我国环境行政公益诉讼原告资格多元化探究

高婷婷

北京市炜衡（南通）律师事务所，江苏 南通 226000

习近平总书记在党的二十大报告中强调“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，我国在改革开放初期，一度追求经济效益而忽视环境效益，大量引进高污染、高耗能工业产业，导致我国在一段时间内环境污染问题较为突出，为生态环境发展埋下了隐患。随着经济社会不断发展，我国逐渐意识到生态环境保护的重要性，但是仍有部分产业企业以生态环境换取经济效益，对生态环境造成极大破坏，而与之相对的环境公益诉讼却发展缓慢，想成为环境公益诉讼的原告维护绿色生态权益并非易事，这也证明需要优化环境公益诉讼原告主体资格来推动公益诉讼发展，构建绿色发展道路。

一、环境公益诉讼原告主体资格的现状及不足

（一）我国环境公益诉讼原告主体资格的规定

关于环境公益诉讼原告的范围，我国法律法规中有诸多规定，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十八条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”除此之外，《民事诉讼法》第五十八条第二款同时还规定了检察机关作为环境公益诉讼原告主体的资格，这也是各国环境公益诉讼最为常见的两类原告，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中也对此作出了具体解释。此外，2017 年第三次修正的《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）中也规定了行使海洋环境监督管理权的部门具有环境公益诉讼原告资格。

（二）我国环境公益诉讼原告主体资格的不足

但就法律规定来看，无论是《民事诉讼法》还是相关司法解释以及各种部门法，对于环境公益诉讼原告主体资格都有所涉及，在纸面上较为充实。但法学理论最终要付诸实践，实现保护生态环境的目标。而一旦将目光投向实务界，能够发现环境公益诉讼原告主体资格的确定还存在很多不足，很多相关主体难以成为环境公益诉讼的原告，难以维护绿色生态环境，也让环境公益诉讼之路坎坷不平。

对于社会组织这一主体而言，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）和《民事诉讼法》的规定都较为严格，很多社会组织作为原告的环境公益诉讼案件诉至法院要面临的第一道难关就是法院以其不具有原告主体资格为由驳回起诉，有的案件要经历一审、二审乃至再审才能最终得以确认是否具备主体资格。本身我国法律规定的具有原告主体资格的社会组织就少之又少，而在司法实践中，愿意以环境公益诉讼原告身份提起诉讼的社会组织更加稀缺。通过检索裁判文书网可以发现，当前大多数社会组织提起的环境公益诉讼都是由“北京自然之友”“中国绿发会”等有较大影响力的社会组织提起。除此之外，相对于检察机关和自然人来说，社会组织作为环境公益诉讼原告主体资格的知晓度较低，很多人甚至是社会组织都不知道自己还有提起环境公益诉讼的资格，这也就决定了社会组织很难提起环境公益诉讼［1］。

对于检察机关这一主体而言，通过让检察机关承担相应的公益诉讼职能，一定程度上缓解了环境公益诉讼无人问津的场面，对于改善环境有着不可忽视的作用；但是，检察机关本身作为法律监督机关，以原告身份介入诉讼时就难免存在一定冲突，无论是原告还是被告，其在诉讼中的本能就是尽力争取胜诉结果，而检察机关在诉讼中还要承担法律监督的职能，这难免让检察机关的权利和义务有了冲突。除此之外，我国相关法律还赋予了检察机关在相关行政部门怠于履行环境公益诉讼职责时提起环境公益诉讼，而在司法实践中，何为怠于履行？如何认定怠于履行？这些关键问题都缺乏详细解释，对于相关规定的判断几乎全仰仗法官的自由裁量权，这就难免让检察机关作为环境公益诉讼原告呈现出地域化的特点。

对于自然人这一主体而言，我国法律并没有明确规定自然人可以作为环境公益诉讼的原告，而从法理角度来说，任何人对于侵犯自己权益的行为都有权拿起法律的武器保护自己。环境公益诉讼本身就事关每一位公民，倘若生态环境被破坏，每个人呼吸的空气都是污浊的，每个人喝到的水都是被污染的，而作为一名环境破坏的受害者，却不能以自己的名义对破坏环境的人提起诉讼，这就使得司法实践中很多污染企业得不到有效管控，对环境的破坏愈加严重。当然我国法律没有明确规定自然人作为环境公益诉讼原告的主体资格也是出于对诉讼效率、案件结果等多方面因素的考虑，不可否认，倘若放开自然人作为环境公益诉讼的原告资格，每个人都可以对破坏环境的行为提起诉讼，法院必然会承受更多诉累，案多人少的矛盾更加突出，环境公益诉讼案件的审判也会受到影响。

二、环境公益诉讼原告主体资格的多元化设想

环境公益诉讼事关每一位群众，而原告主体资格是踏入环境公益诉讼的基础性要求，当前我国环境公益诉讼原告主体较为单一，在司法实践中很多利益相关群体难以提起公益诉讼。而随着社会经济的迅速发展，环境压力也日益严重，环境破坏行为屡见不鲜，面对这样的困境，我们不妨借鉴国外有效经验，探索环境公益诉讼原告主体资格的多元化。

（一）适当放宽环保组织参与环境公益诉讼的标准

如前文所言，环保组织要想成为环境公益诉讼的原告，需满足一定条件，并且环保组织本身参与环境公益诉讼的积极性也不高，这就导致环保组织在司法实践中很难承担起保护环境的诉讼责任。要解决这个问题，提高环保组织参与环境公益诉讼的积极性，最为直接有效的方法就是有条件地放宽环保组织参与环境公益诉讼的资格，并且加大宣传和支持力度，引导环保组织承担起相应责任。对此，可以尝试将环保组织的级别予以放宽，随着环境保护意识的增强、绿色发展政策的指引，当前越来越多的环保组织不断涌现。这些环保组织中符合《环境保护法》中规定的“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”的数量较少。而高污染、高耗能产业往往倾向在经济发展落后的地区建厂发展，因为经济落后地区劳动力较为廉价，而且该地区往往愿意用环境资源换取高额经济利益，促进当地GDP 的提升。这也就决定了很多环保组织发挥功能的地区是较为落后地区，即普通地级市，而《环境保护法》中规定的“设区的市级以上人民政府部门登记”，实际上把很多有诉讼需求的环保组织拒之诉讼门外，该地区的环保问题无法得到妥善解决，很可能会日益严重。除此之外，还可以加强对环保组织的引导和支持，通过定期开展相关培训、走访等方式，提高环保组织的法律意识和相关工作人员的法律素养，让环保组织能够意识到自己身上的法律责任，从而更好地开展环保工作。

（二）完善检察机关提起环境公益诉讼的具体制度

在当前我国司法实践中，环境公益诉讼大多是由检察机关提起，检察机关在将职务犯罪侦查的职能分离出去后，也有了更多的精力和条件开展环境公益诉讼，这对于环境公益诉讼的开展无疑起到了很大的推动作用。但是结合目前的司法实践来看，检察机关参与环境公益诉讼仍有一些规定需要优化。比如诉讼费的承担规定，由原告垫付诉讼费，最终再由败诉方承担是我国乃至世界各国诉讼法对于诉讼费的一般规定，但是该项规定放在环境公益诉讼中仍需具体化。检察机关作为法律监督机关，其本职工作是监督法律制度的行使，而环境公益诉讼一般涉及高污染企业，往往要求的赔偿额较大，根据诉讼案件的标的额收取诉讼费就会使得检察机关不得不先行垫付高额诉讼费，倘若检察机关败诉，还要承担败诉的诉讼费，这样的规定难免会打击检察机关参与公益诉讼的积极性。因此，建议在优化环境公益诉讼原告主体资格的探索中，不妨尝试让政府为检察机关先行垫付诉讼费，被告败诉后再向被告追偿，因为检察机关在环境公益诉讼中实际上是代表国家提起诉讼，其保护的也是当地居民的生活环境，而且这样的规定也可以在一定程度上限制检察机关滥用诉权，影响当地企业的正常生产和经济发展。除此之外，还可以在举证责任方面大胆探索，当前我国法律规定检察机关参与环境公益诉讼是举证责任倒置，即由检察机关承担个人或企业破坏生态环境的举证责任。诚然，检察机关作为国家机关在取证方面有着较大优势，但考虑到环境公益诉讼领域的特殊性以及专业性，检察机关调查取证的优势不明显，从诉讼效率角度考虑，可以尝试在检察机关参与环境公益诉讼中按照一般举证责任即“谁主张，谁举证”的责任分配方式，最大程度保障环境公益诉讼的公正性［2］。

（三）明确行政机关的环境公益诉讼原告资格

在我国，行政机关是指依法行使权力，执行国家行政职能的国家机关。作为国家机关，依法保障公民赖以生存的自然环境是其义不容辞的责任。而我国现行法律对于国家行政机关能否以原告身份参加环境公益诉讼的规定较为模糊，并没有直接承认行政机关的原告主体地位，但在实践中又鲜有行政机关以原告身份提起环境公益诉讼。部分行政机关比如自然资源主管部门，其本身对于破坏自然环境的行为就有处罚权，但是也仅限于处罚，对于已经遭受破坏了的自然资源后续修复及周边居民赔偿等问题，均不在其管辖范围内。而行政机关尤其是自然资源主管部门作为可以直接处罚破坏环境企业的主体，往往在调查中掌握第一手资料，倘若赋予行政机关提起环境公益诉讼的资格，也省去调查取证等环节，对于提高效率、节约执法资源等方面都有极大帮助。当然，赋予行政机关提起公益诉讼的主体资格时要均衡各方利益，即行政机关要在采取告知、警告等措施无果后才可以提起环境公益诉讼，如此规定可以尽量避免行政机关懒政怠政、滥用职权。

（四）建议适当赋予自然人原告资格

环境遭受破坏直接损害的就是每一位公民的权益，而作为直接受害者，要想维护当地诸多群众的权益，除了向具有相关执法权的国家机关投诉、举报以外，好像别无他法，因为我国法律并没有赋予自然人提起环境公益诉讼的原告主体资格，这也使得破坏环境资源的行为日益猖獗。党的二十大报告指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，作为一名公民应当积极参与社会建设，当发现有损害自己及其他人合法权益的行为时应当有相关的渠道进行维权。而现实却是，即使公民发现了损害周边群众合法权益的破坏自然资源的行为，也碍于自己没有环境公益诉讼原告主体资格不能提起公益诉讼，没有办法通过发挥自己的力量用法律的武器维护公众的合法权益。但是，公民对社会建设的参与度往往是衡量一个社会民主与否的重要指标，也是群众发挥主人翁精神的重要体现，作为与群众息息相关的环境公益诉讼，若赋予群众提起环境公益诉讼的资格，或能够更好地保障群众的合法权益。当然，考虑到若每位群众发现有破坏环境资源的行为都去法院起诉，必然会给法院增加诸多诉累乃至是负担，因此，我们可以探索有条件地赋予自然人提起环境公益诉讼的资格，比如要求自然人提起环境公益诉讼之前必须向相关行政部门反映而相关部门怠于履行职责，在此情况下，自然人才可以自己的名义提起环境公益诉讼。

三、结语

党的二十大报告指出，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。当前我国的经济发展已经进入转型期，要坚决遏制以破坏环境换取经济发展的路子。在构建和谐社会、促进人与自然和谐共生的过程中，健全环境公益诉讼制度极为重要。而囿于当前法律规定的单一，我国环境公益诉讼原告主体较少，这在一定程度上阻碍了环境公益诉讼制度发展与完善的步伐。面对这样的困境，不妨大胆探索，尝试构建多元主体的环境公益诉讼，让每一位公民、每一个有责任的国家机关都挑起担子、扛起旗子，共同促进我国环境公益诉讼制度的完善，共同守护我们赖以生存的家园。