从合同经营管理视角浅谈生态环境治理项目的安全生产管理

袁明国

（中电建生态环境集团有限公司，广东 深圳 518102）

1 引言

安全管理是企业永恒的话题。2021 年，全国生产安全事故死亡2.63 万人，发生房屋市政工程生产安全事故734 起，死亡840 人，发生水利事故16 起，死亡21 人，虽然2022 年度事故总量和死亡人数同比下降， 但是安全生产面临的形势依然严峻复杂。 安全生产管理受制因素众多，安全意识不强、责任落实不力、安全投入不足、监管不到位的情况依然存在。

2 影响安全管理的合同经营因素

2.1 项目施工错综复杂，安全管理难度较大

生态环境治理项目一般涉及市政和水利行业较多，流域治理涉及面域较广， 如茅洲河流域治理涉及面域约112.65 km2，东莞石马河项目涉及7 镇112 个村， 河涌107 条， 流域面积601 km2。市政和水利工程历史存量管网缺乏系统性，大量的地下燃气、电缆、供水和地下管线及跨越障碍物等错综复杂，错接乱排大量存在，多专业、多层面、多协调和多个施工区（段、面）穿插同时作业，带来的安全矛盾突出。

2.2 联合架构模式冗长，安全管理深度不够

目前， 生态环境治理项目一般均采取联合体总承包管理模式，联合体内的设计、采购和施工比较松散，存在各自为政、相互分离，工程总承包的优势难以发挥。 联合体模式下安全管理一般采取权责下放型和监管分离型的两种模式。 权责下放型的安全管理成效完全取决于联合体中施工承包方对项目安全的重视程度，给项目生产安全带来较大的风险；监管分离型明确划分总分包两级的安全管理责任， 总包方负责监督考核工作，各分承包商积极配合落实施工现场各项安全管理措施。

2.3 协议条款严谨不够，安全条款存在缺陷

生态环境综合治理领域大部分采用EPC、EPC+O 总承包或者投资人+EPC、PPP 或EOD 等投资模式。 安全防护、文明施工费（包括变更工程的安全文明措施费）没有在合同中正向和反向规定不参与下浮， 甚至规定所有费用按照整体预算下浮比例结算支付，即使规定不参与下浮，但是合同中严格规定子项、单位施工图预算不能超过对应的子项、单位设计概算，子项和单位过程结算、 竣工结算不能超过单位施工图预算限额控制的规定。

2.4 工程造价随意压缩，合理管理费用单薄

市政造价和效益水平失真，影响市政安全管理发展。 部分概预算定额没有充分真实、客观地反映当地市场价格水平和供需情况。 在项目前期可研、初步设计粗糙和“三边工程”的状态下，采取压缩措施费用，控制造价超标，甚至采取不合规定的施工方案，建设单位压缩工程造价，致使施工单位安全经费被挪用，严重威胁施工人员的生命安全，为安全管理埋下重大隐患。

2.5 分包安全管理偏弱，分包安全监管削弱

工程分包安全管理是安全生产管理的重点和难点， 然而由于总包商和分包商安全责任界限混乱，安全部门、生产部门和经营部门对分包安全管理职责模糊， 同时面临生态环境工程施工高峰期的分散，转包、挂靠、肢解分包等违法分包行为，费用层层盘剥等问题。 安全防护设备的资金拨配较少，安全防护设施简陋等安全问题。 分包安全管理机制体系不完善，安全管理责任分工不明确，分包单位存在证件挂靠或伪造，技术水平不高、安全管理落后，“一级企业投标，三级企业进场，民工队伍施工”等现象[1]。

3 安全管理建议与措施

3.1 强化安全管理策划，提前策划风险应对

1）强化安全管理策划。 整理项目HSE（安全、职业健康与环境）目标任务信息，结合项目特性和合同要求，依据公司的管理方针、制度和标准化，确定项目的安全管理目标，明确安全管理范畴，组建安全组织机构，划分全员安全职责，辨识和评价风险因素、危险源，评审薄弱环节的体系、人员和设备，制订相关的安全管理方案，编制各项管理制度、流程和规定，编制相关技术措施及主要设备、 重点部位和重要施工环节的控制运行方案；编制项目安全检查、隐患整改方案并组织实施，做到安全管理工作常态化，建立健全纵向到底，横向到边，全员参与的安全管理体系。

2）提前策划、优选分包安全模式。 策划选择劳务分包、包工包料的工序分包或者专业分包模式， 合适的分包商类型和标准、资质要求、财务状况和业绩等准入条件，考虑资源配置的不均衡性，考虑分包队伍的主要设备要求、作业人员配置和进场时间要求，策划分包劳动防护用品，工器具、设施设备以及安全资源等安全费用投入，严格控制人员进场、退场和二制管理，分包边界划分优先按照分段分块（其次的专业划分）策划分包合同块段和任务边界，组建专业队伍，以工程量清单中计量规则为准，减少队伍之间的接口，避免交叉施工的安全隐患，选择合适的分包管理模式，从本质上确保分包安全，降低分包安全风险。

3.2 改善联合联营融合，深度统一安全管理

联合联营组织模式， 需要根据项目的特点， 以及总承包部、各施工单位的重视安全程度和安全管理能力状况，选择不同的联合管理模式，甚至调整联合体为联营体模式，建立风险分担、 利益共享融合的联营模式， 项目参建单位人员统一管理，安全管理费用按照成本原则计价，以深度统一安全管理。

对不同的联合方式采取不同的安全管控模式， 其中在权责下放型的安全管理模式下， 需要联合体中施工承包方对项目安全的高度重视，保障人力、财力的充分投入，保证施工方与工程总承包部的安全管理信息的对称。 监管分离型的安全管理模式需要工程总承包部安全管理人员提高安全管理的素质和能力，建立完善的安全管理体系，严谨的安全监督与考核管理机制及相关实施细则，并能采取有效手段予以实施，各分承包商积极配合工程总承包部的监督、考核工作，落实施工现场各项安全管理措施等[2]。

3.3 规范合同安全条款，合理转化安全风险

1）充分识别总包合同的安全风险，争取合理利益。 承发包合同， 是发包人与承包人之间为完成建设工程项目确定双方权利和义务的协议，需要充分识别合同的安全目标和范围，双方的安全管理权限和责任， 安全费用支付、 使用和调整等条款，以及施工措施、安全措施奖罚等风险条款。 识别合同安全生产目标与安全防护、文明施工措施费用的匹配性，识别施工措施费、安全文明施工措施费与工程法律规定的匹配性，确保安全费用能及时足额支付。

2）规范分包合同安全条款，合理分摊安全责任。 合同安全条款是项目各方安全工作的基础， 安全管理人员需要提前介入协议签订， 在协议中明确安全生产目标、 遵守安全管理制度，明确各方安全管理要求，安全人员配置要求，安全责任义务、安全措施费用投入比例、使用要求，安全教育培训及安全违约责任等方面的要求，明确分包单位管理人员履职考核，安全考核奖惩权利，明确安全履约担保和安全保证金制度，为后期安全管理提供有力的安全依据。

3.4 合理控制造价成本，足额投入措施费用

1）合理的工程造价，是安全生产管理的前提，是工程质量、安全的关键所在。 工程施工安全管理问题，需要延伸至建设工程全过程工程造价管理， 特别是决策和设计阶段的合理三算（估算、概算和预算）造价成本管理，需要高度重视分包商的成本管理。

2）最大限度争取三算额度。 招投标阶段，树立以合理的投标价为中标价的理念，避免低价中标。 对工程地质复杂、危险性较大分部分项工程，需要对施工措施费用、安全文明施工费用留有余地，需要考虑一定的安全资金富裕度，甚至高于法律法规的计提比例，为后期的三算调整留足空间。

3）监管分包商成本支出，合理确定避免低于成本价的分包招标控制价。 合理监控分包商成本费用支出和合理利润，过程中需要统计分包资源投入，测算分包成本，分析盈亏原因，及时指导分包成本管理， 避免成本不足减少必要的投入或者费用挪用；建立健全相关的施工安全措施，科学调配相关安全技术人员，科学管理安全相关器械，保证施工安全成本的最小化，利用合理造价提升工程的质量水平与安全系数。

4）确保措施费用足额投入，施工措施费用和安全文明施工费用的足额投入，是保证安全生产管理的关键。 建设单位、总承包单位和分包单位的安全文明施工措施费用应单列报价、单独管理，做到专款专用，有效控制工程安全资金的使用力度。 要求分包单位按照工程进度制订详细的工程安全文明施工措施费投入总体计划（清单），采取安全费用计划确认、预付、据实签证等组合方式，确保项目的措施费用足额投入。

3.5 深度介入分包管理，根本降低安全风险

分包安全管理是安全管理的难题， 是影响施工现场安全生产水平的因素。

1）优选分包单位，落实安全生产责任。 分包商的安全生产水平应作为优选分包商的重要条件， 需要重点评估和考评分包企业的安全保证能力，如资质、安全许可证、安全管理水平等，针对关键分包部位，要对分包队伍进行实地考察、审查安全绩效、安全管理水平等，优选完善安全体系的分包商。

2）强化分包安全履约监管，消除施工安全隐患。 对分包单位明确安全任务与指标，制定严格的奖惩制度，提出明确的安全内业和现场要求；强化安全制度落地，监察分包商的安全意识和安全表现；深度参与分包商的班组管理，以平等互利、合作共赢为理念，加强技术指导；明确分包队伍和机械进场审批手续，强化项目负责人、管理人员安全教育培训和交底。

3）建立分包安全信用机制，规范安全行为，建立合格的分包商长名单机制，建立安全信用评价机制，建立分包队伍信息库，收集过往项目状况、安全管理业绩、事故发生情况等多方面信息，对于近年来发生过特重大安全生产事故的，或存在履约诚信方面问题的，安全生产费用挪作他用的情况，均可作为决定否定相应的分包的重要依据[3]。

3.6 合理运用工程保险，多重角度防范风险

合理运用工程安全责任险、 意外责任险以及工程一切险等保险，强化安全监督与管理。 督促保险公司、公估公司和经纪公司展开风险管理，隐患排查等事故预防服务，检查现场防损和安全防范体系，召开现场风险管理评估，提供防灾咨询，提出安全风险应对措施和防损措施， 督促被保险人及时采取措施消除安全隐患，积极参与事故预防工作。 综合运用保险企业从保险费中提取一定比例来设立防灾防损和培训基金，开展项目的安全风险防范、风险管理培训，奖励安全先进单位及个人，资助被保险人采取合理措施减少灾害事故的发生。

3.7 审计介入安全监管，夯实安全监督保障

安全审计监管介入，监管和安全有关的技术、管理、人员以及环境与能力，查找企业安全生产存在的问题，查找企业安全生产存在的不足和薄弱环节， 对企业安全管理提出改进建议，为安全管理提供三道防线保障，确保安全方案的落实，促进加强企业内部管理，完善各项管理制度，并贯彻落实到实际工作中，杜绝各类安全隐患的产生，实现安全生产的目的[4]。

4 结语

综上所述， 从合同经营管理视角的安全管理涵盖了整个施工过程，通过强化策划安全管理，规范合同安全条款，合理控制造价成本，深入分包安全管理，合理运用保险和审计介入安全监督管理，从多维度角度开展安全管理，达到“安全生产”的目标，为其他企业的项目安全管理工作提供经验。