中国式现代化预算绩效管理改革之路

●代志新 杨 素

一、引言

财政是国家治理的基础和重要支柱，而预算是财政的核心（马海涛、阮睿，2023），贯穿政府活动的始终，通过明确财政收支和财政政策安排具体体现国家意志（刘昆，2022）。 2022 年，党的二十大报告对中国式现代化作出了系统阐述，并从财税方面提出要“健全现代预算制度”。 预算绩效管理作为统筹财政资源、充分发挥财政在国家治理中“基石”作用的重要举措，同时也是健全现代预算制度、推动实现中国式现代化目标的关键。

预算绩效管理改革是中国式现代化进程中一项长期性、 系统性的重点任务（郑涌，2023）。党的十八大以来，面对持续的宏观税负下行压力和财政紧平衡约束 （胡怡建，2022； 何文盛等，2023），财政政策更加注重“效能”，并多次强调积极财政政策要“积极有为”“精准有效”“更可持续”。在此背景下，我国预算绩效管理改革不断推进，预算绩效管理的制度化、规范化、体系化程度不断加强，财政资金使用效益极大提升。因此，中国式现代化框架下的积极财政政策不是大水漫灌式的盲目加力，而是在预算绩效管理约束下讲求质量和效益的“积极”。 面对2023 年中央经济工作会议提出的 “积极财政政策要适度加力、提质增效”要求以及“新一轮财税体制改革”规划部署，更需要立足于国家治理的高度和定位，回顾和总结过去预算绩效管理改革历程，并在此基础上对标中国式现代化预算绩效管理要求，统筹推进积极财政政策效能提升和国家战略任务落实，形成科学有力、透明规范的现代化预算制度，强化中国式现代化的预算基础。

二、中国式现代化预算绩效管理改革历程与成就

（一）中国式现代化预算绩效管理改革历程

1.萌芽探索阶段：20 世纪90 年代后期至2000 年。20 世纪70 年代末80 年代初，新公共管理运动发展起来，“绩效”是其重要特征之一（Gruening，2001）。 在此影响下，世界各国纷纷进行绩效管理改革。 直到1994 年，我国以分税制改革为主要内容的财税体制改革落地，财政支出效益问题愈发受到关注，绩效管理理念开始具体影响我国的财政实践工作。1995 年财政部发布文件，提出要对省级文教行政财务管理和经费使用效益进行考核；1999 年《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》对细化预算编制、强化中央预算审查监督提出明确要求。 这一阶段的实践探索，主要以强化财政资金使用效益和预算跟踪监督为主要目标，但已具备财政预算支出绩效管理的结果导向特征，为后续预算绩效管理改革奠定了重要基础。2000 年，财政部成立预算编制改革领导小组，标志着我国预算绩效评价探索正式拉开序幕（阿儒涵等，2020）。

2.试点实施阶段：2001 年至2010 年。2001 年，湖北省恩施土家族苗族自治州率先启动了支出绩效评价试点工作；2002 年，湖北省在此基础上进一步扩大试点，北京、河北、湖南等地也陆续开始试点。2003 年，党的十六届三中全会明确要“建立预算绩效评价体系”，标志我国预算绩效管理改革正式开始试点实施。 主要体现在三个方面：一是开展特定领域、特定项目支出绩效评价。 例如，2004 年对科技、教育项目支出实施绩效评价试点工作；2009 年针对小型农田水利重点县建设、金融类国有企业分别制定绩效评价办法。 二是分别探索建立中央和地方部门预算绩效管理体系。 中央层面，2005年发布 《中央部门预算支出绩效考评管理办法 （试行）》；在此基础上，2009 年发布《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》，为中央部门预算绩效评价提供了基本遵循准则。 地方层面，2006 年《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》印发，为地方政府探索预算绩效评价提供了有力指导。 三是细化预算绩效管理操作规程。2009 年《财政支出绩效评价管理暂行办法》发布后，预算绩效管理细则更加明确，预算绩效评价工作在全国范围内逐步推开。

3.稳步推进阶段：2011 年至2016 年。2011 年，财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》，强调了预算绩效管理的重要意义、工作原则和主要内容，明确提出要“将绩效理念融入预算管理全过程”。 自此，我国预算绩效管理理念正式确立。2012 年，财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012—2015）》（以下简称《规划》），明确了预算绩效管理改革的目标和方向。 在《规划》的指导下，我国预算绩效管理工作进入了新的发展时期。 特别是2014 年，“讲求绩效”被作为预算基本原则之一写入新修订的《预算法》，奠定了预算绩效管理改革的法律基础。 同年，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，明确要“健全预算绩效管理机制”。自此，我国预算绩效指标体系和管理制度不断完善，越来越多的项目资金和专项财政资金也被纳入绩效管理。

4.全面实施阶段：2017 年至今。 党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”；2018 年《关于全面实施预算绩效管理的意见》进一步明确“全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的目标，我国开始进入全面推进预算绩效管理新阶段。 2020 年，《中华人民共和国预算法实施条例》修订，细化完善了预算管理各环节绩效管理的相关要求，包括明确全口径部门预算绩效管理制度、完善全过程预算绩效管理的主要环节、 明确财政部门与各部门各单位在预算绩效管理中的职责等内容，推动预算和绩效管理深度融合。 同时，这一时期，从中央到地方陆续出台了一系列预算绩效管理细则，我国预算绩效管理的各项体制机制不断健全和完善，重点领域和重点环节绩效管理逐步有章可循，绩效管理的规范化、专业化水平大幅提升。

（二）中国式现代化预算绩效管理改革成就

1.预算绩效管理体系框架基本建成。经过二十余年的探索，我国基本建成一套完整的预算绩效管理体系框架。一是确立了预算绩效管理的法制基础。2014 年修订的《预算法》和2020 年修订的《预算法实施条例》为后续预算绩效管理法规、 规章和办法的制定提供了根本遵循。二是预算绩效管理制度规范日臻完善。从中央部门预算、地方部门预算，到项目绩效预算、重点领域绩效预算，各个层面的预算绩效管理办法各有侧重、相互衔接，有效满足了预算绩效管理需求。 三是多元协同的预算绩效管理格局逐步形成。 预算绩效管理从财政部门负责，走向财政部门主导、预算部门联动、立法机关监督、第三方机构参与的多元协同局面，预算绩效管理效率和质量极大提升。

2.“全方位”格局基本形成。我国预算绩效管理已经基本完成了从注重单个项目和政策层面、 到聚焦部门和单位层面、再到关注政府层面的全面拓展，由“点”到“线”再到“面”层层推进，“全方位”预算绩效管理格局基本形成。在单个项目和政策层面，2020 年财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》，项目支出预算绩效评价体系得以确定和完善。 同时，专项转移支付绩效评价以及生态环保、农业农村、教育健康等重点政策领域预算绩效管理也逐步成熟。 自2020 年，财政部开始发布半年制和全年制的财政政策执行情况报告，进一步增加了财政政策绩效管理透明度。 在部门和单位层面上，财政部印发《中央部门预算绩效目标管理办法》 以及《中央部门预算绩效运行监控管理办法》，山东、上海等地方政府也出台了部门单位预算绩效管理办法，预算绩效评价工作围绕部门和单位的工作职责、发展规划，有序开展。 在政府层面，针对“对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价”这一要求，山东、北京、浙江等各地区广泛开展财政运行综合绩效评价的实践探索，试点已经推进至区县一级或乡镇、街道一级。

3.“全过程”链条基本贯通。目前，我国基本打通涵盖事前、事中、事后的全过程预算绩效管理链条。 一是事前评估。 山东、广东、江苏、广西等地均已出台相应的财政支出事前绩效评估管理办法，“事前评估”这一关键环节，在排除和过滤不明确、不充分、不合理的财政支出决策中发挥了重要作用。 二是绩效目标管理。中央部门预算和中央对地方转移支付项目均建立起绩效目标管理制度。 2021 年财政部出台《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引 （试行）》，进一步明确和规范了绩效目标管理细则，绩效目标在预算绩效管理中的引导约束作用充分体现。 三是绩效运行监控。 预算绩效监控具有明显的过程管理特征，在《中央部门预算及绩效运行监控管理暂行办法》的基础上，各地在绩效监控工作程序上进一步细化，基本实现监控预算绩效目标实现程度、监控预算执行进度的“双监控”管理要求，达到实时控制、及时纠正的效果。 四是绩效评价和结果应用。 绩效评价结果是预算执行调整的重要依据，基于“有效安排”“低效压减”“无效问责”原则，财政部各地监管局结合地区和单位实际，逐步建立起绩效评价结果应用机制，形成“评价—反馈—整改—审核”的绩效结果应用闭环管理机制。

4.“全覆盖”体系不断健全。预算绩效管理从一般公共预算向其他“三本”预算拓展，绩效管理的预算资金范围不断拓宽，“全覆盖” 的预算绩效管理体系逐步健全。 一方面，财政支出端预算绩效管理覆盖范围全面。绩效管理不仅覆盖“四本”预算，还逐步向政府投资基金等重点领域扩展。 另一方面，地方开始逐步探索将绩效管理向收入端拓展。例如，2022 年，江西省出台《江西省政府收入绩效评价管理暂行办法》，首次将收入纳入绩效管理范围，包括一般公共预算收入和政府性基金预算收入，是我国收入端预算绩效管理的重要突破；2023 年，山东省德州市立足“四本账”，开展了县级财政收入预算绩效管理试点，从收入预算编制、管理、结构质效和可持续性四个方面开展评价，是我国预算绩效管理改革的又一重要创新实践。

三、中国式现代化对预算绩效管理改革的要求

（一）强化预算绩效管理要积极回应中国式现代化的本质特征

预算绩效管理是中国式现代化的重要组成部分，在中国式现代化进程中发挥着基础与保障作用。 党的二十大报告详细阐述了中国式现代化的五项本质特征，即人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、 人与自然和谐共生、 走和平发展道路。 面向未来，进一步推动预算绩效管理改革，要主动适应并回应中国式现代化的本质特征。

1. 人口规模巨大的现代化要求践行以人民为中心的预算绩效管理。 预算绩效管理涉及财政资金分配、财政资源统筹，反映政府施政重心和政策效果，与人民群众的切身利益密切相关。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，一方面，大规模的人口意味着更加多样、更加多层次的教育、医疗、社会保障等公共服务需求。 这要求政府要通过预算绩效管理分析财政资源分配的有效性，确保财政资金取之于民、用之于民，保障民生领域财政投入规模和效益，更好地满足庞大人口的基本公共服务需求。 另一方面，人口规模巨大还意味着要保障更广大人民群众的参与度，预算绩效管理要充分调动广大社会主体的积极性和主动性，除了要保证绩效信息接受人民代表大会的审查监督并向社会公众公开，还要借助社会各主体的协同力量来优化预算绩效管理。

2. 全体人民共同富裕的现代化要求促进共同富裕的预算绩效管理。 全体人民共同富裕的现代化本质上包含了对预算绩效管理的两个要求，即“富裕”和“全体人民共同”。 在解决“富裕”问题上，要求预算绩效管理明确政府发展目标，并通过设定明确的绩效指标来衡量政府的绩效，助力政府能够更有效地使用财政资源，确保财政投资能够有效促进经济发展。 在解决“全体人民共同”问题上，要求预算绩效管理关注转移支付绩效、关注公共服务均等化问题，通过激励和约束机制，发挥绩效管理在财政资源分配中的优化作用，确保财政资源的投入能够有效提升欠发达地区的经济发展、提升弱势群体的生活水平；同时，通过预算绩效管理确保将资源投入高效、可持续的领域，推动地区经济稳定增长，化解地区差距、城乡差距以及收入分配差距难题。

3. 物质文明和精神文明相协调的现代化要求追求全面发展的预算绩效管理。 中国式现代化追求的不仅仅是物质文明繁荣，还包括精神文明的全面发展，这也与我国经济高质量发展的目标相契合。 与之相对应，追求全面发展的预算绩效管理要求通过优化绩效评价指标体系，帮助政府充分理解物质文明与精神文明之间相互支撑、相互影响的关系，更全面地关注教育、文化、健康等领域，充分警惕忽视精神文明、谋求短期经济增长的行为。 同时，要求预算绩效评价指标强调技术创新能力和可持续发展，引导政府在科技和创新领域进行针对性投资，充分发挥预算在深入实施创新驱动发展战略、人才强国战略等方面的作用，着力提升政府科技投入效能。

4.人与自然和谐共生的现代化要求实现绿色低碳发展的预算绩效管理。 人与自然和谐共生的现代化要求预算绩效管理改革在绿色低碳发展方面发挥引领作用。 通过环保投入、绿色采购占比、碳排放水平、绿色低碳产业发展、城市绿地面积等指标，考察政府绿色低碳财税支持政策效果和绿色经济转型程度。 同时，对于生态脆弱地区，要强调预算绩效管理的针对性和特殊性，提高政府生态保护和修复投资在预算绩效管理中的占比。 通过预算绩效管理引导经济可持续发展和环境保护，实现人与自然的和谐共生。

5.走和平发展道路的现代化要求推动和平共赢的预算绩效管理。 走和平发展道路的现代化要求预算绩效管理改革高举和平、发展、合作、共赢旗帜，统筹国家发展战略和国际发展环境的关系，主动将中国式现代化融入构建人类命运共同体发展大局。 一方面，要求强化国际投资绩效管理。 优化国际合作项目投资布局，促进跨国企业的合作，促进实现合作共赢。 另一方面，对外援助预算体现国家对外援助战略和政策（陈曦，2021），是国家预算的重要组成部分。 走和平发展道路的现代化要求加强对外援助财政预算绩效管理，衡量技术合作、志愿者派遣、紧急人道主义援助以及援建等项目是否达到预期目标，确保对外援助资金落实国家对外战略、促进受援国的可持续发展、符合构建人类命运共同体的趋势。

（二）新一轮财税体制改革要继续推进预算绩效管理改革纵深发展

我国预算绩效管理改革起步于1994 年第一轮财税体制改革；2014 年，我国启动第二轮财税体制改革，预算绩效管理也是其中的重要组成部分。 2023 年12月中央经济工作会议提出“要谋划新一轮财税体制改革”。 预算绩效管理改革内嵌于政府活动的各个层面，只有不断适应新时代的要求和思路，才能更好地实现中国式现代化的目标。 因此，预算绩效管理改革仍是未来新一轮财税体制改革的重点工作领域。

1.积极应对预算绩效管理问题。当前我国正处于探索财政政策提质增效的重要阶段，深化预算绩效管理是提升财政资金效率的重要手段。 要充分结合经济、社会发展环境和目标的变化，对当前的绩效管理体系进行全面审视和评估，确保与国家发展战略和财税体制改革的目标相适应。 同时，在现有基础上，进一步扩大预算绩效评价的范围，将政府的收入和支出安排全部纳入绩效管理体系，提升国家财政汲取能力和资金使用效率。

2.加强预算绩效管理统筹规划。 科学规范的预算绩效管理是应对财政风险，保证财政可持续性的重要手段。 一方面，要加强财政预算“四本账”的统筹管理，重点管理结余资金、盘活闲置资产，确保财政资金在与人民群众基本利益密切相关的民生领域、国家重点战略领域的投入力度和效益。 另一方面，统筹各级政府的预算绩效管理，强化中央与地方政府之间的沟通和协作，确保在全国范围内形成统一规范的预算绩效管理体系，确保各级政府绩效管理目标的一致性。

3.落实国家治理和国家战略目标。 预算绩效管理对于实现国家治理和国家战略目标具有重要意义。 预算绩效管理改革应该基于长远的视角考量，站在国家治理和国家战略的高度，将预算绩效管理改革与国家发展大局紧密结合。 长期内，绩效管理的指标体系应反映经济稳定、社会公平、环境保护、科技创新、和平发展等国家治理的关键方面。 同时，强化预算绩效管理对风险的敏感程度，及时识别和处理可能影响绩效目标实现的风险点，最大化发挥预算绩效管理在服务国家治理和实现国家战略目标中的积极作用。

四、中国式现代化预算绩效管理改革展望

（一）完善预算绩效评价体系，夯实预算绩效管理的技术基础

政府预算的特殊性决定了预算绩效评价指标的复杂性。 这种复杂性具体体现在：第一，经济效益并不是预算活动的首要目标，中国式现代化要求下的政府财政预算有很大一部分以满足人民群众的切实需求为主要目的，这些绩效成果不能仅用经济效益衡量。第二，政府财政预算也不是单一的、针对某一特定领域的收入和支出，而是具有多样性、广泛性的，既有直接效益，也有间接效益。 第三，根据预算项目的规划和时间的长短，项目效益的实现也非一次性的，其产生的社会效益往往无法用短期或静态的经济指标衡量。 因此，要由整体到局部细化各行业、各领域、各地区的预算绩效管理核心指标体系，充分考虑不同情境与综合影响因素，兼顾定性指标和定量指标、 经济效益指标和社会效益指标，以保证预算绩效指标体系的引导作用能够得到充分发挥。

（二）推动预算绩效管理法定，坚实预算绩效管理的法制保障

预算绩效管理工作贯穿预算管理的各个环节，是一项系统性工作。 完善的法律体系能够为绩效管理工作提供稳定的制度支持和制度保障。 在《预算法》的基础上，进一步完善预算绩效管理改革的相关法制，推进预算绩效管理从规范化走向法制化是我国未来预算绩效管理改革的必然趋势。 例如，充实《预算法》“讲求绩效”的具体内涵，包括明确绩效目标、建立绩效评价的程序和标准、制定绩效考核的依据等，使绩效要求更具有操作性。 同时，在新一轮财税体制改革中，考虑对现有的预算绩效管理规章、办法等文件进行分类、梳理，积极推进预算绩效管理相关立法工作，以法律形式明确和强化绩效管理的地位和作用，为预算绩效管理在实践中提供更明确的法律依据，建立更加稳固和持久的制度支持。

（三）优化预算绩效问责机制，强化绩效激励与约束效果

预算绩效管理问责作为预算绩效管理的重要一环，是预算绩效管理效能充分发挥的关键。进一步深入推进预算绩效管理改革，要关注预算绩效管理问责主体的多元性特征，不仅要包含财政及主管部门，还应该涵盖新闻媒体、第三方机构以及社会公众，促进各问责主体协调配合，推进多元主体考核问责体系的整合与衔接。同时，要考虑区分不同环节多元问责主体介入次序，防止多元主体问责秩序混乱和低效。 在此基础上，建立跨主体的预算绩效管理问责机制，提高问责工作协调性和绩效问责效率。此外，要及时公开绩效问责的结果、畅通绩效问责渠道，保证人民群众对预算绩效信息的知情权、参与权、表达权与监督权，提升绩效问责方式结果应用和反馈效果。

（四）牢固树立预算绩效理念，将绩效管理融入治国理政大局

牢固的预算绩效管理理念是预算绩效管理制度有效实施的前提和重要支撑。 制度规则是预算绩效管理改革的核心，但是任何管理制度都根植于相应的组织文化、价值观念之中，如果绩效管理理念尚未形成，或是对预算绩效管理的认知仅停留在项目评价上，而非从政府治理角度考量绩效管理，那么预算绩效改革也难以取得实质性效果。因此，要跳脱传统“以收定支”的理念。 一方面，结合国家治理目标，突出预算绩效管理在促进提高公共服务供给效率方面的重要作用，更多地回应公共需要，实现“取之于民，用之于民，造福于民”的预算本质；另一方面，强化政府部门绩效管理理念，通过系统性培训，提高管理人员和工作人员对预算绩效的熟悉和重视程度，在各参与主体之间，普遍形成围绕绩效理念进行识别、判断的工作意识和氛围，凝聚各方形成全面实施预算绩效管理的价值共识，逐渐形成对绩效管理的广泛认同。 ■