐失去群众自治的本质，职能产生偏差，角色发生错位，社区基层治理的效果一般，效能较低，社区逐渐失去自主权［3］。

2.2   居民参与度不够，自主意识不强

社区居民参与社区治理的程度是检验社区治理效果和居民满意度的主要依据与参考，是社区稳定发展的前提，也是打好群众基础的重要抓手，更是民主政治的重要体现。从社区治理的总体情况看，一方面，我国社区治理普遍存在社区居民参与积极性不高，自主意识不强，参与意愿较低等情况。社区居民缺少对社区的认同感和归属感，很多居民只是把社区当作居住的场所，并未意识到自己的主体地位，自己才是社区治理的主体和第一责任人，即使参与到社区公共事务中也是被安排、被组织、被执行。大多数居民都是秉持着“自扫门前雪”的心态，并不十分在意社区环境的好坏，民主氛围是否浓厚。另一方面，居民社区活动参与的程度不深、内容较少、形式单一、途径有限。

2.3   社区非政府组织发展缓慢

非政府组织是独立于政府之外的第三方组织，并不隶属于国家的政治和行政体系，具有独立的行为能力，但一切活动要符合国家管理规范和标准。非政府组织的职能是处理政府与企业转移和剥离出来的部分职能，有些活动政府和企业不能或者不便组织开展，就需要委托第三方组织提供一定的社会服务，从而更好地缓和社会冲突，维持社会秩序，促进社会和谐稳定发展。但目前社区非政府组织的发展也存在一些问题：一是社区非政府组织发展缓慢，组织数量较少，服务质量参差不齐，服务效能较低；二是为社区提供服务的非政府组织缺少固定收入来源或收入较少，缺少固定场所开展社区服务活动，缺少硬件支持，严重影响社区治理的质量和效果；三是社会公信度低，部分社区非政府组织借着公益性活动开展营利性活动，将非政府组织的性质和本质抛之脑后，使得非政府组织的活动开展流于形式。

2.4   社区工作人员专业化水平有待提高

总的来看，部分社区的专业化队伍建设仍存在较大问题，如社区专业化队伍中人员年龄结构不合理、专业化水平较低、缺少系统培训、考核机制不完善、工作人员思想松懈、团队意识不强等。社区工作人员年龄构成存在较大问题，多由退休后的老年人构成，工作中精神状态不佳、专业能力不强，工作因循守旧、缺少灵活性，思维固化严重，缺乏变通能力。另外，社区工作人员中缺少专业化人才，大多数是非专业人员。由于社区治理和社区管理工作需要采用恰当的工作方式和方法，这就要求社区工作人员具有较强的专业能力和专业素质。

2.5   社区管控效率较低

一个社区的管控效率是判断该社区治理水平和治理质量高低的重要依据。为促进社会主义现代化建设，要建设文明和谐、体制机制健全、服务质量高的社区，只有这样，才能满足居民多样化的需求，才能为社会发展提供导向，发展基层民主政治［2］。目前，部分社区并未将社区管控的效率和社区管控的力度放在重要位置，从思想上也未重视，导致对社区工作人员的考核缺乏系统考评机制，绩效无法量化，难以激发社区工作人员的积极性和主动性，严重影响社区工作效率。

3     新公共管理理论下社区治理的优化路径

3.1   促进社区治理主体向多元化方向发展

新公共管理理论指出，政府应该发挥主导作用，重点在于掌舵而非划桨。一方面，社区作为基层治理的主体，应该充分发挥居民委员会的作用，增强其主动性，在社区治理中扮演主要角色。而地方政府应简政放权，将自身不便或者不能发挥的职能自觉剥离出来，转交给社区和非政府组织，充分发挥多元主体的作用。另一方面，积极培育其他社会组织，调动多方力量，充分发挥社区治理多元主体的作用，协调好政府与社区组织之间的关系［4］。

3.2   增强居民的参与意识和责任感

居民是社区的主人，作为社区的主人公应充分发挥自主性和主动性，将社区看作自己的家园，对社区负责，对自己负责。首先，不断提高居民的思想道德素质，帮助居民树立正确的价值观，增强责任意识，长怀感恩之心，坚持集体主义，坚持公平正义，知荣辱、讲正气。其次，提升居民的科学文化素质，不断培养居民的辩证思维，用科学文化知识武装头脑，增加理论知识储备，提高明辨是非的能力，积极参加社区活动，融入社区大家庭，远离低级趣味，丰富精神生活，提高精神境界。最后，不断提高居民民主法治素质，倡导居民要遵纪守法，积极承担责任，认真履行法律

义务。

3.3   建立绩效评估体系，提高社区治理效能

新公共管理理论中突出强调了制定绩效的重要性，绩效代表着效率和考核，有效率才能有效果。在社区治理过程中，要明确构建一套完整的绩效考核评估体系，明确绩效考核标准，尽力确保各项工作成果得以量化。首先，社区居委会或非政府组织在下达任务之前，明确标准和时间界限，为后期工作考核提供依据。其次，绩效考核时，在借鉴其他成功经验的基础上，坚持普遍性与特殊性相结合的原则，制定自身的考核指标和考核体系。再次，创新考核方式，由单一的考核变为多元的考核，由自上而下的考核方式转变为自下而上的考核方式；同时，制定明确的考核标准，确保考核有据可依，保证考核工作顺利进行。最后，积极借鉴企业优秀管理经验，引进成本收益分析方法，统筹协调社区资源，确保资源合理配置，减少资源浪费，提高资源利用率，节约管理成本，充分发挥每一种社区资源的作用，做到物有所用，提高社区治理效能。

3.4   建设社区专业化服务平台，提高社区服务的效率和质量

根据社区发展的真实状况，建设社区专业化服务平台。一方面，服务平台的建立、运行和发展各个环节相互关联，一旦其中某一个环节出错，其他环节也受到影响。因此，在服务平台运行过程中务必小心谨慎。另一方面，坚持以民为本，将居民的利益和真实感受放在首要位置。加大服务力度，提高服务质量，深入居民之中，在充分了解居民的真实需求基础上，针对性地提供相应服务，从而提高社区服务的质量［5］。此外，社区更要加强对服务平台人员的专业化、系统化培训，不断提高服务人员的专业化素质。通过定期举办专题培训，加强工作人员的理论学习和能力提升，树立为民服务、人民至上的工作理念，充分利用互联网技术和现代科技提升社区服务的质量和水平。

4     結束语

社区是基层社会治理的基本单元，社区治理是实现国家治理现代化的重要抓手。党的十八大以来，习近平总书记针对进一步推进国家治理体系和治理能力现代化提出了一系列新思路和新方法。这便将基层社会治理提升到新高度和新层次。此外，党的十九届五中全会提出，到2035年基本实现社会主义现代化远景目标以及“十四五”时期经济社会发展主要目标，并强调要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为发展的出发点和落脚点。建立健全基本公共服务体系，发扬民主政治，增强人民的幸福感和安全感，赢得人民的认同，增强其归属感，为社区发展凝聚民众的力量。社区发展有其自身规律，新时期加强社区建设要牢牢把握住社区发展的规律，顺势而为，尽力而为，为民谋福利。新时期，新公共管理理论为我国社区治理模式探索提供了新的指导，即坚持公平公开的工作作风，充分发挥第三方组织的作用，坚持人民至上，时刻代表人民利益。现阶段，深入推进基层社区治理改革，需要充分发挥人民的力量，利用第三方组织的优势，转变治理思路，提升社区治理效能，让更多居民参与进来，使其感受到关怀和重视。同时，不断增强居民的参与感和归属感，让居民意识到社区不仅仅是居住的地方，更是促进自己全面发展和增强幸福感的好归宿。

主要参考文献

［1］柴斯羽，李增田.基于“新公共管理运动”的社区治理研究［J］.河北联合大学学报（社会科学版），2013（2）：8-10.

［2］林涵羽.新公共管理视域下福州市社区治理模式研究［J］.学理论，2018（12）：109-110.

［3］王岚.社区治理的驱动模型与政策启示［J］.特区经济，2023（4）：43-47.

［4］满康乐.城乡融合视角下新型农村社区治理问题与对策［J］.农村·农业·农民（B版），2023（6）：25-27.

［5］王菁.社区治理模式改革探索：基于新公共管理理论［J］.南京审计学院学报，2011（4）：22-26.

［收稿日期］2023-07-22