基于内部控制的行政单位经济合同管理分析

●车钰佳 万 琳

行政单位是开展行政管理、组织经济建设、维护社会秩序的机构，与事业单位、企业在目标、资金来源、管理方式等方面存在着不同。 在目标上，企业以盈利为目标，追求经济利润；事业单位侧重于提供特定的社会服务，具有公益性质；而行政单位致力于提供公共服务和执行政府政策，具有鲜明的公共性质。 在资金来源上，企业的资金主要来源于生产经营和投资回报；事业单位的资金部分来自政府拨款，部分源于自身的经营收入；而行政单位的资源主要来源于政府预算。 在管理方式上，企业拥有较大的自主管理权；事业单位拥有一定的自主管理权，但需接受政府的监督；而行政单位主要依靠政府政策和行政命令进行管理。 由此可见，行政单位具有明显的公共性、较高的政策和行政命令遵从度，同时由于本身不产生经营收益，竞争性较低，行政单位领导的风险防控意识普遍不高。随着公共管理体系的不断发展，行政单位在风险防控方面的不足逐渐显现，优化行政单位内部控制成为深入推进行政单位改革的重中之重。

行政单位行使职能时，需要以科学合理的内部控制保证机构的正常运转，避免出现权力滥用、管理混乱以及效率低下等问题。 2012 年底，财政部出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），并于2014 年正式施行，《规范》 从风险评估及控制方法、单位层面内部控制、 业务层面内部控制、 评价与监督等方面提出了指导意见，并允许各个行政单位根据自身实际情况进行内部控制建设，为行政单位的内控建设工作指明了方向，具有里程碑式的意义。 近年来，随着行政单位综合改革日益深化，行政单位内部事务运作与市场经济的联系愈加紧密，具体表现在行政单位通过签署不同类别的经济合同，参与市场经济运行。 行政单位作为独立享有民事权利、承担民事义务的法人单位，在为社会公众提供服务时签订的经济合同数量逐年上升，面临的合同风险也随之增大，经济合同管理成为行政单位内部控制的关键环节之一。经济合同作为行政单位参与社会经济活动的重要形式，加强经济合同管理，能够增强行政单位经济活动的规范性，降低行政单位的经济风险，以及提高行政单位的内部控制水平。

然而，现阶段行政单位对经济合同管理的重要性认识不足、 重视程度不够，尚未形成完整统一的经济合同管理机制，出现了责任不明确、法律纠纷等问题，造成了严重的经济损失。 在此背景下，本文首先分析了现阶段行政单位经济合同管理过程中存在的一些问题，其次厘清了经济合同管理过程中的风险点，最后提出了优化经济合同管理的具体措施，可为行政单位安全高效地参与市场经济运行，提高行政单位的风险防控能力提供参考。

一、行政单位经济合同管理存在的问题

在市场经济法制环境下，行政单位为适应综合改革需求，通过购买服务等方式实现公共服务的目标，其经济业务总量大幅增加，经济合同的总量也表现出上升态势。 行政单位的内部控制等治理水平尚处于不断提升的过程之中，对于经济合同的管理尚在探索阶段，因此快速增长的经济活动与行政单位内部治理水平之间出现不平衡现象。

一是缺乏系统性管理。 经济合同管理依照相关法律法规及内控制度开展，涉及经济合同的立项、谈判、起草、审批、签订、履约、结算、变更、纠纷解决、归档等一系列流程，具有系统性、动态性、全过程性等特征。在部分行政单位经济合同管理实践中，出现了系统性不强的现象。 例如，没有明确的经济合同管理部门，对经济合同的管理仅为了应付检查，流于形式，又或是仅对经济合同的部分环节进行控制，对经济合同从立项到归档的全过程把控不严； 缺乏经济合同管理的专业人才，管理人员的专业水平不高，缺乏经济合同管理的科学方法、流程、技术等知识，经济合同的管理效果不佳，未能有效降低行政单位的经济风险； 经济合同管理制度不健全，行政单位在经济合同管理中，订立主体通常是业务相关部门，各业务相关部门根据各自职责分工，分别订立签署经济合同，内部控制流程相对滞后，导致行政单位经济合同管理呈现散发性特点，未形成统一管理的机制，缺乏系统性管理。

二是缺乏订立合同审批机制。 合同审批是经济合同管理的重要环节，合理高效的审计机制是规避经济风险、提高执行效率的的重要保障。行政单位受其自身特点影响，缺乏有效的合同审批机制，具体表现为：在签署经济合同时仅根据经济活动自身业务特性进行判识，组织技术专家对经济合同中所涉及的技术性指标开展专业化论证，但对于经济合同预算绩效等整体性方面不再组织独立的论证，导致经济合同尤其是重大经济合同订立时，缺乏集中决策环节，尚未建立科学合理的审计流程。此外，行政单位的合同审批过程也存在一些疏漏，如未明确规定合同授权审批权限，可能出现越权审批的情况；合同印章疏于管理，可能会出现在尚未审批的合同上加盖单位印章的情况。

三是缺乏有效的履约监管机制。 经济合同是行政单位提供社会服务的重要方式，具有涉及面广、内容繁杂等特点，如果对经济管理的履行缺乏监督，会导致各种各样的问题。目前，大多数行政单位在经济合同管理过程中存在着“重订立、缺监管”的现象，尚未建立有效的经济合同履约监管机制。 各相关业务部门在经济合同履行过程中所负职责界定不清晰，导致完成经济合同订立后，履约管理责任弱化，进而使付款进度、成果验收等关键环节以及质量控制、 工程进度等重点内容方面缺乏有效的监测与监管。 与此同时，由于行政单位监督审查的主体部门存在职责不清晰、 手段不科学等，导致行政单位对经济合同的监管效果不佳，在合同事项调整时出现了变更不当、解除无效等情况，造成经济合同无法正常执行，增加了单位的经济损失。

四是合同管理信息化水平偏低。 随着信息技术的快速发展，以纸质合同为中心的传统合同管理方法不再适用于信息时代，借助电子信息技术，能够极大地提高经济合同管理效率。然而目前，多数行政单位在经济合同管理过程中，未搭建统一的合同管理平台，合同管理信息化水平偏低。具体表现如下：行政单位的经济合同缺乏电子化集成，合同编码、合同文本等仍采取线下纸质化方式管理，尽管部分行政单位开发了合同影像化系统，在合同查询、统计、分析等方面，仍存在工作量大、数据缺乏精准度等堵点，难以提供及时有效的决策支撑；存在着信息分散和数据孤岛的问题，各个部门之间的信息割裂，数据无法互通，导致部门之间的信息、数据不流动，部门之间的协作效率低下；缺乏可视化数据，导致行政人员无法直观地掌握合同业务状况、执行情况以及资金流向等信息；缺乏统一的数据标准，不同的业务部门对经济合同的管理需求不同，形成的数据也各不相同，容易出现管理混乱；经济合同的数据没有沉淀，无法与部门业务形成联动，合同数据利用不充分。 此外，经济合同的信息化管理过程中的数据安全性问题也尚未得到妥善的解决。

二、行政单位经济合同管理风险点

行政单位经济合同管理中的风险客观存在，厘清风险点有助于风险防范，维护行政单位利益，形成经济合同管理的长效机制。

（一）经济合同管理环境风险点

一般而言，经济合同管理环境可以分为外部环境及内部环境。 外部环境是指行政单位之外的，对其产生影响的所有要素，包括经济环境、文化环境以及社会环境等。 内部环境是行政单位之内的，影响组织生存发展的各种要素，包括规章制度、人员素质以及组织架构等。 由于外部环境不属于行政单位控制范围内，因此本文仅讨论内部环境的风险点。 经济合同管理内部环境包含制度建设、人员团队建设以及管理体制建设。 首先，制度建设是国家法令法规的具象化表现，是管理过程中的准则和行为依据，经济合同管理的制度建设既要以国家法律为基准，又要充分考虑行政单位现实情况，因此无论是从经济合同管理制度缺失的角度，还是从已颁布的制度缺乏实操性方面来看，有效的经济合同管理制度体系建设成为重要风险点之一。 其次，经济合同的有效履行依赖于项目组成员、管理人员等高水平专业化人员团队建设，只有项目组成员精准掌握经济活动及合同履行的各个环节，管理人员严格执行经济合同管理的各项规程，在此基础上方能达到经济合同中所列明的各项指标及要求，因此专业化的经济合同管理人员团队建设是管理过程顺利推进的基础，也成为其重要风险点。 最后，经济管理合同体制建设并不等同于制度建设，现阶段多数行政单位认为完成制度制定即形成了相应的体制，而忽略了经济合同管理的源头界定、 归口管理部门认定、各职能部门的职责划分、监督监管模式等体制机制建设，机制建设是串联经济合同管理的链条，是重要风险点。

（二）经济合同管理过程风险点

经济合同管理过程涵盖了谈判、签订、履行以及纠纷等方面，其风险点包含订立主体资格认定、履约能力审查、合同文本条款、合同专用印章管理、纠纷处理约定等内容。

第一，经济合同订立前对订立主体资格进行严格审查和认定，是减少交易风险的通行做法。 订立主体是否具备合法性、其经营范围是否与行政单位所购买的服务一致，是确保合同有效的前提，当事人对经济合同标的是否拥有处分权直接决定经济合同后续履行和纠纷处置，因此订立主体资格认定是经济合同管理过程风险控制的首要环节。

第二，行政单位经济合同签订前的履约能力审查是对订立方实际能力的核实，即对支付能力和生产能力的核查，主要通过对订立方资历、信用、生产技术能力等方面进行核实，是提高经济合同真实性和可靠性的前提，履约能力审查是风险管控的主要内容之一。

第三，行政单位经济合同文本条款的完整性、严密性、合法性以及可行性直接与行政单位自身权益相关联。 合同条款是否符合本单位经济活动特点以及国家法律法规要求，合同订立方在使用标准制式文本时，是否忽略行政单位的部分诉求，标的条款是否准确，履约时限、方式、付款条件是否清晰，均是审核的重点。 因此，经济合同文本审查成为经济合同管理过程中风险防控的重要节点之一。

第四，行政单位的经济合同订立所使用的印章多为合同专用章，因未明确管理机制，合同专用章的印制、登记、编号、授权使用、保管过程中事故频发，合同专用章管理已成为内控环节中风险警示频次较高的部分。

第五，行政单位经济合同履行过程中最为棘手和耗费资源的环节是纠纷处理，这是经济合同纠纷成为行政单位内部控制的核心点之一的重要原因。 因经济合同的内容复杂多样，由此而产生的纠纷也呈现多样性的特点，这也决定了纠纷的处置方式多样化，如何通过经济合同管理风险警示管理合理规避及处置纠纷，则成为近年来行政单位内部控制的关键点之一。

（三）经济合同业务风险点

从经济合同业务种类角度分析，其风险点可分为基建工程、物资采购以及金融服务等方面。

首先，行政单位所涉及的基建及修缮工程具有计划性强、体量大、工期长等特点，因行政单位具有国家管理、公共服务等职能，其基建工程多为公共设施建设，因此所使用的资金基本为财政性经费，这就要求基建合同从订立到履行，均接受严格监管，而行政单位经济合同的内部管理控制尚处于完善阶段，导致基建合同管理成为风险点之一。

其次，行政单位通过政府购买服务来实现公共管理的目标，其中所涉及的物资采购种类繁多、采购流程较长，物资采购合同是否科学合理、合规合法，则成为有效规避重大疏漏的风险防控点。

最后，随着国家深化财税体制改革，市场经济对行政单位的影响越来越深，行政单位资金来源由依赖财政拨款逐渐向多元化转变，在政策许可范围内逐步借助金融服务领域力量，金融服务合同也因此成为行政单位内部控制的风险点。

三、行政单位经济合同管理优化路径

行政单位经济合同管理，从本质上来看，属于内部控制的业务层面范畴，经济合同的管理分析应在内部控制风险管控的基础上，从归口管理、订立合同的经济活动范围及条件、有效监控合同履行情况以及经济合同纠纷的协调机制等四方面开展。

（一）经济合同归口管理

行政单位经济合同管理应采取归口管理的模式，通过明确管理机构及职责分工，实行分级负责。 归口管理指行政单位通过制定经济合同管理相关制度，明确经济合同的综合归口管理机构，在此基础上确定经济合同分类管理部门，并清晰划分综合归口管理机构、分类管理部门以及承办单位的职责。

行政单位经济合同综合管理机构设置根据实际情况确定，可由法律事务部门兼管，或由行政单位内部具有高度统筹协调能力的处室负责。经济合同综合管理机构通常负责制定合同管理制度、审查和发布常用合同格式文本、审批分类管理部门制定的合同格式文本、合同专用章的使用管理、汇总统计合同年度数据信息以及为合同管理事务提供法律咨询服务，协助处理合同纠纷等，承担与合同管理相关的工作。

行政单位根据不同经济合同的类型，确定经济合同的分类管理部门，如：涉及与中央部委、地方政府、企事业单位、部队、学校和科研机构等签署的涉及多领域、综合性的合作协议由发展规划部门负责，涉及与国（境）外机构合作、海外学习交流项目类合同由国际合作与交流部门负责，涉及融资、储蓄、信贷、结算等金融服务类合同由财务部门负责，涉及工程合同等委托审计类合同由审计部门负责，涉及基建工程类合同及维修项目合同由基建部门负责，涉及物资采购、服务采购等由资产管理部门负责，涉及后勤保障服务由后勤保障部门负责，涉及信息化建设、运维由网络信息部门负责。

行政单位同时应明确经济合同内容涉及两个或两个以上部门的，根据合同性质或主要条款协商确定分类管理部门，无法确定归口管理部门的，原则上应由综合归口管理部门统一管理。

行政单位经济合同综合归口管理部门应根据国家法律法规要求，单独制定保密合同管理办法，对于符合“三重一大”事项的合同履行相应的审批与决策程序。

经济合同归口管理的优势在于统一、 集约管理，通过总体协调的方式，实现管理质效的提升。 经济合同归口管理的广度和深度直接决定其是否能真正起到提升质效的作用，管理环节过长、范围过广、内容过细，则会起到相反的作用，因此科学把握归口管理与效率之间的平衡关系成为制约行政单位经济合同管理的重要因素。

（二）签订合同的经济活动范围及条件

明确行政单位经济合同签订的范围及条件，是经济合同管理的主要内容，同时也是确保合同有效履行的重要举措。 不同类别的经济合同所涉及的范围与条件不尽相同，行政单位的经济合同主要可分为基建工程合同、物资采购合同、后勤保障服务合同以及金融合同。

首先，行政单位的基建工程合同，是指以行政单位名义签订的各类基建与修缮项目合同，具体包括勘察、设计、造价、施工、监理、材料设备采购、环境改造、技术咨询与服务等。行政单位综合归口管理部门应会同分类管理部门，及负责基本建设的相关部门，议定基建修缮项目需订立合同的标的金额，限定合同订立范围，基建工程合同订立时遵循诚实信用、公平合理、法律强制性等原则，通过多部门会签等方式确保基建工程合同的订立符合既定的范围和条件。

其次，行政单位的物资采购合同，包括行政单位仪器设备及其相关技术服务、成品软件、家具、耗材等物资采购合同，同时包含外贸代理、仪器设备维保、资产处置、土地房屋租赁等相关服务采购合同等。 行政单位负责物资采购的分类管理部门为资产管理部门，该部门应与综合归口管理部门共同负责上述合同的审批、备案，代表行政单位签署授权范围内的合同，根据行政单位的实际情况，确定不同类型物资采购合同订立的标的金额，明确物资采购合同文本的限定条件和范围。

再次，行政单位通过外包等方式采购后勤保障服务，并订立后勤保障服务合同，该类合同是指涉及餐饮、物业、保洁绿化、动力运行、后勤服务网点、托幼、医疗卫生、零星维修、安防等后勤保障服务相关的合同，通常由后勤保障管理部门作为分类管理部门，并会同行政单位综合归口管理部门负责后勤保障服务合同管理，明确后勤保障服务合同订立的标的金额、限定条件及范围。

最后，行政单位订立的金融服务合同指行政单位依法与金融相关机构等订立的储蓄、结算及与上述业务相关的金融服务类合同或协议（包括代扣代发、金融押运服务等），通常由行政单位的财务部门作为分类管理部门，与综合归口管理部门共同确定金融服务合同的订立标的金额，原则上无论金额大小，只要涉及金融服务，均应签订金融服务合同。

（三）有效监控经济合同履行情况

经济合同有效履行是合同订立的主要目的，如何进行过程监控？ 本文认为应从两个方面着手。

一是根据不同的经济合同类别，清晰界定各类经济合同管理各环节所涉及管理部门的权责，明确职责范围以及奖惩等评价考核机制。 以行政单位采购业务所涉及的采购合同为例，当行政单位物资采购部门通过政府采购方式开展采购业务，经济合同的综合归口管理部门首先行使决策权，明确物资采购合同的订立方，由经济合同分类管理部门对合同条款、技术指标等具体内容进行审核。 合同执行过程中，分类管理部门对采购合同中的核心条款及技术条款进行核验，财务部门根据合同付款条件执行结算业务，分类管理部门会同承办部门严格验收环节。 同时，行政单位审计、纪委监察部门应明确物资采购部门在未能有效履行合同且对行政单位造成重大损失时所负责任，人事、组织等部门在进行绩效工资分配、干部选拔任用时也应充分考虑上述因素。 只有当经济合同执行过程中各部门责任清晰、奖惩措施得力时，方能促动行政单位经济合同履行的有效监控。

二是通过搭建经济合同管理信息化平台，实现经济合同履行的线上监管，将监管端口前移，进而实现高质高效监控。 现阶段，我国各领域信息化建设的大力推进，行政单位的信息化水平逐渐提升，随着对合同管理信息化建设重要性的认识程度不断加深，经济合同管理信息化建设在行政单位具备实施条件。 行政单位可通过经济合同信息系统建设，采取经济合同数据标准化、合同文本电子化等方式，解决经济合同信息分布散乱、信息统计困难、审批流程繁杂等难点堵点，通过环节设计、权限设置、到期提示、关键环节示警等模块设置，有效实现对经济合同履行关键节点的把控。

（四）经济合同纠纷的协调机制

行政单位经济合同履约过程中不可避免的会存在各类纠纷，建立良好的经济合同纠纷协调机制尤为重要，笔者认为应从经济合同文本约定以及纠纷协调原则等两方面考虑。

一方面，行政单位经济合同文本应对合同履行过程中双方发生争议时，明确约定经济合同综合归口管理、分类管理及承办单位应积极与对方当事人协商或调解，通过制度约束的方式，提高行政单位内部机构化解纠纷的主动性，并约定对未协商一致、需通过合同约定的仲裁或者诉讼等争议解决方式解决争议的，应从争议的起因、履约过程、双方有无违约等方面收集证据，提出争议处理意见，报综合归口管理部门批准后，以行政单位名义申请仲裁或提起诉讼。 上述做法，实现提高纠纷解决的效率，规范经济合同纠纷管理过程。

另一方面，明确经济合同纠纷协调的原则，即坚持事实、合法依规、互谅互让、注重时效。 行政单位在协调经济合同纠纷时，应以已发生的事实为基础，符合国家法律规章制度，以协商为基本解决方法，区分主要责任方，若因行政单位引起的纠纷，则应尊重对方的合法权益，主动承担责任，并积极采取补救措施，在维护本单位利益的前提下，友好协商，争取将损失将至最小。 若双方均有过失，则应分清主次，理顺责任。 若需通过法律途径解决，则应在法律规定的时效内提起相关法律程序。 ■