袭警违法犯罪行为行政执法与刑事司法衔接机制研究

李亚琳 吴 丹

青海警官职业学院，青海 西宁 810000

一、问题的提出

2015 年8 月29 日，第十二届全国人大常委会十六次会议表决通过的《中华人民共和国刑法修正案（九）》，在《中华人民共和国刑法》第二百七十七条“妨害公务罪”的原基础上增加“暴力袭警条款”作为第五款。“暴力袭警从重处罚条款施行以来，袭警案件发生量总体呈上升趋势”［1］。层出不穷的袭警事件与暴力抗法事件不断侵袭着民警的职业尊荣感，这导致了民警自身对袭警违法犯罪立法不足、执法不严、司法不力的不满，并最终形成了包括民警在内的社会公众对于袭警违法犯罪行为进行严惩甚至降低其刑事责任立案追诉标准的普遍社会期待。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也对“健全行政执法和刑事司法衔接机制”作出顶层部署——“实现行政处罚与刑事处罚无缝衔接”。2021 年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）对行刑难衔接问题也进行了积极回应①涉及《行政处罚法》第八条、第二十七条、第三十五条、第五十七条、第八十二条，共5 个条文，其中，第二十七条是调整行政执法与刑事司法的核心条款。。因此，笔者尝试以袭警违法犯罪的行刑衔接机制作为研究对象，对袭警违法犯罪行刑衔接机制存在的现实问题进行分析，探讨如何就袭警违法犯罪行为进行行刑衔接机制的构建与完善。

二、袭警违法犯罪行刑衔接机制存在的现实困境

（一）行政执法与刑事司法衔接的制度空转

关于袭警违法犯罪行刑衔接，在司法实务中存在着案件从治安管理部门向刑事侦查部门的跨部门移送难度大、程序缺失、监管不力等问题。究其原因是在于行政犯罪行为的双重违法性及行政犯罪行为责任落实的二元化构造［2］。因此，袭警违法犯罪行为的行刑衔接制度的展开，不仅应当关注行政实体法与刑事实体法在法律规范上的衔接，还应当关注行政程序法与刑事程序法的衔接，以解决衔接制度运转过程中由于行政、刑事实体法，行政、刑事程序法复杂交织而导致的制度运行不畅的问题，从而避免衔接制度出现空转情形。

（二）实体判断要素存在争议

袭警不法行为尚未在治安违法行为和刑事犯罪行为之间进行程度、标准的明晰。刑事法律通过严苛的刑罚方式对社会创设刑法所不允许的风险的行为进行否定的评价。但并非所有对社会创设风险的行为都需要动用刑罚来加以评价［3］。袭警违法犯罪行刑衔接制度构建的当务之急是厘清违法行为和犯罪行为的界限。现有的法律规定对行为人实施的行为究竟是袭警违法行为还是袭警犯罪行为进行实质判断时，缺乏明确统一的判断标准和操作指引。比如针对袭警违法犯罪行为的实体规范依据常见为“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”①参见《行政处罚法》（2021 修订）第二十七条 违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任.对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。。通过分析收集到的袭警违法犯罪的案例不难看出，袭警罪在司法实务中确有扩大适用之嫌。针对轻微暴力行为即课以刑罚的做法固然兼顾了在目前恶劣执法环境下民警的执法权威以及人身安全，但更是因为袭警行为本身认定模糊标准，导致公安机关认定困难。

（三）案件移送程序断层

袭警违法犯罪行为在程序层面面临着具体移送规定缺失的窘境。行政执法与刑事司法作为公权力机关社会管理的必要手段，二者虽然隶属于不同的权力运行体系，但仍旧存在着紧密的联系：“行政权是行政管理权，司法权则是司法审判权。袭警违法犯罪衔接机制必须以厘清行政机关与司法机关权力的边界作为逻辑前提，减少或避免由于隶属于不同类型的权力运行体系，而导致的制度阻滞甚至空转风险的发生。”［4］司法实践中，有关袭警违法犯罪行为行刑衔接的程序性规定，仅对移送机关、移送证据进行了简单的原则性、概括性的规定，并没有提供移送程序的具体制度供给和操作思路。此外，袭警违法犯罪行为在程序层面还面临着不同类型证据移送与转化规定缺失的窘境。“在司法实践中，由于相关法律规定都没有提到如何赋予违法行为调查取证过程中的行政违法证据以证据资格，也没有明确的规定，对于在治安管理部门办理行政案件程序中收集到的其他证据，能否有进入后续刑事诉讼阶段的资格以及这种资格对应的具体标准，这导致刑事侦查部门对于移交的证据在适用上也面临进退两难的境地。”［5］。

三、袭警违法犯罪行刑衔接机制完善路径

（一）法律实体衔接层面

基于实用主义立场，重塑袭警行政违法与刑事犯罪的实体界分标准，构建违法犯罪构成要件梳理制度、行刑衔接清单管理制度，用“形式化的案件移送标准”代替“实质化的案件移送标准”。

1.重塑袭警行政违法与刑事犯罪的实体界分标准

《行政处罚法》等法律赋予了行政机关将符合刑事立案标准的案件移送至司法机关的法定权力，相关法条设立的逻辑前提是，行政机关在案件移送前需进行对案件性质的实体性判断，但对行政机关的工作人员来说，对某一具体违法行为进行是否符合刑事立案标准的实质判断本身存在一定的难度。因此，通过制定规范性文件明确袭警违法犯罪行为的实体界分标准，在行政机关发现简单的行政处罚已经不能评价当事人的不法行为时，将已经无法用行政处罚进行负面评价的行政犯罪行为移送至司法机关，并通过《中华人民共和国刑事诉讼法》以及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等规范性文件对行政案件移送之后的审查立案、审查起诉等环节进行细致规范，以弥合行政机关在前置判断时出现的偏差和失误。

2.构建袭警违法犯罪构成要件梳理制度

构成要件梳理制度对提高行政机关前置判断的精准程度、降低甚至排除案件定性上的偏差和失误意义重大。根据立法精神梳理袭警罪的构成要素：一是袭警罪的犯罪客体，本罪的犯罪客体是复杂客体，既包括与人民警察公务职权相关联的公共秩序，也包括人民警察的人身安全；二是袭警罪的客观行为，即袭警罪的行为方式是以“暴力”这种有形的物理力袭击正在依法执行职务的人民警察。如果行为人仅实施了程度轻微的暴力行为，则无法认定其袭警；三是关于“暴力”的程度，应当以是否足以影响职务执行作为判断前提，比如，用手拍打人民警察的臂膀，不足以造成轻微伤的，显然是完全不足以影响职务的依法进行的；四是时效性要求，这里的时效性，指的是暴力袭击的发生时间，从人民警察开始依法执行职务直至将职务依法执行完毕这一期间；五是执法主体的合法性要求，该职务行为应当具有合法性；六是犯罪主体，本罪主体为一般主体，即达到刑事责任年龄，具备刑事责任能力；七是犯罪主观方面，本罪是故意犯罪，行为人对其暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的行为性质与结果是明知的，并持以希望或放任的主观态度。

3.构建袭警违法犯罪移送目录清单制度

对袭警违法犯罪行为可能涉及的法律规定进行全面梳理，逐项对违法行为的规范名称、惩处依据、可能涉及的刑事罪名、具体的移送标准、需要移交的证据材料加以明确。“这种做法的优势就在于，将案件移送标准从抽象的‘实质’转变为实质的‘形式化’，以操作手册的思维限缩行政机关前置判断的空间，纾解行政机关前置认定违法行为涉嫌构成犯罪这种有罪推定的困境。”［6］行刑衔接清单管理制度是在对袭警违法、犯罪法律规范进行梳理的基础上，在认定标准层面对行政违法和刑事犯罪从主体、主观方面、客体、客观方面进行对标，从而构建起极具操作性的案件移送标准。

4.构建袭警违法犯罪行刑责任衔接制度

构建袭警违法犯罪行刑责任衔接制其中一个功能是为了解决司法实务中可能出现的对一行为人实施的一个不法行为从违法层面和犯罪层面重复评价的情况，重复评价可能会导致行为人面临更重的刑罚，不利于实体正义的实现。“袭警违法犯罪行刑责任衔接不仅要考虑行为人应当承担的行政责任和刑事责任，还应当关注到二者竞合时当事人应承担的责任，并考虑在此种情况下的责任折抵的具体适用规则。”［7］刑事责任中常见人身罚、财产罚并不能代替行政责任中的申诫罚、资格罚实现对行为人的惩处，也不能避免后续危害结果的再次发生。因此，有必要通过并行适用行政处罚而弥补刑事处罚预防与打击犯罪的不足。在确立行政责任与刑事责任的并处适用模式的同时，坚持刑事责任优先原则。具体适用上采取功能相似责任形式折抵、功能相异责任形式并处规则。具体而言，就是针对人身罚、财产罚等性质相同的处罚不得累加或者重复适用；针对性质不同的处罚可以并处适用。

（二）法律程序衔接层面

袭警违法犯罪行刑程序衔接，是指治安管理部门和刑事侦查部门在具体案件移送过程中涉及的程序衔接问题［8］。程序衔接的重点是行政证据与司法证据的衔接制度的构建。

1.构建行政证据与司法证据衔接制度

证据法学界和实务界的通说。行政违法程序中收集到的实物证据可以直接作为证据使用，具备刑事证据资格；言词证据则需重新收集。需要特别提示的是，行政程序收集的言词证据并不是当然地会被排除在刑事诉讼程序外。以“鉴定意见”为准，“司法实践中，经具有鉴定资质的鉴定机构依法作出的‘鉴定意见’，由于得到该证据的严苛程序和可靠结论，经司法机关进行严格审查，再经过法庭质证后，也能顺利获得进入刑事诉讼程序的资格［9］”。

2.坚持刑事程序优先原则，实现行政刑事责任追究程序的衔接

面对阻碍执行职务的行政违法行为，公安机关治安管理部门启动行政案件办理程序进行查处，在进入调查取证程序后，发现阻碍执行职务的行为可能涉嫌构成妨害公务罪，而将案件移交至刑事侦查部门，刑事侦查部门经立案审查程序后启动侦查程序。治安管理部门应当分两步向刑事侦查部门移交案件证据材料。行政执法机关在向刑事侦查部门进行案件移送时，不仅应当移交涉及的全部法律文书，还应当在刑事侦查部门制作并上传《立案决定书》后，及时将与案件有关的其他证据材料以及行政案件办理过程中收集到的实物证据全部移交至刑事侦查部门。

3.健全案件双向咨询制度

《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（以下简称《衔接意见》）中，明确了“健全案件咨询制度”的顶层设计思路。这种案件咨询制度不仅是双向的，还是涉及案件办理全程的。第一，公安机关治安管理部门在受理案情疑难且没有办法明确案件性质的袭警案件时，可以就立案追诉标准、需要固定的证据种类和内容等问题及时与刑事侦查部门进行问询和沟通；第二，刑事侦查部门可以就移送的案件的基本事实情况、目前调查取证的进度与治安管理部门进行沟通。

4.健全行刑衔接信息共享制度

根据《衔接意见》的规定，第一，应当利用互联网技术搭建专门的办案信息共享平台；第二，基于平台搭建以实现案件信息即时互通，治安管理部门应将查处、移送的案件信息及时进行信息录入。针对袭警违法犯罪案件，公安机关治安管理部门应当将案件性质不明确时的所有证据材料及时上传至执法办案平台，在袭警案件确立为刑事案件后，刑事侦查部门也应当将采取的刑事强制措施的办理情况及时录入执法办案平台。信息共享机制可以连通公安机关不同部门之间的信息孤岛，实现案件办理、移送信息即时共享。