法律视角下增强应急管理体系建设的问题及对策

佟 曾 杨 硕

沈阳建筑大学，辽宁 沈阳 110168

当今世界人们面对的突发风险日益增加，给人民财产和生命安全带来了挑战和威胁，增强突发风险应对能力、加强宏观与微观相结合的社会应急治理体系布局，推进应急管理法律体系建设，是推进政府治理能力和治理体系现代化的重要环节，也是建设法治政府，为经济社会发展提供法治保障的重要基础。2018 年应急管理部的成立，进一步奠定了应急管理法治研究的基础，创新了新时代具有中国特色的应急管理体系，并自此不断探索完善社会应急治理体系的新方法、新手段，以优化营商环境、助力新经济形态的生成。

一、法律视角下应急管理体系建设的内涵和现状

（一）法律视角下应急管理体系建设的内涵

应急管理体系一般是指政府及相关部门层面处理社会公众紧急危机事件的反应模式和运行载体，是国家各部门、机关对应急事件的总体统筹和整体规划。在法律视角下加强应急管理体系建设，就是要通过立法、司法、执法等环节将应急管理反应模式法制化、规范化、制度化，从而规制反应部门职能，提升其反应效率，加强其决策的合理性、合法性以及科学性，促进全社会应对应急事件的能力。［1］

（二）法律视角下应急管理体系建设的现状

随着科技的创新与人民生活质量的日益提高，我国应急管理体系实现了从建国时期以单灾种应对为主的最初阶段到目前以总体国家安全观为统领的巨大飞跃，我国越来越重视对于突发危机的预防和化解，并在如何进行和完善应急管理工作建设方面做出了巨大的努力。如何在法制轨道上进行应急管理建设，将法治建设同应急管理体系建设进行更为有机地结合，是目前我国政府和应急管理部门需要深刻研究探索的问题。［2］在应急管理部成立之前，我国应急管理机制并不健全，相关部门存在权力分散、职能重叠、责任不清的现象。近年来，我国政府也非常重视应急管理体系的建设和发展，在消防、交通、卫生、民政、公安、海事等诸多领域建立了安全与保障体系。不同的领域具有适合自身情况的应急管理方案，并在政府统一的通信保障、应急指挥、应急联动统一部署下，也构建了省市县三级政府机构应急管理机构，整体上纵横交错，共同构成了我国的应急管理体系网络。［3］

经过近年的检验，我国应急管理体系肩负重任，为社会安定、人民健康作出了巨大贡献。当各种灾难来临时，得益于我国有效的防范措施和应急预案，保护了人民生命与财产的安全，保卫了社会的安定与团结。但随着我国新时代经济的波动式发展，新兴技术不断展现在大众视野中，我国传统的应急管理体系也面临着诸多矛盾与问题，缺少完善的法治体系建设，致使诸如在自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全方面出现标准不一、体系繁杂、统筹困难、执行不便等问题，缺乏高度统一的规则，更无法律框架下的规制，使得传统的应急管理体系与新时代社会发展的需求不一致，因此，在法律视角下构建应急管理体系，是为适应新时代经济社会发展形势，有利于经济、社会、文化、政治全方位提高至新层次。［4］

二、法律视角下应急管理体系面临的挑战

党的十八大以来，党中央把全面依法治国纳入“四个全面”的战略布局，建立系统的、全面的法律体系成为亟待解决的问题，而应急管理体系作为现代经济社会文明发展的重要标志之一，应急管理体系的法治内涵和外延也是中国特色社会主义法治的组成部分。2022 年2 月，国务院印发了《“十四五”国家应急体系规划》，提出增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚持系统观念，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，坚定不移贯彻新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持人民至上、生命至上，坚持总体国家安全观，更好统筹发展和安全，并重申应急管理体系对社会治理的重大意义。应急管理体系的构成具体包括：责任体系、应急指挥体系、法治体系以及社会共治体系。为完善法治体系，可从自然和社会两大方面着手，逐步建设全灾种、全行业、全层级的应急法律体系，从而提高现代化社会治理水平，完善新时代社会主义法治国家建设。

（一）自然灾害方面

我国是自然灾害多发的国家，防灾减灾工作始终是各级政府的工作重心，有关自然灾害类的法律文件也是应急管理法治体系中数量最多的一类，无论是国家层面还是地方层面，对于自然灾害类法律法规的立法工作都相对比较健全。地方相关法律法规应当能够保持与国家立法相对同步，基本实现全灾种、全行业、全层级的立法体系框架。然而对于立法建设，部分地区目前不足之处在于，国家应急管理上位法出台后的相当长时间内，部分省市仍缺少相关配套的法律法规，由于我国自然环境的多样性，自然灾害的预警、发生、应急等机制存在较大差别，因此各地积极设立上位法指导下具有地域特色的自然灾害应急管理条例，有着重要的现实意义。

（二）事故灾难方面

事故灾难方面的应急管理法律体系主要针对日常生产生活中所发生的重大安全事故。以L 省为例，事故灾难类应急管理立法缺失主要表现为以下两个方面：一方面，辽宁省有关事故灾难的应急管理立法文件数量较少，尚未实现对事故灾难全行业的整体规制，较多行业的安全生产领域仍存在应急管理立法空白；另一方面，目前辽宁省事故灾难类相关立法主要集中于安全生产领域，对于建筑工程的安全生产规定较多，容易形成该类法律体系建设的失衡情况。此外，辽宁省对此类法律法规的公示较少，相关普法工作落实不到位。

（三）公共卫生事件方面

公共卫生类应急管理机制的主要特点为国家性法律法规与地方性法律法规的总体立法数量较少，相关应急条例的出台时间具有明显的滞后性。例如，我国1989 年通过了《中华人民共和国传染病防治法》，但直至2003 年才制定了《突发公共卫生事件应急条例》，这说明目前我国公共卫生事件方面的应急管理法制体系建设缺乏立法的前瞻性。部分地方的公共卫生立法也有类似的问题，受社会应急事件的影响，相关行业企业受损严重，生存发展出现难题。随后各省市快速出台有关突发公共卫生事件的地方应急法案，然而，这在体现立法提速的同时也说明了部分省市应急管理立法仍存在应急性的立法思维。这种思维的突出表现是：只考虑解决当前所遇问题，不具备前瞻性，甚至忽略法治建设规律和风险治理系统性要求，抱着出现问题才出台法律的立法态度，对应急法治缺乏科学性、系统性谋划。这样的应急性立法思维导致匆忙出台的法律法规缺乏配套的体制机制保障，在实际执行中得不到贯彻落实，从而违背立法初衷。构建应急管理法治体系要及时转变“应急思维”，将“应急思维”转变为“法治思维”，从而真正提高地方立法应对突发事件的能力，为企业发展保驾护航。

（四）社会安全事件方面

在社会安全方面，国家层面的立法比较完善，但部分地方性法律法规仍存在立法空白，现有法律法规仍存在较强滞后性，地方立法的修订未能与上位法的修改保持同步，存在上位法修改较长时间后地方应急立法仍未修改的问题。以L省为例，《L 省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》于1998 年通过，而上位法《中华人民共和国人民防空法》1996 年通过后，又于2009 年进行了修正，而辽宁省至今尚未依据上位法的修正改动该办法。下位法与上位法未能及时匹配将导致部分规定与实际执行相脱离的情况，不利于经济社会的健康发展。建议地方政府在构建应急管理法治体系时，重点关注国家相关法律法规的更新情况，同时，还需要及时修订地方性法律法规以及规范性文件等，使其与新的经济发展状况、新的社会形态相匹配，进而全面构建紧随经济社会发展的国家和地方配套、政府与企业协调的统一、健全的法制体系。

三、法律视角下应急管理体系的完善路径

（一）构建全灾种、全行业、全层级的应急法治体系

应急事件的紧急性特点要求应急管理部门具有快速反应的能力，应急法律文件是应急管理部门行动的重要依据，因此规范地方应急法律编制，制定统一的应急法律文件能够大幅提升应急主管部门的反应速度以及对于突发情况的处置效率。针对前述地方应急管理法律体系缺少统一规范标准的问题，应认真分析地方应急法律文件建设情况，制定出台一部规范地方政府应急管理规范性文件编制标准的法律，在法律形式上规范应急管理法律标准和应急管理规章标准。在内容制定方面，明确要求地方应急法律编制细则应结合当地社会经济实际与政府应急资源配置现状，在充分考虑地方应急管理工作未来走向的基础上，结合国际与国家应急管理工作形势，尽可能减少地方政府应急法律的修正次数，改善应急管理文件繁多、杂乱的现象，提高政府应对社会各种突发事件的响应速度和工作效率，保证地方政府应急法律的稳定性与权威性。

（二）建立多元化的立法评估机制

通常情况下，立法评估是从立法的合理性、地方施行的实际情况等方面评价施行三年以上的法律法规。然而这种事后评价并不能适用于应急管理领域的法律法规，对于应急法律法规，应当建立健全立法前、中、后全过程评估法律法规评估工作，尽可能避免为了立法而立法的情况。同时，有必要建立第三方监督机制和立法反馈机制，向立法机构施加监督压力，鼓励其谨慎立法，以遏制当前顶层立法与底层立法内容不协同或重叠的混乱局面。此外，还需要促进立法评估主体的多样化，增加公众参与，重视政府法律顾问的智囊团作用，促进立法者、法律从业者和专家研究者相结合的多元化评估机制建立。

（三）完善应急预案法律体系的实施机制

目前，应急管理法律体系的实施机制有待完善，其中最为要紧的是对于应急预案法律体系的构建。目前，应急预案的数量与质量不成正比，应急预案数量较大、质量较差，预案的演练机制仍不健全，需重点关注。建立健全应急管理法律体系的实施机制，首先，应注重应急管理法律法规的时效性，时刻关注行业动态，废除过时准则，及时订立有利于大数据应急管理发展的法律法规；其次，立法机关应在大数据系统的管控下，针对金融业、通信业、医疗业等我国数据信息泄露风险较大的领域加强立法，在设立本领域明确规范的同时与其他领域法律法规进行有效连接，杜绝信息犯罪案件的再度发生，多角度、多渠道保障群众信息安全；最后，针对实际纠纷中因法律法规相互矛盾而导致的维权难、赔偿难等问题，立法机关还需设立统一的参考标准。法律法规的完善可有效保护公众权益，为应急管理的发展提供强而有力的法治保障。

（四）促进应急管理法律体系常态化建设

还需促进各地方应急管理法律体系常态化建设。首先，应加强应急管理法制宣传教育，使其趋于常态化和法治化。应急法治宣传教育常态化和法治化是提升全社会安全应急素质能力的根本途径。各地应当出台应急普法工作相配套的实施细则或工作指南，从法律法规的角度，建立常态化、法治化的应急安全培训管理机制。其次，在行政管理方面，应将紧急情况下的法律法规普及机制纳入公共应急能力评估范围，并纳入干部评估和评价体系，以加强公众和公职人员公共危机应对能力。最后，可以将社区应急培训纳入课程，组织专家和研究人员编写相关教材，在政府机关、企事业单位、农村地区、社区、学校和家庭推广应急安全信息，促进应急法治宣传教育的常态化和法治化。应急管理法律体系常态化建设有助于通过危机演习及时发现和解决问题，增强公众意识和应对突发公共危机的能力，而且有助于公众意识到在发生突发公共危机时应履行和行使的义务和权利，减少权力与权利之间的冲突和阻力，促进公共危机事件防控措施的及时有效实施。

随着科技的创新与人民生活质量的日益提高，我国应急管理法律体系实现了巨大飞跃，并在如何进行和完善应急管理工作建设方面做出了巨大的努力，在此过程中，法治保障显得尤为重要，因此，在自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四个方面建设全方位、系统化的应急管理法治体系，建立多元化立法评估机制，完善应急预案法律体系的实施机制，完善应急管理法律体系常态化建设，有利于规范应急管理治理模式，提高现代化社会治理能力，整体上对全面加强我国应急管理工作具有至关重要的预期作用。