以规范化、专业化引领政府采购代理机构高质量发展

■宋介燕 陈 明

深化政府采购制度改革是贯彻落实党的十九届四中全会精神、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是完善社会主义市场经济体制、营造良好营商环境的必要举措，是建立现代财政制度、全面实施预算绩效管理的重要任务。政府采购代理机构作为连接政府和市场的“桥梁”，是依法接受采购人委托，从事政府采购代理业务的社会中介机构。近年来，随着我国政府采购制度改革的深化，政府采购代理机构资源配置不断优化、执业行为不断规范、服务水平不断提升，在公共资源配置与利用中的角色越来越重要。

一、建设规范化、专业化政府采购代理机构的必要性

（一）建设规范化、专业化的政府采购代理机构是政府采购制度的必然要求

近年来，在全面推进政府采购制度改革进程中，各级政府对于政府采购代理机构的重视程度不断提高。2018 年，中央全面深化改革委员会审议通过的《深化政府采购制度改革方案》指出，推动政府采购代理机构加快转型，提升政府采购代理机构的规范化、专业化水平。2020 年，山西省制定的《山西省深化政府采购制度改革工作方案》提出，采购代理机构要按照“科学定位、突出特色、强化服务”的原则，在市场调研、产业发展趋势研判、采购合同风险防控等方面加强专业能力建设，为采购人设定采购需求设定、拟订采购合同、开展履约验收提供专业化服务。加强政府采购代理机构的规范化、专业化建设，有助于发挥政策导向功能，持续优化资源配置，促进经济平稳健康发展。

（二）建设规范化、专业化的政府采购代理机构是提高政府采购公信力的必要手段

政府采购是一种政府行为，涉及面广、金额大、周期长，其公正性、透明度和效率对于维护和提升政府公信力具有十分重要的意义。近年来，在政府采购实践中“山寨采购”“天价采购”等负面事件时有发生，一定程度上影响到了部分公众对政府的信任关系。作为贯彻执行政府采购政策法规的“排头兵”，加强政府采购代理机构的规范化、专业化建设，能够更好推动政府采购领域政务诚信建设，营造“公开、公平、公正、诚实信用”的政府采购营商环境,有效维护国家和人民利益。

（三）建设规范化、专业化的政府采购代理机构是提高政府采购效率和质量的关键因素

社会中介机构的组织活动效率是其发展优势之一，政府采购代理机构作为重要的社会中介机构，通过提供专业的招标、评审、咨询等服务，一方面能够提高采购效率，帮助政府减轻工作负担，节约大量的时间和人力资源；另一方面能够提高采购质量，保证采购产品的品质和安全性，有效降低政府采购风险。加强政府采购代理机构的规范化、专业化建设，有助于推动对标“国际一流，国内先进”，为项目执行提供更加优质高效的服务，支持实现地区经济社会发展预期目标。

二、山西省政府采购代理机构现状

（一）基本情况

自2014 年8 月《中华人民共和国政府采购法》（修正案）实施以来，山西省政府采购代理机构的数量总体呈快速增长态势。截止目前，全省政府采购代理机构网上登记名单共有1795 家，政府采购代理机构从业人员6845 人。分地区看，太原市718家、长治市185 家、临汾市150 家、大同市131 家、运城市120 家、晋中市104 家、晋城市84 家、忻州市66 家、吕梁市57 家、阳泉市30 家、朔州市29 家、省外121 家。2021 年7 月至2023 年底，在省内开展政府采购代理业务的机构共有1056 家，分项目金额和数量看，项目预算金额超过500万元的代理机构有1039 家，项目数量超过5 个的代理机构有639 家。项目预算金额排名前十的代理机构占据优势地位，其代理的政府采购项目金额占比21.85%，代理的政府采购项目数量占比7.9%。

（二）政府采购代理机构在政府采购中发挥的作用

一是提供专业化服务。政府采购赋予代理机构答复询问和质疑、配合投诉处理等职责，使其成为政府采购环节的重要角色。相对采购人而言，代理机构更加熟悉政府采购相关法律法规和规章制度，从而可以发挥专业优势，在采购需求设定、采购合同拟定、履约验收组织等方面为采购人提供专业化的咨询服务。同时，代理机构通过处理询问、质疑环节等问题，能够有效建立起与供应商的便捷沟通渠道，降低社会成本，增加社会效益。

二是规范政府采购活动。由于政府采购过程复杂、对专业知识要求较高，且采购人难以摆脱与供应商之间的各种关系往来，因此采购人通常会委托代理机构组织政府采购程序。作为专业的中介机构，代理机构能够在满足招标合理要求的前提下，按照相关法律法规的规定，力争使招投标过程中主要环节与法律法规要求不冲突，保证相关文件的合规性和招投标活动顺利进行。

三是维护各方合法权益。维护国家和社会公共利益，保障采购人合法权益，是政府采购的基本准则和立法目的。代理机构在政府采购组织过程中，不仅要遵循公开、公平、公正和诚实守信原则，优质优价选择中标成交供应商，还要根据采购项目特点，在设置资格条件和评审因素时，结合相关法律法规和行业规定，充分考虑可能出现的风险点，与采购人进行充分沟通。若采购人不接受，可向其发出《风险提示函》等，明确告知存在的风险及可能导致的不利后果。

三、政府采购代理机构存在的主要问题

（一）代理机构管理和服务水平有待提升

一是部分代理机构仍处于粗放型的管理模式，甚至以合伙制、家族式、家庭作坊式经营，内部管理制度不健全，没有对工作标准和业务流程做出明确规定，缺乏有效的信息化管理和问责机制，直接或间接导致了代理机构质量控制制度的失控，削弱了执业风险控制能力，严重影响到行业的公信力。二是部分代理机构专业知识欠缺、法律意识不强、业务水平不高，在利益驱动之下，抱着“赚一单子是一单子”的心态，导致出现无序竞争的局面，影响到行业健康发展。

（二）代理机构操作不规范，违规现象时有发生

一是以不正当手段招揽业务。如，有的代理机构为谋求某一部门、某一行业的代理业务，以高额回扣或股份为诱饵进行利益输送；有的代理机构利用既熟悉政策，又清楚流程和市场供求情况等专业优势，为采购人期望的中标人提供便利。二是违背“三公”原则。如，有的代理机构为多承揽业务，在代拟采购文件过程中，将一些隐性、倾向性条款写入采购文件，或在评分入档时暗示评审专家按其意图打分等。三是违规出借资质。如，有的代理机构将资质证书出借给一些有关系的人，按业务收入的一定比例收取管理费，从而导致一些无资质、无从业经验的代理机构参与到公共资源交易活动中，既破坏了市场秩序，影响市场竞争的公平性，又会损害到政府的声誉和信用，影响投资环境的稳定性。

（三）从业人员能力素质不适应专业化要求

建设高素质的政府采购代理机构执业队伍既是依法行政、依法理财的需要，也是推进政府采购制度改革和发展的需要，更是代理机构自身生存发展的需要。目前，有的从业人员责任意识、法律意识、服务意识、自律意识较弱，法律职业素养、职业道德素养、专业技能素养较低，无法适应政府采购数智化、场景化和电子化的行业发展新要求。在实践中，由于部分从业人员专业能力不足、职业精神不够，导致质疑投诉、废标甚至终止采购活动。

四、问题成因分析

（一）代理机构行政化与利益最大化并存

与其他社会中介组织相比，代理机构的服务对象一方是市场主体，一方是政府，其准政府的特征更为明显，行政化现象较为严重。对于供应商来讲，代理机构代表着政府，对于政府和监管部门来讲，代理机构既是中介组织，同时又是企业，追求利益是其本性。因此，代理机构可以利用信息的不对称人为操控评审过程和结果，形成行政化与利益最大化并存的格局，导致买方、供方、中介三方联合各取所需，损害国家和公共利益。

（二）经营主体设立和执业标准不规范

政府采购代理行业具有市场容量大、设立门槛低、利益大而责任小等特点，不少无资金、无场所、无机构、无人员的“四无”代理机构进入并扰乱市场，一些代理机构的业务人员多头挂靠从事业务工作，根据需要转换不同的身份。当前，虽然各级监管部门对代理机构的代理行为、执业行为进行监督，但无法做到全覆盖，造成一些代理机构过度追求利益，忽视执业质量，缺乏对采购单位需求标准和产业发展状况的专业化研究，对政府采购制度理解不到位、工作失误的情况时有发生，加上采购人责任心不强，容易导致实施过程中出现不规范的情况。

（三）违法违规成本较低且具有隐蔽性

一些代理机构从业人员的不规范执业行为，大多以隐蔽的形式出现，不少违法行为未及时暴露，使一些违反政府采购政策规定的行为逃避了惩处。即使受到处罚，也大多为责令整改、警告或列入不良行为记录名单，直接进行经济处罚、禁业及刑事处置的案例不多，间接纵容了违法违规行为的发生。

五、加强政府采购代理机构管理的相关措施

（一）加强制度建设，规范政府采购代理机构代理执业行为

结合山西省实际，出台《山西省政府采购代理机构管理暂行办法》《山西省政府采购领域信用分级分类监管暂行办法》，进一步规范政府采购代理机构执业行为，提高政府采购代理机构专业能力和服务水平，加强政府采购市场监督管理。对政府采购活动的各方当事人的行为进行量化打分，根据得分情况实施不同的管理要求，加强信用监管，形成守信践诺的共识。

（二）明晰职责定位，引导政府采购代理机构加快转型升级

在符合信息公开规定的前提下，及时通过政府网站、公众号、微信群等方式，多方位、多角度解读政策动向，引导代理机构提高站位、明确职责、找准方向，主动从采购活动的组织者转变成为采购活动提供咨询的服务者。以确立采购人主体责任为重点，落实权责对等要求，理顺代理机构、采购人、评审专家、供应商各方权利与责任，逐步形成授权合理、责任明晰、监督有力、问责严肃的现代代理机构机制。

（三）加大培训力度，提升政府采购代理机构人员能力素质

针对深化改革期间出台的各项法规和政策文件，依托政府采购信息网，采取线上与线下相结合的方式，组织政府采购代理机构人员开展业务能力培训、法律法规教育和职业道德教育，参训人数累计超10 万余人次。通过各类培训和业务考核，有效提升了从业人员的业务素质和能力水平，加快推动政府采购代理机构专业化发展进程，助力打造一支依法依规、专业精湛、公平公正、透明高效、服务优质的从业人员队伍。

（四）强化监督管理，建立政府采购代理机构激励约束机制

按照“事前提示、过程监测、提前预警、及时处置”的监管机制，将政策制度、文本范本、管理标准等嵌入政府采购信息化系统，建立政府采购监管“驾驶舱”，对代理机构行为规范进行监督管理。结合年度采购代理机构考核评价、日常监督管理和投诉案件处理情况，加大对政府采购代理机构的违规处罚力度，进一步净化行业市场，约束代理机构执业行为，优化政府采购领域营商环境。

六、相应政策建议

（一）完善政府采购代理机构管理制度

一是注重制度建设的规范性和可操作性，明确代理机构职能定位，推动代理机构从目前的程序控制向为采购活动提供专业支撑转变，形成较为系统、完备的管理制度体系。二是加强政府采购信用体系建设，建立健全信用信息管理、信用评价和失信惩戒制度，及时记录代理机构的信用评价及不良行为，加强信用信息共享和运用，强化与相关领域的失信联合惩戒。三是完善代理机构名录登记管理，对登记信息不合规或不完整的暂停业务，对提供虚假材料和长期未开展业务的代理机构进行禁业处理，促进代理机构正规有序，逐步形成择优选择、有序退出的优胜劣汰机制。

（二）提升代理机构专业化服务水平

一是推动代理机构从“重程序的合规性”代理向“重服务的专业化”全链条代理转变，加强在市场调查、产业发展趋势研判、采购合同风险防控等方面的专业能力建设。二是引导代理机构走差异化发展道路，按照“规划引领、科学定位、突出特色、强化服务”的原则确定重点代理领域，不断提升细分领域代理的专业化水平。三是优化服务流程，指导代理机构加强采购需求编制、履约验收、风险控制等方面的咨询能力，促使代理机构积极参与到政府采购流程的各个环节，在公开、公平、公正的竞争环境中为采购人和供应商提供规范、专业化和高效率的服务。

（三）加大政府采购监督管理力度

一是加大对政府采购领域违法违规行为的管理和处罚力度，联合公安机关和市场监管部门，加大检查和处罚力度，形成监管合力。二是通过开展标准化评审场地建设、采取远程异地评审模式等方式，以信息化手段破除“地域壁垒”，打破项目评审“地域化”“熟面孔”的现状，进一步提升政府采购活动透明度和效率。

（四）加强代理机构从业人员培训

一是完善从业人员教育培训制度。利用培训机构、政府采购专家库、高等院校等资源，开展多类型、多层次的业务培训，要求从业人员不仅要熟悉政府采购基本法律制度，还要拓展到政府采购需求制定、合同管理、履约验收管理等方面，为采购人提供复合型、专业化的服务。二是建立健全考核淘汰管理机制。从理论和实践两方面定期考查从业人员能力素质，淘汰不合格人员，实现专业化、规范化和系统化的人才建设目标。

（五）充分发挥政府采购行业协会作用

一是发挥“智库”作用，研究探索服务标准、内控标准、需求标准等行为规范，为完善政策制度建言献策，促进政策措施更加优化、体制机制更加完善。二是发挥“纽带”作用，有针对性地组织开展政策法规宣讲、业务实践培训、工作经验交流，及时将党和政府的决策部署和政策要求传达到企业，架好企业与政府之间的“信息桥”。三是发挥“监控”作用，对会员单位及从业人员、各相关行业产品和服务质量、竞争手段、经营作风开展全方位监督，加强行业自律和内控管理，净化行业生态，夯实政府采购营商环境公平基石。■