基本养老服务制度的政策逻辑与内涵特征

左菁

摘 要：现阶段建立基本养老服务制度是在新时期我国转变政府职能和提升政府民生治理能力的背景下，进一步划分政府、家庭、市场等养老主体在养老服务中的责任边界，强化政府“兜底线、保基本”的养老保障职责，增强老年人的普遍幸福感和获得感的制度探索。然而，当前基本养老服务政策内容较为薄弱，相关理论研究也较为匮乏，本文以系统梳理基本养老服务发展脉络为出发点，深入挖掘基本养老服务制度形成的政策逻辑，详细阐释基本养老服务制度的内涵与特征，为基本养老服务制度完善提供思路。

关键词：养老服务;基本养老服务;公共服务;基本养老服务制度

基金项目：国家社会科学基金项目“中国特色基本养老服务制度立法完善研究”（22BFX117）。

[中图分类号] D669.6 [文章编号] 1673-0186（2024）002-0082-019

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2024.002.007

习近平总书记指出“让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年”[1]。自党的十八大以来，党中央、国务院高度重视养老服务体系的建设，党的十九届五中全会将“积极应对人口老龄化”上升到国家战略层面，党的二十大提出推动实现全体老年人享有基本养老服务。在经济保障之外为老年人提供充分的服务保障是积极应对人口老龄化的最重要手段，基本养老服务制度是我国养老服务制度发展到一定历史阶段的产物，是我国养老服务体系建设的重要内容。完善基本养老服务制度有助于厘清政府、家庭、市场及社会在养老服务方面的责任边界，有助于强化政府“兜底线、保基本”的养老保障职责，有助于解决困难老人“急”“难”“愁”“盼”问题，有助于增强老年人的普遍幸福感和获得感。

一、问题的提出

第七次全国人口普查数据显示，我国老龄化趋势日益突出。截至2020年年底，我国60岁及以上老年人口数量为2.64亿人，老年人口占比达到18.7%，65岁及以上老年人口数量为1.9亿人，占比13.5%，十年前的第六次人口普查，这两项数据分别为13.26%与8.87%①。最新数据显示，我国正在跑步进入深度老龄化社会，老龄化速度和程度远超我们的想象。截至2022年年底，全国60周岁及以上老年人超过2.8亿，占全国总人口的19.8%，其中65周岁及以上老年人达2.1亿，占全国总人口的14.9%②。从第六次人口普查到第七次，十年间老龄人口占比平均数值提高了5个百分点，但是从第七次到现在，仅两年半的时间，平均数值就提高了2个百分点。按照联合国对于人口老龄化程度的划分标准：当一个国家或地区60岁以上人口占总人口比重超过10%或65岁以上人口比重超过7%，表示该地区或国家进入轻度老龄化社会;60岁以上人口占总人口比重超过20%或65岁以上人口比重超过14%，表示该地区或国家进入中度老龄化社会;60岁以上人口占总人口比重超过30%或65岁以上人口比重超过21%，表示该地区或国家进入重度老龄化社会[2]。目前，按照联合国的人口老龄化程度判断标准，我国已从“十四五”初期的轻度老龄化社会全面进入了中度老龄化社会。若保持快速增长势头，据预判，到2035年，我国65岁及以上人口将达到3.1亿人左右，达到全国总人口的22.3%，2050年，我国65岁及以上人口将达到3.8亿，完全过渡到重度老龄化社会（图1）。

“我们已经处在世界百年大变局时期，而人口老龄化正在全球范围内以不可逆转的态势向前发展，中国更表现出世界最大规模、最快速度的人口老龄化显著特征。”[3]新时代有效应对人口老龄化挑战，必须聚焦老年群体最关心的现实问题，建立基本养老服务制度是对广大老年人关切需求的积极政策回应。

什么是老年群体最关心的现实问题？笔者的一则实地调研案例可略窥一斑。2023年5月，走访了重庆市某区重度失能76岁的张婆婆。张婆婆患有严重的帕金森症，长期卧床，生活不能自理。张婆婆和老伴一起生活，没有子女同住，平时主要由老伴照顾。老伴也已78岁高龄，每晚还要多次扶张婆婆起床去卫生间，整晚睡不好觉，尽管还被查出患有喉癌，但为照顾张婆婆，没有住院也没有采取其他治疗措施。两人领取的均为农转非养老金，每人1 300元左右，买完药之后也仅够生活，没有钱住养老院。因为参加的是城乡居民的基本养老保险，也不能领取长期护理保险金，两位老人的生活质量较低。

在中国，仍然有部分经济困难或者因某些原因导致老年生活较为艰难的人群存在，尤其是身体和精神状况逐渐恶化、护理需求较高的失能失智老人。我国养老服务的供给经历了“政府垄断—政府缺位—政府主导”的演变过程。在这一过程中，养老服务的准公共物品性质被较大程度遮蔽，市场被推到前台，国家福利角色不断后撤，在一定程度上忽视了经济困难、子女缺位等弱势老人的养老服务需求。故从“十三五”开始，我国开始探索政府、市场、社会、家庭等多元主体责任共担的养老福利供给模式，政府角色开始合理回归。在“十四五”时期，“基本养老服务”的概念被响亮提出，强化对弱势老人，特别是失能困难老年人的兜底保障成为重中之重。

换言之，现阶段建立基本养老服务制度是在“十四五”时期我国转变政府职能和提升政府民生治理能力的背景下，进一步划分政府、家庭、市场等养老主体在养老服务中的责任边界，强化政府“兜底线、保基本”的养老保障职责，增强老年人的普遍幸福感和获得感的制度探索，其重要性毋庸置疑。但当前针对基本养老服務的理论研究却不够丰富和深入，基本养老服务政策体系是养老服务体系建设最薄弱环节之一。“基本养老服务的内涵与功能定位是什么？”“如何科学构建基本养老服务体系？”等基础性问题无论在实务界还是在理论界都没有得到厘清。在政策实践中，地方操作层面参差不齐、分歧较大，各地摸索出台的服务清单在服务项目、服务对象、服务内容、服务标准等方面的规定亦大相径庭。尽管2023年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，对基本养老服务体系的主要任务、工作原则、重点任务和组织保障进行了明确，并以附件的形式规定了《国家基本养老服务清单》，但从具体内容上看仍存在诸多问题。“十四五”时期是应对老龄化的重要窗口机遇期，在2021年出台的《国家基本公共服务标准》中，“老有所依”已经成为国家基本公共服务体系的重要组成部分。从学术层面加强基本养老服务的基础理论研究，例如对基本养老服务的内涵外延进行明确，对基本养老服务制度的性质归属进行探讨，对进一步完善基本养老服务制度具有重要意义，这也是本文的要义所在。具体而言，本文以系统梳理基本养老服务发展脉络为出发点，深入挖掘基本养老服务制度形成的政策逻辑，详细阐释基本养老服务制度的内涵与特征，期冀对基本养老服务的理论研究贡献思路，对相关政策完善提供参考。

二、发展脉络：从“养老服务”到“基本养老服务”

社会政策的出台是对特定时期所暴露的社会问题的制度回应，“基本养老服务”制度的提出亦是如此。基本养老服务制度是养老服务制度的重要组成部分，其政策演进与养老服务的脉络演变紧密相连，循此逻辑，要深入挖掘基本养老服务政策的生成机理，则极有必要对养老服务政策的发展历程进行深入考察，并在其框架范围内进一步探究基本养老服务制度产生的时代背景。

（一）养老服务发展历程

回溯历史，养老服务在我国古来有之。从唐代的“养病坊”“普救病坊”①，到宋代的“广惠合”“福田院”“居养院”“安济坊”②，再到明清时期的“养济堂”“孤老院”“普济堂”等③，官方和民间通过兴办各种类型的老人救济机构，收住丧失劳动能力、无家可归的孤寡贫困老人。

对于新中国成立后养老服务的发展阶段，学者观点并不统一，有学者将其细分为“全面管控期—社会化开放期—制度规范期—标准化建设期”四个时期，有学者则將其概括为“传统福利期—转型期—发展期”。尽管在阶段划分上持不同意见，但研究者均认为1978、2000、2012、2019年无疑是养老服务发展历史上的关键时间点，以此为据，本课题将新中国成立后养老服务的发展阶段梳理为“政府直接管控—社会化改革试点—市场化改革加速—体系化建设起步—体系化建设深入”五个阶段。

1.政府直接管控阶段（1949—1977）

新中国成立后，新政权面临的是千疮百孔的破败局面，以救济灾民、难民和贫民，解决群众最为紧迫的生存问题为当务之急。在改造旧政权慈善福利团体的基础上④，建立了一批“生产教养院”“残老福利院”以发挥传统养老救济的功能。自1958年社会主义改造结束后，经常性救济开始替代传统的临时性救济。在城市，“福利院”逐渐取代“生产教养院”;在农村，“敬老院”开始大量兴办，主要解决城市“三无”、农村“五保”等特殊困难、鳏寡孤独老年人的集中养老问题。改革开放前，养老服务有两大特征：第一，“垄断性”特征，政府直接掌控养老服务资源的投入、分布和供给，市场和社会在养老服务供给中发挥的作用微乎其微;第二，“补残型”特征，政府只为特定少量的“边缘老年群体”提供养老福利，绝大多数的养老服务责任主要由单位和家庭承担。

2.社会化改革试点阶段（1978—1999）

“20世纪80—90年代，社会政策改革受到经济体制改革的深刻影响。”[4]在社会主义市场经济体制确立的背景下，我国的经济社会结构急剧转型，大量手捧铁饭碗的“单位人”纷纷转变为无依无靠的“社会人”，大量下岗职工的养老需求如何满足成为一大社会难题。为了增加养老服务的社会提供，国家开始尝试打破传统福利供给模式，受西方“福利多元主义”的影响①， 1984年由民政部组织召开的“全国城市社会福利事业单位整顿经验交流会”初步提出了中国“社会福利社会化”的构想，即福利责任的承担不再完全归于政府，而是由家庭、非营利性组织等、营利性组织等共同分担[5]。1998年中国社会福利社会化试点工作正式拉开序幕，13个城市开始作为试点地区在社会福利事业中引入市场机制。养老服务领域的改革包括两个层面：首先，在事业单位社会化过程中，民办养老机构的数量持续增多②;其次，公办养老机构的业务范围进一步扩展，不再是传统纯粹的救济供养单位，而是开始招收社会老人，包括大量的自费老人。值得一提的是，“养老服务”这一概念的提出首见于1993年《关于加快发展社区服务业的意见》，该文件明确将养老服务项目纳入社区服务业的范畴。

3.市场化改革加速阶段（2000—2011）

2000年是我国养老服务发展史上具有重要意义的一年，自此我国正式步入老龄化社会的行列，发展养老服务的重要性日益凸显，在此阶段，民生福祉问题和社会和谐发展等问题受到政府的极大关注，养老服务的规范化发展被提上议程，相关政策和制度开始出台。与前一个阶段相比，本阶段已经开始深入探讨和践行“社会福利社会化”的具体内涵和制度举措，而非仅仅停留在概念提出阶段。国务院办公厅于2000年转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，强调投资主体和服务方式应当多元化，服务对象应当公众化，服务队伍应当专业化。在该阶段，社会化养老服务的发展主要体现为以下三个方面。第一，养老机构数量增长迅速。从改革开放初期到2011年底，我国养老机构的数量从8 365个跃升至40 868个①，增速迅猛。第二，规范性文件陆续出台。1996年《老年人权益保障法》首次将鼓励、扶持社会组织和个人参与养老服务写进法律②;此后，《农村敬老院管理暂行办法》《社会福利机构管理暂行办法》《老年人建筑设计规范》《老年人社会福利机构基本规范》等系列文件、标准相继实施。第三，国家文件和重大会议多次强调“优先”“大力”发展社会养老服务。2006年，“养老服务”首次纳入国家发展纲要③，“养老服务业”首次被明确界定④;2010年，党的十七届五次全会提出“优先发展社会养老服务”;2011年，国务院首次制定养老服务专项规划⑤。

4.体系化建设起步阶段（2012—2018）

党的十八大后，党中央、国务院更加重视养老服务健康发展，作出了建设养老服务体系的重要指示。在党的十八大报告中，“大力发展老龄服务事业和产业”被首次提出，在此基础上，党的十八届三中全会强调“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。2012《中华人民共和国老年人权益保障法》修订，首次将养老服务体系建设纳入法律条文，同时新增社会服务和社会优待两个章节，大大扩充了养老服务的相关条款。2013年是我国养老服务发展史上最具有里程碑意义的一年⑥，在《关于加快养老服务业发展的若干意见》这一重量级文件出台后，民政部陆续颁布《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》等配套文件。此后，养老服务相关政策更是密集出台，包括：《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》《民政部关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》等等。在党的十九大报告中对“积极应对人口老龄化”尤为关注⑦。同时，在这一阶段，养老服务体系建设增加“医养结合”的要求，体系内容更加完善⑧。

5.体系化建设深入阶段（2019—至今）

面对我国老龄化持续加深的严峻形势，2019年《国家积极应对人口老龄化中长期规划》对此进行了积极回应，分步确定了2022年、2035年及21世纪中叶的阶段性战略目标、重大任务和政策措施。十九届五中全会将“积极应对人口老龄化”上升到国家战略层面。在这一阶段，随着各地试点的不断深入、养老服务工作经验的逐步积累，养老服务体系化建设不再限于传统的机构养老，而是将重点转向“居家养老”和“社区养老”的服务供给以及“健康养老”等方面。在党的十九届四中全会上，养老服务体系被界定为“居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。与此相应，地方的“养老服务条例”或“养老服务促进条例”“居家养老条例”等形式的法律制度规范超过50项，养老服务的发展更加均衡化、全面化与规范化。也正是在这个阶段，基本养老服务逐渐出现在人们的视野中。尽管早在2013年国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》中就首次提出“確保人人享有基本养老服务”，但在当前阶段，“基本养老服务”这一概念才开始被不断提及，成为近年来中央文件的“高频”词语，基本养老服务体系建设也随之被社会各界所关注。

（二）“基本养老服务”的提出及政策要求

纵观新中国养老保障建设历程，进入21世纪以前主要围绕“养老保险制度”的建立和完善展开，旨在为老人提供养老的“经济保障”，2000年以后转向“养老服务制度”构建，旨在为老人提供养老的“服务保障”。在“十一五”和“十二五”期间，建设重点侧重于机构养老，通过“放水养鱼”的方式鼓励更多的养老机构进入市场，支持养老机构的设施建设和床位供给，同时要求提升养老机构服务质量，并加强过程监管。“十三五”时期，国家调整养老服务发展的政策思路，开始从体系化、均衡化角度考虑问题，居家社区养老被摆到了更高的位置，“居家社区机构相协调，医养康养相结合”的体系框架初步建成。但与此相对的是，老年人支付能力不足、有效需求与服务供给脱节等问题暴露日渐明显，政府如何通过“有所作为”让更多的老人能够享受方便可及、价格可得的养老服务成为新时期“破题”的关键环节，“基本养老服务”这一概念便在此背景下“横空出世”，希望通过政策创新强化政府“保基本”的职能定位，同时引导市场为老人提供更多“普惠化”的养老服务。

“基本养老服务”这一提法首见于2006年颁布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，2012年出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对“基本养老服务”的内容进行了初步明确。2013年国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出应“确保人人享有基本养老服务”。2019年《国家积极应对人口老龄化中长期规划》确立了“中国特色养老服务体系成熟定型，全体老年人享有基本养老服务”远景目标;2020年党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化首次上升到国家战略层面，“健全基本养老服务体系”也随之提出;与此相应，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》作出了“推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系”的具体要求;2021年中共中央、国务院最新出台的重要指导性文件《关于加强新时代老龄工作的意见》强调应当加快建立健全相关政策体系和制度框架，建立基本养老服务清单制度。

三、性质归属：“公共服务—基本公共服务—基本养老服务”的政策逻辑

首先应当厘清的一个问题是，基本养老服务的本质属性是什么？本文认为，“基本养老服务”是在我国政府治理观和基本公共服务价值观发生深刻转变的背景下，循“公共服务—基本公共服务—基本养老服务”之逻辑衍生而成的概念。改革开放以来，我国政府执政理念和社会发展观发生了积极的变化，从“以GDP为纲”转向“以人为本”，从全能型政府转向服务型政府，“公共服务”逐渐成为政府治理改革的核心概念。

（一）公共服务理论溯源与演化

“公共服务”（Public Service）这一概念源于西方早期工业化国家，其理论演变与西方各国工业化进程同步相伴，“公共服务理论和政策变迁的历史同时也是一部社会史”[6]。19世纪后半叶的德国工业化程度远不及英国，但国内的阶级矛盾却异常尖锐，德国社会政策学派主张制定各种有利于劳工的社会政策，缓和阶级矛盾，其代表人物阿道夫·瓦格纳提出了“公共服务”这一术语。1912年，法国连带主义法学家莱昂·狄骥在其著作《公法的变迁》中，对“公共服务”进行了初步描述，狄骥认为，“公共服务就是指那些政府有义务实施的行为。任何因其与社会团结的实现和促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”[7]。

20世纪初世界性经济危机的爆发促使政府从“守夜人”转变为“划桨人”，在凯恩斯主义等理论学说的影响下，公共服务制度体系进一步完善。然而20世纪70年代随之而来的经济大萧条使得新自由主义崛起，西方国家迎来了“新公共管理”时代，英美等国开始削减政府对公共服务的支出，政府的角色再次发生转变，从“划桨人”转变为“掌舵人”。在新公共管理视域下，认为政府应当从注重投入转变为更加注重结果和绩效，公共部门的责任在于满足社会公众（即“顾客”）对公众服务的需求。然而，公共服务供给中的过度经济导向尽管迎合了特定时期发展的需求，但忽视了公平、正义、民主等公共部门与私人部门之间价值取向上的根本差异[8]。也正是这一致命缺陷催生了“新公共服务理论”的兴起，该理论的代表人物是美国公共行政学家登哈特夫妇，其著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》明确表达了这一观点：“服务于公民，而不是服务于顾客”，即政府与公民的存在关系和企业与顾客之间是有天然区别的[9]。“新公共服务理论”是对传统“新公共管理理论”的反思与批判，提出了一种更加适应现代公共管理实践所需要的一种新的理论，认为政府行政的目的应是促进于对话和交流过程中产生的、基于共同价值观的、并超越自身利益为邻里和他人负责的公共利益，并倡导构建一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务制度。

单从表面看，西方公共服务理论似乎对我国公共服务的发展影响颇大，体现在政策实践中的共识与趋同。但深入考察发展公共服务的原因，不难发现，二者沿袭了两种不同的思想进路：

西方公共服务的演进深受“社会契约论”的影响。从格劳秀斯的“一次性”社会契约说，到霍布斯的“民众间立约”契约说，再到洛克的“部分权利转让”契约说，最后到顶峰时期卢梭“以自由和平等为目标”的契约说[10]，社会契约论的嬗变为西方公共服务理论提供了重要的理论依据，其核心逻辑在于：民众让渡一部分权利给政府，与政府之间是委托与被委托的关系，政府的首要职责是在安全和公共事务方面代表全体民众作出决策。现代社会中由于竞争机制的存在，势必会产生弱势群体，而民众生命、自由、尊严等最基本的权利并未转让给政府，政府应当努力保障民众的这一基本权利，进而要求政府提供基本公共服务，使得这部分弱势人群的基本权利能够得到维护。

中国语境下的公共服务具有本土化理论基础。我国社会主义国家的根本政治制度为公共服务的发展提供了更为肥沃的土壤。从“为人民服务”到新时代“以人民为中心”的发展思想，无不彰显国家为人民谋福利的坚强决心，这也是社会主义优越性的集中体现。习近平总书记曾经说过“始终要把人民放在心中最高的位置”[11]，即要求政府始终坚持“以人民为中心”的执政理念，维护社会公平正义，通过建设“服务型”政府着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题。基于此，公共服务已成为现代中国政府的基本职能之一，党的十六大将“市场监管、经济调节、社会管理和公共服务”作为政府的四大职能。党的十九届四中全会提出，“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家公共服务制度体系”①，为新时代加强公共服务建设指明了方向。

（二）从“公共服务”到“基本公共服务”

公共服务本质上是一个政治学术语，迄今理论界对于公共服务的内涵界定并未形成统一理解，即使西方发达国家对于公共服务的定义亦莫衷一是。尽管早在20世纪初莱昂·狄骥对此概念已作出界定，但其理解具有一定的历史局限性。在现代社会，各领域学者对这一重要概念从不同角度进行定义②，透过不同的解释方法论，对公共服务所具有的“基础性”“公益性”“公平性”“普遍性”及“政府主导性”等特征进行提炼，本文认为，所谓“公共服务”应当是指政府及社会公共组织为了满足社会共同需要，为全体社会成员公平提供的各种满足基本需求的基础性服务。

基本公共服务与公共服务这一概念密切相连，可以视为公共服务的衍生概念。财政保障能力是一国是否能够提供以及能够提供多少公共服务的重要考量，而基本公共服务正是以此为基础，从公共服务中划分出来的一类最为基础的公共服务，在整个公共服务中处于最基础、最核心的位置。基本公共服务是保障一国最基本的民生需求，也可认为是政府公共服务职能的“底线”，国际上也称为核心公共服务（Core Public Service）。从学术层面，国家发展改革委在相关课题中对其进行了初步界定[12]。从实务层面，2012年出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次从国家文件角度作出正式解释①。2017年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》在此基础上，更加强调基本公共服务的政府主导性②。2021年《“十四五”公共服务规划》细化政府责任的内容，同时首次提出市场和公益性社会机构的供给主体地位③。

在基本公共服务的内容方面，普遍认为医疗、教育、卫生、就业、养老、社会保障等人民群众最热切关注且迫切需要的服務项目，应归入基本公共服务范畴，在这个领域的研究者们也在基本公共服务概念界定中试图将基本公共服务的内容涵盖清楚。例如，有学者提出基本公共服务三层理论，根据公民的生存权、发展权、受助权，将基本公共服务分为有先后顺序的三个层次[13];有学者则从消费需求层次和消费需求同质性来界定基本公共服务的内容[14]。

（三）从“基本公共服务”到“基本养老服务”

基本公共服务的功能是对生存安全需要、基本消费需要等低层次需求的满足。依通说，基本养老服务包括兜底型和普惠型两个层面，其中兜底型养老服务关注老年人的基本生存问题，旨在兜底保障老年人的晚年生活，普惠型养老服务则是面向全体老年人，提供的具有基础性和共同性的服务，进而不难得出结论，基本养老服务属于基本公共服务范畴。

把握“基本公共服务”到“基本养老服务”政策逻辑，可将其与我国基本公共服务的政策演进路线进行同步考察，进而准确把握基本养老服务发展的阶段性特征，具体划分为以下四个阶段：

1.阶段一：“十一五”期间（2006—2010）

“基本公共服务”这一概念首见于《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（2006—2010），《纲要》将“基本公共服务明显加强”确定为社会经济发展的主要目标之一，“公共服务领域”范畴则被划定为“义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化、基础科学与前沿技术以及社会公益性技术研究、国防”。但该《纲要》仅仅对公共服务领域的范围进行了划定，并未形成基本公共服务体系化的制度安排，且尚未触及基本养老服务。

2.阶段二：“十二五”期间（2011—2015）

在全面建设服务型政府的新历史时期，基本公共服务体系专门化建设日益受到重视，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》于2012年单独出台，基本公共服务的范围被划定为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障和公共文化8大领域。其中，“为老年人提供基本养老服务”作为政府提供的9项基本社会服务之一进行明确规定，其主要内容涉及养老服务补贴、五保供养、养老服务体系健全等方面。

3.阶段三：“十三五”期间（2016—2020）

经过五年的建设，我国基本公共服务体系取得一定成效，但发展不平衡不充分的结构性短板非常突出。基于此，“十三五”期间，在首先推出《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》的基础上，国家制定了《“十三五”国家基本公共服务清单》。《清单》的出台标志着从国家政策层面进一步厘清公民与政府之间的权责关系，更好保障社会公众作为公共产品消费者的基本权利。具体而言，《清单》规定了包括了公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务8个领域的81个项目。尽管《清单》没有专门设置基本养老服务，但其中分属3个领域的6个服务项目涉及养老：职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险规定在基本社会保险项下，老年人健康管理与中医药健康管理规定在基本医疗卫生项下，特困人员救助供养（其中的老年特困人员）、老年人福利补贴规定在基本社会服务项下（图2）。

4.阶段四：“十四五”期间（2021—2025）

早在2018年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》中，就明确提出应当完善各级各类基本公共服务标准，从“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养”等9个方面明确国家基本公共服务质量要求。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，必须健全国家基本公共服务制度体系，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。基于此，国家发展改革委等20个部门联合印发了《国家基本公共服务标准（2021年版）》，从9个方面明确了国家基本公共服务具体保障范围和质量要求，共80个服务项目。《标准》在基本公共服务类型中首次为老年人单独设置“老有所养”板块，其项下包括养老助老服务和养老保险服务两个子项目，养老助老服务又包括老年人健康管理和老年人福利补贴两类细目，养老保险服务包括城乡居民基本养老保险和职工基本养老保险两类细目①（图3）。

四、基本养老服务制度的内涵与特征

随着国家对基本公共服务体系建设的日益重视以及养老服务体系不断完善，建立健全我国基本养老服务制度的关键意义和重要性也不断得到强调。然而，长期困扰基本养老服务制度构建的一大问题是“基本养老服务”作为一个重要概念却长期存在内涵外延不明、制度边界模糊的问题，极大影响了基本养老服务制度思路的确定、发展路径的选择以及政策制度的完善。实践中，基本养老服务工作主要由地方推进，由于缺乏概念共识和国家层面政策定论，导致诸多地方在政策制定和执行的过程中出现了大量越位、缺位的情况。尽管2003年的《意见》从官方政策角度对基本养老服务进行了界定，认为基本养老服务是指由国家直接提供或者通过一定方式引导相关主体向老年人提供旨在实现老有所养、老有所依所必需的基础性、普惠性、兜底性服务，但该定义与其附件《国家基本养老服务清单》的服务项目和内容存在一定冲突。本文认为，科学的理念引领是统一认识的基本前提，厘清基本养老服务制度的概念内涵是国家和地方基本养老服务体系建设以及完善我国基本公共服务体系的必要基礎。

（一）理论探讨与认识分野

在理论界，关于基本养老服务的内涵外延，即究竟什么样的养老服务属于基本养老服务，一直存在较大分歧。“在养老服务领域，政府应当保某本，兜底线，提供基本养老服务，此种共识已经基本形成;但对于如何划定基本养老服务的边界，仍存在不同认识。”[15]目前学者们主要有三类不同观点。第一类观点是用社会养老服务置换基本养老服务，如有学者认为，我国基本养老服务主要指以提升老年人生活质量为目标，面向的是所有老年群体，为他们提供包括基本生活照料、护理康复、精神关爱、紧急救援等服务，甚至还涵盖配套的服务标准、运行机制和监督制度等[16]。第二类观点则将基本养老服务等同于长期照护，如有学者直言：“最基本的养老服务就是由照护依赖引发的对失能失智老人的长期照护。”[17]第三类观点对于基本养老服务的理解较为折中，具有一定趋同性，但存在“大服务论”和“小服务论”之争：如魏津生、孙文灿等学者认为基本养老服务是以保障全体老年人的基本生活、基本健康和基本精神慰藉需要为目标，通过政府公共财政投入，为全体老年人提供的公平可及、系统连续的居家、社区、机构、医养结合等养老服务，是“大服务论”的典型代表[18-19];而李兵、魏加科、王建武等学者则持“小服务论”观点，主张基本养老服务仅是底线型或生存型服务[20-22]，是政府重点针对那些依靠自身无法获得养老服务、必须求助政府的老年人及其家庭，如孤老救助对象、孤老优抚对象及中低收入老年人提供基本的医疗、照料、康复和精神健康等服务。

本文认为，第一类观点对于“基本养老服务”的界定过于宽泛，而第二类观点与之恰恰相反，则过于狭隘。基本养老服务是养老服务的一种，冠以“基本”二字，便意味着这类养老服务是最急需满足的、占首要地位的服务，举例来说，老年人社会参与、休闲娱乐等需求肯定不能与生活照料、长期照护等需求相提并论。第二类观点注意到了照护需求是老人最基本的需求，特别是高龄老年人因身体机能衰减而产生的对他人照顾长期依赖的需求是刚需，但老年人最基本的需求绝不止于长期照护需求，故将基本养老服务等同于照护服务有限缩概念之嫌。

关于第三类观点，争议的焦点在于基本养老服务在为困难老人提供兜底服务后，是否还应当包括面向全体老人的普惠型养老服务，即“大服务”与“小服务”之争。争议暴露出的深层次问题在于，研究者们忽视了基本养老服务的制度初衷，没有从基本养老服务的本质属性去进行系统考察，以下对此作详细阐述。

尽管“基本养老服务”在表述上缺乏“公共”二字，在一定程度上遮蔽了其公共服务的本质属性，但不可否认的是，基本养老服务性质上归属为公共服务范畴，是国家基本公共服务体系建设的重要环节之一。前文对“公共服务—基本公共服务—基本养老服务”的逻辑演变进行了一定推演，但如果从政府公共服务供给角度进行纵向考察，不难发现，进入21世纪后，我国公共服务体系的建设思路出现了重大调整，旨在对前一阶段公共服务供给不足进行弥补和扩展，基本养老服务的提出是我国公共服务体系不断完善和自我修正的内在要求。

新中国成立后，中国公共服务供给经历了计划经济时期“高度集中、平均主义、水平较低、城乡有别”到市场化改革时期（八九十年代）“投入少、效率高、不均衡、不公平”，再到新时代“保基本、推均等、促公平、可持续”的历史演变。一味追求经济增长产生诸多社会副产品：地方政府的公共服务职能不断弱化，农村公共服务投入严重不足，教育、医疗产业化倾向严重，“上学难”“看病贵”等社会问题日益突出。从2002年开始，国家开始转变思路，突出强调要强化政府的社会管理和公共服务职能①，被视为政府公共服务职能的重大回归。此后，政府职能转变进程加快，2005年的政府工作报告提出了“建设服务型政府”的迫切要求。紧接着第二年，以“基本公共服务均等化”为目标的公共服务体系建设开始在国家层面提出，并在全国范围内推行。

在国家基本公共服务体系建设之初，教育和医疗卫生等领域的公共投入较大，涉老的公共服务项目相对较少，甚至《“十三五”国家基本公共服务清单》中也没有专门的养老服务项目，相关规定被分散规定在社会保险、医疗卫生和社会服务项下，直至2021年《国家基本公共服务标准（2021年版）》专门设置“老有所养”板块，涉老项目方被集中整合。究其原因，在于我国的养老保障制度发展的重心已经从过去的“养老保险制度”逐步过渡到“养老服务制度”，而养老服务制度也从过去的“有没有”转入“好不好”的建设阶段。同时我国迅猛增加的老年人口数量，使得社会养老服务需求呈现井喷式上升状态，“十四五”期间健全基本养老服务体系，将养老责任在家庭、政府、市场、社会之间合理进行分配，已经成为中央养老工作的重中之重。因此，出台国家层面基本养老服务清单，进一步完善国家基本公共服务体系中“老有所依”项目设置，是基本养老服务制度研究的根本出发点。

2021出台的《“十四五”公共服务规划》首次对公共服务明确分层分类，与公共服务相对的一个概念是生活服务②，而公共服务则被划分为基本公共服务、普惠性非基本公共服务③。循此分类思路，养老服务也可以分为基本养老公共服务、非基本养老公共服务（普惠性养老服务）以及一般性养老服务（高端养老服务）。2021年12月9日，民政部养老服务司李邦华副司长在国新办举行的新闻发布会上指出，基本养老服务是由政府主导提供、满足老年人基本养老需求的服务，同时也强调发展银发经济的重要前提是政府要强化保基本、兜底线的职能，保障每一个老年人老有所养①。本文认为，需要澄清的认识误区是，将“兜底线”等同于面向困难老人的兜底服务。这一理解源于过去将兜底保障定位于特殊困难老年人保障的思维定式和路径依赖。“面向全体老年人”应当是基本养老服务的核心要义，这里的“兜底线”是兜服务的底，而非兜对象的底。只要事关老年人的基本生活安危、基本生存尊严，涉及老年人的基本生存权和发展权，都可以界定为“底线需求”，和困难老年人的身份无关。例如，在现阶段，长期照护需求是大多数失能失智老人的刚性需求，而照护需求能否得到满足与老年人的基本生活质量和生存尊严存在紧密联系，那么长期护理保障就是一种面向全体老年人的最基本需求，和经济身份没有直接联系。因此，基本养老服务归属于公共服务序列中的基本公共服务，与基本养老公共服务对应。前述第三类观点将兜底与困难老人、普惠与全体老人加以捆绑，是对基本养老服务与普惠性养老服务的误判，“基本需求”才應是研判的首要要素。

（二）基本养老服务制度的具体涵义和基本特征

随着研究的深入，有少数学者在近期的文献中对基本养老服务进行了明确界定，如胡宏伟在《我国基本养老服务的概念阐析与政策意涵》一文中为“基本养老服务”下了一个内容极为丰富的定义[23]，该定义对基本养老服务进行了相当全面的概括，但存在如下问题：第一，作为概念界定过于繁琐，抽象度不够;第二，基本养老服务归属于社会养老服务，“以家庭为养老服务供给的基础单元和首要责任主体”“包含家庭、居家社区和机构等多种服务形态”等表述，将家庭作为社会养老服务的责任主体和供给主体存在内在矛盾;第三，将“基本养老服务”最后落脚点界定为“一系列服务、要素和政策的综合”，不仅存在语言逻辑问题，且有扩大概念范畴之嫌。龙玉其在《基本养老服务均等化的核心概念及深层意蕴》一文中，对“基本养老服务”的理解则相对保守[24]，但存在的问题如下：第一，注意到了政府在基本养老服务中的主导作用，但没有回答如何主导，也没有明确服务供给主体;第二，生活需求是否是基本生活需求，表述方式容易引起歧义;第三，仍有以人群标准划分服务类别之嫌。

本文认为，作为一种基本公共服务，基本养老服务在概念上应当涵盖前一概念的所有基本要素。根据《“十四五”公共服务规划》对基本公共服务的定义②，可归纳出基本养老服务的基本特征包括：

1.服务对象具有普遍性

基本养老服务的对象不应限于传统的民政兜底对象，应扩展到全体老年人，确保全体老年人都能享受到公平可及的相关服务，“人人享有基本养老服务”即体现了这一理念。全体人民共享改革发展成果是中国特色社会主义的本质要求，也是基本公共服务均等化的应有之义。公共服务的本质属性决定了基本养老服务必须坚持“公益性”原则，以实现公共利益为目标。从理论角度看，“公益性”是“公共性”和“用益性”的结合体，其中的“公共性”的核心要义为“受益方为不特定社会公众”。因此，基本养老服务是保障全体老年人的最基本老年服务权利的实现，保障所有老年人能够获得最起码的生活质量和生存尊严，让每个老人都能实现“老有所依”，都能幸福安康地度过夕阳时光，提升所有老人的幸福感和获得感。

2.服务需求具有基本性

根据马斯洛的需求层次理论，人的需求大小是分层级的，有些需求优先于其他需求的满足。满足养老服务需求同样存在先后顺序之分。乔晓春搭建了老年人需求框架，认为老年人的需求分为六个层级[25]（图4）。

3.服务标准具有基础性

基本养老服务的提供是国家利用有限的公共资源为全社会范围内符合条件的老人提供基本服务项目，基本养老服务的待遇水平只能处于相对较低的水平。政府不能“大包大揽”所有的基本养老服务项目，各地地方政府在选择基本养老服务项目、制定基本养老服务清单的时候一定要结合本地社会经济发展的实际水平，合理规划财政支出规模量力而行。既要实现基本养老服务的政策目标，也不能脱离现实情况致使财政不可持续。从功能上看，基本养老服务清单是政府对社会公众的庄严承诺，享受清单罗列的基本养老服务是老人的基本权利，一旦不能兑现，将对政府的公信力造成负面影响，也会极大威胁到部分老年人的生存安危。因此，服务标准具有基础性是保障基本养老服务具有稳定性、可持续性、长期性的重要条件。

4.服务供给具有多元性

基本养老服务由政府主导推行，指的是政府在基本养老服务制度安排中承担“总责任”，从整体上保障基本养老服务作为一项基本公共服务的有效运行，保证供给的质量和数量能够满足老人的基本养老服务需求。尽管国家本身有的时候可以通过公共服务设施和福利补贴的方式直接提供服务，但这并不意味着国家是提供基本养老服务的唯一主体。根据“福利多元主义”理论，政府不可能包办所有的福利生产和供给，在必要的时候应当和市场、社会开展合作，共同承担福利供给的角色。服务供给具有多元性强调基本养老服务应当是“公域”和“私域”的结合，政府与其他主体应当多方并举、整合发力，提高服务供给效率和供给质量。考察历次国家文件对基本公共服务的诸多表述不难发现，我国对基本公共服务供给主体的认识经历了“政府提供基本公共服务”→“政府主导提供”→“政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导市场主体和公益性社会机构补充供给”历程①，即从单一主体到多元主体的逐步深化过程。

5.服务项目具有调整性

基本养老服务的范围（外延），并非恒定不变的固定标准。“基本养老服务”是一个动态概念，在不同的历史时期，其项目体系、服务方式、服务内容、保障标准是不断变化的。基本养老服务清单会随着社会经济的不断发展和老年人养老服务需求的不断变化而呈动态变化的样态，否则，之前的“基本养老服务”标准难以可持续满足老年人的实际需求。

就2023年《意见》对“基本养老服务”的理解而言，至少可以从以下两个方面进一步讨论。第一，混淆了社会福利与社会保险制度的功能定位。《意见》附件之《国家基本养老服务清单》通过对“基本养老服务”服务项目划定，进而对其基本养老服务外延进行界定，但这个界定却是十分宽泛的。《国家基本养老服务清单》对“基本养老服务”一共设置了16个项目，甚至包括社会保险，如其中第1和第2个是基本养老保险的两个项目，即职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险，显然，这是一种大而全的项目涵盖方式，这是否意味着但凡和养老有关的项目是否都应该划入基本养老服务的范畴？但从本质上看，社会保险不是服务，总体上是一种资金支持的制度安排，保障老年人退出劳动岗位后的基本生活，而“基本养老服务”归属于社会福利范畴，老年福利作为特殊群体福利的一种，是为老年人提供的一种社会化养老服务，包括生活照料、医疗保健、康复护理、安宁疗护、文体娱乐、精神慰藉、紧急救援等。社会保险和社会福利两者的制度功能各自独立，不能越俎代庖。第二，与《“十四五”公共服务规划》的服务分类是否存在冲突？《“十四五”公共服务规划》提出，服务包括公共服务和生活服务两大类，公共服务又包括基本公共服务、普惠性非基本公共服务两大类。然而，根据《意见》对基本养老服务的界定来看，包括“基础性、普惠性、兜底性”等类型，那么是否意味基本养老服务还涵盖“普惠性非基本公共养老服务”？“基础性”和“兜底性”养老服务之间的逻辑关系是怎样的呢？凡此种种，都需要进一步探讨和明确。

基于上述，本文认为，所谓基本养老服务是指以满足全体老年人生存发展、照料护理等基本养老需求为根本目标，以遵循经济社会发展水平和适时动态调整为基本原则，由政府承担主要供给责任、市场主体和公益性社会机构进行补充供给的基本公共服务。本质上，基本养老服务制度是在政府主导下，以全体老年人为服务对象，以满足广大老年人基本养老服务需求为目标的政策化、法制化制度安排。

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