高校加强内控建设预防政府采购围标串标的机制研究

闫俊玲

《中华人民共和国招标投标法（修订草案送审稿）》《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》均对“强化招标（采购）人主体责任，完善招标（采购）人内控机制”提出了更高的要求。加强对政府采购活动的内部控制管理，也是深化政府采购制度改革的内在要求，为此，财务部出台《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）。自上述文件出台以来，政府采购监管部门、采购人、集中采購机构在内部控制制度方面取得了初步成效，但在体系、制度、均衡发展方面还存在一定程度的问题，围标串标行为仍然比较常见，在一定程度上损害了采购人和其他潜在供应商的利益，破坏了公平竞争的市场秩序。

围标串标危害

所谓围标串标，即供应商为获取中标或者成交资格而采取不正当的手段对招标采购事项相互串通，或供应商、采购人、代理机构相互串通，在采购活动开始前预先内定中标成交供应商，或者采购人为特定供应商量身定做采购文件，损害采购人利益的行为。

围标串标供应商以非法手段谋取中标成交对其他供应商的合法权益造成了实质性的损害，客观上提高了自己中标成交的概率，与政府采购法的公开、公平、公正和诚实信用原则相背离。

串标围标供应商往往采用各种非法手段串通报价进而谋取中标，这种行为往往会导致采购人遭受经济损失，造成项目进度拖延，项目建设达不到预期效果，甚至给采购人采购的工程质量带来隐患。

加强内控建设

一、组织架构控制主要风险点

（一）治理结构不健全，组织机构不健全

根据国家规定，高校治理结构履行党委领导下的校长负责制，高校党委是最高领导和决策机构。大多数高校的组织架构是自上而下的垂直管理结构，不能够形成部门之间的相互制约，这种模式在一定程度上产生了组织机构设置不合理、职责分工不明确的现象，不利于学校的内部控制管理。

（二）岗位设置不合理

局限于定编定岗，牵头部门工作未落到实处，部门人员岗位和结构受到限制，没有独立设置内控机构，往往由财务、资产管理、审计部门人员兼职完成内控工作。对广西区内外27所高校开展问卷调查，16所高校未单独设置内控部门，占比59.26%。单位的内控评价大多以校级层面统筹开展为主。负责内部控制建设的部门，财务处占比最重，校长办公会和审计处次之。负责内控评价的部门，审计处占比最重，财务处次之。

二、组织架构内部控制建设

（一）完善高校治理结构

为了实现学校的发展规划及总体办学目标，应对各部门的组成进行设计，明确部门岗位职责，设计权益制衡机制，合理设置组织架构，明确职责权限以及议事规则。内部控制制度的建立健全及有效实施应由学校党委牵头负责，财务部门负责内部控制的日常运行和管理控制，审计（监察）部门负责内部控制的监督，对于重大财务事项和内部控制机构更换执行集体决策。根据单位负责人不直接分管人、财、物相关部门的要求，调整相应机构设置和校领导分工，规范学校各项经济活动的决策、执行与监督行为。

（二）高校机构设置控制

高校领导班子由党委常委会和校长办公会组成。高校的“三重一大”事项，须经过领导班子集体决议。其中党委常委会是最高决策机构。校长办公会成员主要包括校长、副校长、党委常委、校长助理等人员。在此基础上，高校还应建立不同职责的内部管理委员会。

（三）高校权责配置控制

高校党委担负对学校内部控制工作的领导责任，校长办公会则按照规定权限对学校开展的各项重要经济活动进行决策。在各自分工范围内按照规定职责和权限组织班子成员集体研究决定学校的“三重一大”事项。

（四）明确内部控制的牵头部门

高校应单独设置内控部门，由该部门负责统筹和协调整个高校的内部控制工作，研究并制订实施方案，制定跨部门的重大决策、重大风险、重大事件和重要业务流程的内部控制工作，负责组织并协调高校重大风险评估工作，研究风险管理策略，组织协调相关部门落实整改措施。单独设置的内部控制机构要有独立的负责人，只对校长负责，人员来源要求广泛，可以抽调国有资产、财务、审计、基建等各个部门的人员。该部门负责抽检关键部门的日常工作和内部控制工作并进行考核。

政府采购业务控制

一、政府采购管理组织体系控制目标

建立健全政府采购内部管理办法和实施细则，明确政府采购业务的管理机构、实施部门的岗位设置和职责权限、政府采购业务的工作流程以及与政府采购业务相关的审核责任和审批权限，确保政府采购管理工作有章可循、有据可依和规范有序。

设置专门的采购管理部门，明确不同采购业务的归口管理部门，对采购工作进行统一管理，确保不相容岗位可以相互分离、制约和监督。

设置采购需求审查、采购预算审核、采购计划执行、采购合同审查、固定资产验收、付款结算、采购档案管理、采购业务监督等岗位，并明确关键岗位，制定岗位职责和权限。

确保采购需求编制与预算审批、采购招标文件的编制与复核、政府采购业务的执行与监督、政府采购合同的签订与验收、固定资产的验收与保管等不相容岗位相互分离或者定期轮岗。

二、政府采购实施控制目标

高校采购管理部门应依据法律法规选择合适的政府采购方式，对于变更政府采购方式的项目，应加强内部审核，严格履行审批手续。

高校对达到公开招标标准、政府采购限额以上的各类采购业务应采取相对应的采购方式。管理部门要加强对采购方式的审查，严格履行程序，做好信息公开工作。

高校应建立信息化管理系统，实行供应商准入和后评价制度，做到实时管理、及时评价，根据评价结果合理选择和动态调整。

高校采购管理部门应科学选择合理的评标办法，对技术、服务标准统一的项目，应采用最低评标价法；对于技术、服务相对复杂，技术和商务要求高的货物和服务项目，可采取综合评分法。

高校应加强对政府招标采购合同的审查管理，对拟签订合同的成交供应商的主体资格和信用情况等进行风险评估，按照规定权限签署政府采购合同。对于影响重大、专业技术要求高、法律关系复杂的合同应组织专业人员进行合同会审。

政府采购业务主要風险点

一、政府采购管理组织体系主要风险点

高校未根据政府采购法对限额以下的自行采购项目制定采购管理办法及相应的实施细则和流程，导致采购业务不能严格执行相关的管理办法和实施细则，采购环节存在漏洞；高校政府采购是一项专业性极强的工作，熟知规则才能规范高效，增强高校采购人业务能力是大势所趋。政府采购法律法规、部门规章及规范性文件密集出台，急需研学吃透才能落到实处。

二、政府采购实施主要风险点

一是市场调查不够深入导致采购需求内容缺乏完整性和明确性，如未详尽描述物理属性和性能要求，验收标准不明确；二是采购申请未经授权或者超越授权，采购项目不符合部门需求或者超预算采购；采购组织形式未经批准，私自进行采购；三是政府采购招标程序不规范，招标采购文件内容不详尽，在制定技术要求时有针对性，甚至为特定供应商量身定做招标采购文件，排斥潜在供应商，造成项目的采购范围缩小，缺乏市场竞争力；四是投标人或者供应商为谋取中标成交，采取低价中标高价索赔的投标技巧，在工程项目合同履行期间偷工减料，甚至形成豆腐渣工程，需要在后期投入大量维修费用。

政府采购业务控制策略及预防围标串标机制

一、政府采购管理组织体系控制

加强政府采购内部控制建设，设置专门机构统一管理学校的采购业务活动。避免由于采购业务不熟悉，制定需求时过于依赖供货商而造成围标串标行为的常态化。

合理设置政府采购业务岗位，确保不相容岗位相互分离。确保每项经济业务都要经过两名或者两名以上工作人员共同办理，并明确主要责任人；建立定期的轮岗交流制度；不具备轮岗条件的应针对关键部门和关键岗位定期开展专项审计；建立健全政府采购在岗监督制度、离岗审查制度和项目责任追溯制度。

建立政府采购工作协调机制，高校应建立采购过程中预算编制、政府采购和资产管理等部门的沟通协调机制，加强对采购过程的控制和管理。成立政府采购业务执行和监督小组，定期就采购执行过程中遇到的问题进行沟通交流，不断完善政府采购工作协调机制。

二、政府采购实施控制

高校政府采购项目的需求提出部门应对采购标的的市场技术和服务水平、市场供需情况、市场价格等进行需求调查，做好需求分析，制定完整明确的采购需求并确定采购预算。通过制定合理的采购预算和开放的竞争机制，提高供应商围标串标的成本，进而降低围标串标发生的概率。

高校政府采购管理部门应加强内部审核，重点审核是否有相应的预算指标、内容是否完整明确、是否履行政府采购需求管理办法、需求参数是否存在排他性、定价是否合理、政府采购方式是否符合国家有关规定，严格履行审批手续，并对重大项目组织专家进行论证，重点确保需求完整明确，不违反政府采购负面清单。

完善投标保证金支付，设立专门账户，明确所有投标人或者潜在供应商的保证金必须从其单位基本账户转出，加大处罚力度，一旦发现围标串标的行为，一律没收供应商的投标保证金并报上级监管部门进行处理。

规范政府采购人行为，定期组织人员学习，做到与时俱进，提高依法办事的意识和认识水平；建立责任追究制，依法严厉处理采购人及相关工作人员的违规行为，依法严厉查处供应商围标串标的行为并上报有关主管部门。［本文系2021年度广西高校中青年教师科研基础能力提升项目“标准表统计法预防政府采购项目围标串标的研究”（项目编号：2021KY1480）研究成果之一。作者单位：梧州职业学院］