缓解地方财政压力的对策分析及思考

［摘 要］文章通过研究地方财政压力，分析地方政府财政压力的形成机理，从财政收支缺口扩大、债务规模庞大两方面阐述地方财政压力的外在表现，在此基础上，从多个角度阐述有效缓解地方财政压力的策略，旨在深层次改善地方财政结构，多措并举，形成合力，为各区域社会经济持续、稳定、协调发展打造良好的外部环境。

［关键词］地方财政压力；形成机理；债务规模

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.02.055

［中图分类号］F812.7［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2024）02-0169-04

0     引 言

在经济新常态背景下，随着经济增长速度放缓，多数区域的财政收支结构发生明显改变，支出端持续调拨大量财政支出来刺激经济发展与保障社会民生，并承受沉重的地方债务还本付息压力；收入端在经济新常态和减税降费双重压力下增速明显放缓，最终面临财政收支不平衡局面，形成地方财政缺口，由此引发一系列问题。因此，有效缓解地方财政压力是保障基层治理能力和预防地方财政风险事件形成的关键。

1     地方财政压力概述

1.1   形成机理

目前来看，多数地区都面临一定的地方财政压力，形成原因体现在减税降费、财政支出过大、财政收入锐减三方面。第一，减税降费。自2008年起，我国推行多项减税降费政策，以增值税、个人所得税等税种为调整重点，并陆续停征多项行政事业性收费，全面清理规范现有政府性基金。这虽然有利于刺激社会经济发展和扶持中小企业，但从地方政府角度来看，减税降费政策带来的税收收入压力主要由其承担，因失去主体税种而导致实际税收收入处于较低水准，税收规模大幅缩减。第二，财政支出过大。地方财政支出主要由一般性公共预算、债务余额还本付息两部分组成。在一般性公共预算方面，地方政府承担改善民生、基础设施建设、维护社会稳定等多项责任，为顺利完成稳增长、调结构与惠民生的任务，在公共预算项目中持续调拨大量资金，长期维持高水准的公共财政支出状态，这无疑会增加地方财政压力。而在债务余额还本付息方面，由于财政支出保持刚性增长趋势，为顺利承担支出责任，部分地方政府把大规模举债作为主要资金来源，这可以在短期内缓解财政压力，但债务到期后，还本付息成为全新支出压力，为还本付息而不断增加举债规模，最终陷入恶性循环［1］。第三，财政收入锐减。地方财政收入由公共预算收入、政府基金收入、中央转移支付三部分组成，当前受到减税降费、房地产市场遇冷等因素影响，实际公共预算收入和政府性基金收入呈现明显下滑趋势，仅剩中央转移支付维持原有规模，使得总体财政收入锐减，不能完全满足财政支出需求。

1.2   外在表现

地方财政压力体现在财政收支缺口扩大、债务规模庞大两方面。第一，财政收入缺口扩大。很多地区的公共财政支出都超过公共财政收入，无法完全满足实际资金需求，而是需要持续扩大全新资金来源。相关统计结果显示，2018年，地方财政预算收入在10亿元以上的县（市）数量为767个，主要分布在江苏、浙江、广东、山东等省份，在基本公共服务支出增加、人口老龄化、环境治理成本增加等多项问题的共同影响下，仅有47个县（市）处于收支平衡状态，剩余地区的财政收入都低于财政支出，实际财力空间有限，极少数地区的可用财力甚至无法满足最基本的“三保”支出需求。第二，债务规模庞大。相关调查结果显示，截至2020年年底，我国地方政府的显性债务总体规模约25.5万亿元，呈现逐年稳步增加态势，2015年的总体显性债务仅为4.8万亿元，说明地方政府面临逐步增加的偿债压力与政府信用风险。此外，投资者长期观念认为，以政府信用为背书，由地方性融资平台发行的债务、国企债务属于隐性政府债务，此类债务出现违约情况后将由地方政府接管或提供救助。截至2020年年底，我国政府隐性债务总体规模预测为57.3万亿元，而2010年的隐性政府债务仅为10.7萬亿元［2］。

1.3   现实影响

从社会发展角度来看，地方财政压力过大，最终会引发债务违约、财政可持续风险突出、民生支出受限等问题，这也是地方财政压力问题造成的现实影响。第一，债务违约。近年来，我国政府的举债规模持续增大，截至2019年，如果同时考虑隐性债务和显性债务，我国中央政府的债务率为17%，地方政府债务率高达61%，部分地方政府的财政收入甚至无法偿还到期债务本息，最终出现债务违约现象，此类问题常见于中西部等经济欠发达地区。第二，财政可持续风险突出。财政可持续性是衡量财政总体风险系数的一项关键指标，如果地方政府未来盈余现值在任何时间段都超过现有债务存量，则表明地方财政具备可持续性。然而，当前部分地方政府都面临税费收入无法支撑财政支出，或是税费收入与发行债务等其他资金来源的总和无法支撑财政支出的问题，财政陷入不可持续状态，如果在事态彻底恶化前没有妥善解决各项现实问题，最终将引发系统性金融风险事件。第三，民生支出受限。民生支出在财政支出总体结构中占据较高比例，普遍超过30%，部分地区的民生支出比例超过35%，一些地区由于财政压力过大，选择采取压缩民生支出的措施来缓解压力，如减少教育支出、社会保障支出，如此很难切实满足日益增长的民生保障需求。

2     有效缓解地方财政压力的策略

2.1   推进事权与支出责任改革

由于地方政府在分税制体制下的一般预算收支缺口居高不下、持续扩大，为有效化解地方财政压力，当务之急是推进事权和支出权限责任划分改革，具体可采取合理划分事权范围、合理界定支出责任、建立动态调整机制3项策略。第一，合理划分事权范围。首先，严格遵循“谁收益谁承担”原则，分别由中央政府承担全国性收益事权，地方政府承担辖区内地方收益事权，并由中央政府与地方政府共同承担跨区域事权［3］。其次，梳理原有中央政府与地方政府二者事权关系，把地方政府承担的交叉事权归还中央，配置给中央的地方事权归还给地方政府，并由中央政府承担更多支出责任。最后，细致划分各级地方政府事权范围，把事权责任落实到乡镇基层政府，重点细化混合事项，并建立清晰明确的事权划分程序。第二，合理界定支出责任。支出责任属于财政范畴，强调履行事权成本的承担者，需要将事权划分作为支出责任分解的依据，根据事权划分情况，按比例承担相应的支出责任。正常情况下，各级地方政府作为辖区管理主体，承担居民公共需求的相应事权及支出责任，将财政收入作为支出责任资金来源，并由中央政府承担所属事权支出责任，可以通过转移支付方式，委托地方政府代为履行支出责任。同时，对于经济欠发达地区，考虑到地方财力有限，中央政府可视实际情况承担部分救助责任。第三，建立动态调整机制。考虑到中央政府与各级地方政府的事权关系处于动态变化状态，为合理界定支出责任，必须建立动态调整机制，纵向或横向调整事权与支出责任。纵向调整机制把“外部性程度+信息复杂程序”作为调整依据，根据各项事权的外部性程度来判断属于哪一级政府事权，适用于环境治理等事权。横向调整机制以行政效率为调整依据，各级地方政府的行政效率越高，则事权分配优先等级越高，从而在控制支出规模的前提下顺利履行事权责任。

2.2   推行PPP项目模式

基础设施投资、运维管理支出是地方财政支出的重要组成部分。在传统项目模式下，各级地方政府作为道路、桥梁、给排水管网等城市基础设施项目的投资者，建设规模与地方财政压力成正比。部分地区因城市建设步伐过快、同时期建设大量基础设施，从而承担超出其承受能力的财政压力，最终引发大规模举债等连锁问题。对此，需要全面推行公益性政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）项目模式，吸引社会资本参与项目建设、运维管理，赋予其一定年限内的特许经营权，或是每年提供一定比例的财政补偿与税收优惠等政策作为项目投资回报。简单来讲，吸引社会资本，由社会资本替代地方政府承受项目成本支出压力，从而在顺利建成大量城市基础服务设施、加快城市发展步伐、刺激社会经济的前提下，把地方财政压力控制在可承受范围内［4］。考虑到PPP项目运作周期较长，多数项目的合作周期在10～35年不等，必须建立完善的长效监管制度，委派专人对合同内容以及项目策划立项、采购、执行、移交等重要环节进行跟踪监督，避免因项目运作失败而导致地方政府承受兜底风险，或是因其他各类原因导致社会资本对PPP项目有顾虑。

2.3   完善地方税体系

税收收入大量锐减是地方财政缺口扩大的关键原因，导致地方财政陷入不可持续状态。为彻底解决这一问题，必须着手完善地方税体系，为地方政府提供稳定财政收入，具体可采取健全法律法规、适时赋予税政管理权、加强税种建设、补充非税收入4项策略。第一，健全法律法规。法律法规在税收管理期间起到监督约束作用，法律法规完善程度越高，则有效税收比例越高，可以预防逃税问题。因此，需要通过立法形式确定现有合理税收制度，并补充完善原有税收法律法规内容，以此增强征税行为法律约束力。同时，遵循从实际出发原则，重点考虑各地区的经济发展状况、实际税收需求，由省级政府根据实际情况来适度调整税收政策、补充税收法律法规［5］。第二，适时赋予税政管理权。在现有分税制背景下，中央政府拥有绝对话语权和领导地位，且多数税收收入上交中央政府，地方政府财政诉求并未得到有效满足。对此，需要赋予各级地方政府一定程度的自主权，根据财政诉求来主导地方税体系建设，中央政府扮演监管者角色，负责把控整体建设方向和纠正不合理行为。第三，加强税种建设。在挑选全新的地方主体税种时，必须满足流动性低、税源广、税基宽、有利于促进地方经济均衡发展等多项条件。结合我国实际国情来看，财产税、所得税等税种具备上述条件，需要挑选若干试点推行全新税种，持续积累经验，最终全面施行全新的地方税体系。第四，补充非税收入。由于国民经济步入新常态阶段，地方税剩余潜力有限，如果盲目加大地方税征收力度，容易对经济发展和社会秩序造成负面影响。因此，在完善地方税体系的同时，还需要把非税收入作为地方财政收入的重要补充，通过征收各类型使用费、规费来满足公共支出需求，并严格规定各级地方政府的规费管理职责、收费权限，避免出现盲目收费、资金无序使用等情况。

2.4   优化转移支付制度

转移支付是弥补地方财政缺口的重要手段，需要着手完善现有转移支付制度，制度合理程度越高，则地方财政压力越小，具体可采取优化转移支付结构、完善绩效评价机制、完善监督机制、加大政府间转移支付力度4项策略。第一，优化转移支付结构。在划分转移支付区域时，严格遵循基本公共服务均等化原则，根据各地区经济发达程度、基本公共服务质量来确定转移支付力度，集中资源向经济欠发达地区倾斜，确保各地区居民享受基本一致的公共服务。同时，把转移支付项目拆解为一般性项目、特殊性项目等种类，制定面向各类项目的专属管理制度。第二，完善绩效评价机制。将转移支付支出效率作为评价内容，设立多项量化指标，如果往期转移支付没有得到高效利用，则对相关人员进行问责，并酌情缩小下一阶段转移支付规模，把资源倾斜至其他地区［6］。第三，完善监督机制。推行全面预算管理模式，对转移支付资金配置等重要环节进行预算公开、决策程序公开，并对支付过程进行全面审核监管。如果中途出现私自变更资金用途等违规操作行为，或是资金使用效率未达到预期水准，则对相关人员进行问责。第四，加大政府间转移支付力度。建立转移支付动态调整机制，定期对各地区的支付需求、财政收支情况、实际税收能力、资金缺口进行综合评价，把已知信息导入计算公式，核算实际需要转移支付的分配资金，以此调整各级地方政府在不同阶段的转移支付规模。简单来讲，通过转移支付手段，始終保持地方财政需求和转移支付资金规模匹配状态。

2.5   控制地方债务规模

当前部分地方政府的债务存量规模较为庞大，每年持续消耗大量资金用于到期债务还本付息，如果不采取相应处理措施，仅通过完善地方税体系等常规手段，无法在短期内显著提高地方财政可持续性。对此，可明确规定地方政府债务资金来源、管理使用标准、偿还方法等，禁止地方政府临时借债，并引入风险预警体系。随后，分阶段稳步化解存量债务，化解过程拆分为锁定债务总量、处理存量债务、严格考核制度3个阶段。第一，锁定债务存量。要求各级地方政府在约定时间内准确核定存量债务的本息规模、到期时间，确定债务偿还责任，如果存在缺乏正当理由申请单债务的，则采取核减本金、与债权人重新签订合同等处理方式，避免债务规模无限制扩大。第二，处理存量债务。根据已掌握信息，确定每笔债务的偿还方式、偿还顺序与偿还资金来源。正常情况下，采取偿债基金方式来偿还即将到期的经常性项目负债，对资本性项目实施科学管理，通过获取项目收益来偿还项目债务，优先偿还经常性债务和私人部门债务，后期偿还资本性项目债务和公共部门债务。第三，严格考核制度。设立多项量化指标，在地方政府采取举债措施时，使用量化指标论证举债必要性、方案可行性，驳回不合理的举债方案，并委派专人长期跟踪考核举债活动。

2.6   深化财政改革

以控制财政支出规模、提高资金利用效率为目标，客观评估现有财政体制状况，找出资金使用效率低的根本原因。随后，全面推行预算管理制度。一方面，细化预算编制内容，准确测算全面预算收入，按照分税制财政体制计算本地区可用财力，再根据部门职能定位、工作目标来确定支出预算，重点把尚未纳入政府预算的财政资金纳入预算编制范畴，增强预算透明度及调控能力。另一方面，明确预算运作程序，将预算过程分解为预算编制、执行调整、决算三个阶段，明确规定各阶段流程步骤及标准要求，形成系统性制度体系，增强预算管理规范性。

3     结束语

我国地方财政压力问题由来已久，成因错综复杂，如果放任问题发展，最终会造成不良的连锁反应。各级地方政府应提高对财政压力问题的关注程度，锁定问题根本成因，积极落实推进事权与支出责任改革、推行PPP项目模式、完善地方税体系、优化转移支付制度、控制债务规模等多项策略，实现地方财政均衡可持续发展目标。

主要参考文献

［1］郭月梅，史云瑞.减税降费背景下中国地方财政压力的测度［J］.广西财经学院学报，2021（5）：29-43.

［2］赵雄雄，孙毅.PPP模式缓解地方政府财政压力了吗？——基于中央地方政策偏差视角［J］.科技与管理，2021（1）：69-77.

［3］杨得前，汪鼎.财政压力、省以下政府策略选择与财政支出结构［J］.财政研究，2021（8）：47-62.

［4］吕久琴，庄安艺.地方财政压力会抑制减税降费的研发激励吗？［J］.杭州电子科技大学学报（社会科学版），2023（3）：21-32.

［5］申亮，刘浩.财政压力、税收竞争与地方政府财政收入质量［J］.上海财经大学学报，2022（6）：32-47.

［6］胡娟.减税降费与地方财政压力问题研究［J］.现代商贸工业，2022（12）：81-84.

［收稿日期］2023-06-24

［作者简介］陈兴旺（1976— ），男，安徽枞阳人，高级经济师，主要研究方向：财政税收。