农村集体地权界定的治理逻辑及其路径分化——基于珠三角地区村级工业园改造的比较案例研究①

郑 琰

一、问题的提出

中国的体制转型形成了多元化的产权结构,且各类产权形式的界定始终保持动态变化。社会学家对此开展了一系列探索性的研究,包括对农村集体产权界定的研究以及建立有别于产权经济学思路的社会学产权概念,形成了独特的“产权的社会视角”理论范式(曹正汉,2008)。中国农村集体产权的“模糊性”既表现为乡镇企业的经营(Weitzman &Xu,1994),也表现为农村的集体土地(罗必良,2011)。随着20世纪90年代以来的市场化改制,乡镇企业已成为改革进程中的历史现象,但集体土地所有制作为中国的基本土地制度仍将长期存在。乡镇企业的兴起与地方政府行为有着密切的关系,在20世纪80年代的财政包干制下,地方政府从兴办乡镇企业中获得预算外收入,形成了“地方政府公司化”的发展模式(Oi,1992;Walder,1995)。但1994年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式实施之后,地方政府经历了从“经营企业”到“经营辖区”的战略转变,不再直接参与企业的经营,而是将重心放在招商引资上,其核心就是要抓住土地开发权。通过主导和垄断辖区内的土地开发,地方政府形成了成熟的“土地—金融—财政”三位一体的发展模式(曹正汉,史晋川,2009;周飞舟,2012:231-246)。

以珠三角为代表的东部发达地区,由于早期自下而上的工业化模式充分发挥了基层村庄的作用,形成了以“领地自主性”为特征的“法团主义村庄”历史遗产(Hsing,2010:123)。基层政府和村集体通过土地股份制控制了大量集体土地并进行了工商业开发,形成了“二元垄断”的土地开发格局,其中集体土地和厂房的租金也构成了当前发达地区村集体经济的主要来源(陈颀,2019)。然而,这种工业化模式也导致了工业用地的碎片化和产业类型的低端化等问题。为了解决发展空间不足的问题、推动土地的集约利用,珠三角地区于2007年在全国范围内率先展开“三旧改造”试点工作。时至今日,各种形式的“三旧改造”和“城市更新”已扩散到中国城镇化水平较高的长三角、京津冀等地区,其中涉及土地增值收益的再分配以及土地权属的再调整等极为复杂的利益关系。东部发达地区因土地快速开发带来的历史遗留问题也使得集体土地产权的“模糊性”问题进一步加剧,甚至可能激化地方政府、村集体、村民以及租地租房企业之间的矛盾。从国家与农民的关系来看,地权的配置与农村基层治理的秩序有着密切的关联,集体地权背后涉及国家治权问题(桂华,2019;熊万胜,毕菲荣,2018)。因此,“通过土地治理”已经成为沿海发达地区重要的基层治理问题,并深刻影响了当地乡村振兴和城乡融合发展的步伐(付伟,2020)。

通过对珠三角地区“三旧改造”政策实践的长期观察,笔者发现当前珠三角地区由市、区两级政府所推行的“村级工业园改造”政策(简称“村改”)存在两个重要的差异性现象。其一,地处同一市级行政区划下毗邻的南县和顺县(1)根据学术惯例,本文对涉及的地名进行了技术处理。在推行村级工业园改造的政策实践中出现了“基层村庄主导的多元化产权形式”和“地方政府主导的单一化产权形式”两种不同的产权界定结果;其二,同处华南宗族文化兴盛之地的南县和顺县各自辖区内基层村庄与地方政府在集体地权界定博弈过程中的集体行动能力呈现出“一强一弱”的系统性差异。为了解答两地为何在农村集体地权界定与治理问题上存在结果差异和路径分化,本文尝试拓展既有的“产权的社会视角”理论,以期进一步阐明当前中国农村集体地权的界定与治理的理论线索。

二、集体地权界定与治理的分析框架

集体产权的界定是社会学产权研究的重要组成部分,形成了具有特色的“产权的社会视角”,研究者提出了不同于经济学产权束理论的“产权是一束关系”的竞争性命题(周雪光,2005)。社会学家通过研究集体产权界定中行动者之间的互动过程,深入理解行动者的动机和价值取向,以及该互动过程受到何种社会规范的影响(曹正汉,2008)。由此,集体产权被视为社区内一份隐性的、非正式的“社会性合约”。这类合约主要不是依据法律文本来达成,而是各方当事人依据广泛认同的公平原则在互动中自发建构出来的(申静,王汉生,2005;折晓叶,陈婴婴,2005)。研究者通过细致的案例分析总结了农村集体地权界定存在的若干原则,如村民对集体土地持有的基本“生存原则”、划分社区内部成员之间的权利关系时遵循的“成员均等原则”等。这些研究修正了新制度主义经济学在排他性产权概念引导下的对中国集体产权“模糊性”的理解(曹正汉,2008)。

在“产权的社会视角”下,研究者注意到国家与社会关系在产权界定中的作用。刘世定(2003: 143-166)从“占有”这一基础性概念出发,认为需要进一步区分占有的排他性方位,即对谁排他的问题。集体产权可以通过“成员权”等原则在社区内部实现横向排他占有,但却难以实现对国家的纵向排他占有。该研究将产权界定的分析拓展至纵向的国家与社会关系。张静(2003)在对中国农村集体土地使用规则不确定现象的研究中也指出,即便是在社区内部的产权界定过程中,当事人会把国家代表的行政权力作为第三方力量拉进来,通过政治过程的力量竞争而不是单纯以法律规则或社会习俗来决定产权界定的结果。此外,研究者进一步提出了“产权的行政建构”的理论命题:行政权力嵌入产权界定过程之中(程宇,2016;何艳玲,程宇,2018)。因此,集体土地的产权界定不单是一个经济学或者法律规则的问题,也不完全受制于社会关系和社区规范,而是深深地嵌入国家治理的过程之中。曹正汉和冯国强(2016)的研究也发现,在地方分权的国家治理结构之中,民众可以通过纵向制约机制,利用中央政府对地方政府的监督来增强自身与地方政府进行产权博弈的能力,该研究进一步从国家治理结构的纵向维度推进了“产权的社会视角”。

事实上,诺斯在新制度主义产权理论的框架下曾明确地将国家行为纳入产权界定的分析之中(诺斯,1994:20-34)。周其仁(1995a;1995b)对诺斯的模型进行了修正,试图从国家与社会的关系角度来理解人民公社时期至20世纪80年代初期,中央政府、地方政府、村集体和农民在农村集体地权的界定与治理上的互动过程。他认为在与国家进行集体地权的竞争之中,村集体和农民逐渐获得土地经营权的核心解释机制是农民“退出权”的扩大。“退出权”机制起源于经济学家赫希曼的理论模型,其中退出、呼吁与忠诚构成组织内人们在不满时所能做出的三种可能的选择集合,该模型可以拓展到对国家与社会关系的互动分析(Hirschman,1970:21-29)。在后集体化时代,中央政府不再直接控制集体经济并将土地的开发权委托给地方政府,农民也几乎拥有完整的人力资本“退出权”,但是农民与国家之间的地权冲突并没有消失,而是在工业化和城镇化快速发展背景下表现为农民、村社集体和地方政府围绕土地开发权而展开的产权博弈。农民不再利用“退出”机制而是更多使用“呼吁”机制,通过各种公开的形式来表达对地方政府行为的不满和抵制地方政府的政策执行。

因此,在既有研究的基础上,本文尝试进一步拓展“产权的社会视角”,并将集体土地产权界定过程中涉及的理论维度概括为国家治理结构、基层社会结构以及地方政府和基层村庄之间的策略性互动过程。其中,“国家治理结构”指国家组织内部的权力配置格局,主要内容包括纵向政府间权力和责任的划分;“基层社会结构”指基层村社内部形成的具有一定集体行动能力的社会关系类型,主要内容包括社区的成员规模、社区内部利益一致性、社区自治程度等。国家治理结构主要通过纵向多层级政府间关系的集权和分权来影响产权界定的结果。在地方分权的国家治理结构之下,村社成员可以通过集体行动的“呼吁”机制向高层级政府进行投诉,制造社会风险、提高政策执行成本,以促使地方政府在集体地权的界定谈判中让步。基层村庄动员集体行动的能力越强,就越能采取“呼吁”机制来增强其与地方政府谈判的议价能力,因而更能主导产权界定的最终结果。然而,村民的集体行动能力并非自然形成,而是内生于基层社会结构之中。其中,基层社会结构影响社区集体行动能力需要考虑两个关键因素。一是社区规模大小,主要指社区的成员人数。地方政府作为国家代理人具有强制力的优势,因此在基层社区与地方政府的谈判中,采取集体行动意味着社区成员需要承担一定的风险。相较于超大规模的社区,一个利益一致性更高、人数规模更小的社区更能克服“搭便车”的困境,因而具有更强的集体行动能力。二是社区的自治程度,即社区内部是否能够独立决策而不受到政府和外部环境的影响,主要体现为农村社区内部能否自主选举产生社区领导人并使其对本社区成员的利益负责。如果社区内部领导人的产生受到地方政府的干预,则会增加其对本社区负责的难度,并进一步导致该社区的集体行动容易被分化和瓦解;相反,如果社区自治程度很高,则会相应地强化社区的集体行动能力。当前,中国的土地管理实践采取了地方分权的国家治理结构,以市、区两级为代表的地方政府几乎垄断了辖区内土地开发的行政权限,同时在后集体化时期村民也能够利用“呼吁”机制动员社区集体行动来与地方政府进行策略性互动。因此,本文将重点分析在地方分权的国家治理结构下基层社会结构对集体地权界定结果的影响,具体分析框架见表1。

表1 农村集体地权界定的分析框架

上述分析框架仍然是偏静态的结构机制分析,难以对历史变迁中各行动者的互动过程展开分析。诺斯(2016:108-113)认为,制度变迁过程中的路径依赖的核心机制是制度的激励结构中具有的报酬递增特征使得行动者一旦适应了既有制度就会产生锁入效应。皮尔逊(2014:42-44)进一步将之运用到历史制度主义对政治与社会活动的分析中,由于政治权威导致的权力不对称等,路径依赖的效应会更加显著。因此,路径依赖的概念能够分析基层村庄与地方政府围绕集体地权的界定问题在不同历史阶段的互动过程之中政治力量的对比关系,以及这种关系如何不断地强化既有的权力关系结构。综合上述分析,本文试图在“产权的社会视角”的基础上提出地方分权的国家治理结构之下农村集体土地产权界定的两个理论命题。

命题1:集体地权的界定与治理(包括产权的归属、使用和收益分配等)受到国家治理结构、基层社会结构、地方政府与基层村社之间的策略性互动三个因素的影响,因而其结果具有相对不确定性。在地方分权的国家治理结构下,集体地权界定的结果依赖基层村庄在与地方政府进行产权博弈时所采取的呼吁机制,即基层村庄能够组织成员的集体行动能力越强,则其越能够主导集体地权界定的结果。

命题2:基层村庄的集体行动能力不是自发形成的,而是受到基层社会结构的约束。地方政府作为国家权力的代理人能够通过正式制度的变化和政策制定的调整来形塑基层社会结构,并由此引致强化或者削弱基层村庄集体行动能力的非预期结果。基层村庄的集体行动能力的生成路径一旦形成就会产生自我强化的路径依赖效应,通过不断巩固既有的权力关系结构对集体地权的界定产生持续的影响。

三、基层社会结构的差异与集体地权界定结果的路径分化

本文主要采用横向案例比较和纵向过程追踪的研究方法对上述两个理论命题进行检验。本文选取的案例是珠三角地区Z市的两个区级行政单位:南县和顺县。首先,在我国的行政区划设置中,不同行政级别决定着地方政府在行政权、财政权、人事权等重要行政资源方面的配给,其会影响地方政府与基层村庄在集体土地的产权博弈中的相对议价能力。因此,为了研究在地方分权的国家治理结构下基层社会结构与集体地权界定结果的关系,需要严格控制案例之间的行政级别。而南县和顺县都在1992年进行了撤县设市和2002年进行了撤市设区的行政区划调整,因而案例之间具有可比较的平行特征(见表2)。其次,就集体土地产权界定的问题而言,珠三角地区的基层村居基于集体土地的收益形成了庞大的集体经济资产。而南县和顺县均地处珠三角地区核心都市圈,改革开放以来经历了极为相似的工业化和城市化过程,从昔日的农业大县发展成现代大都市的核心组成部分,也都开展了类似的农村土地股份制改革、农村管理体制改革以及“三旧改造”运动。

表2 南县和顺县行政区划的变迁

下面将详细介绍南县和顺县两地政府在推动村级工业园改造过程中政策模式的系统性差异,并通过拓展“产权的社会视角”这一理论范式来解释集体地权界定结果的差异,以对上文提出的理论命题一进行检验。

(一)地区之间村级工业园改造政策模式差异比较

早在2008年全球金融危机之前,作为珠三角制造业重镇的南县和顺县就开始着手辖区内的产业升级,在广东省内率先推出了旧城镇、旧厂房、旧村庄的改造(简称“三旧改造”),并于2007年同时成为广东省“三旧改造”的首批试点地区。相较于全国其他许多地区深陷土地财政之中,南县和顺县坚持“制造业立区”的基本发展方略。由于地区产业升级的需求与建设用地空间存量不足之间的矛盾日益尖锐,自2014年以来“村级工业园改造”(简称“村改”)成为南县和顺县两地新一轮“三旧改造”政策中的重点工作。所谓“村级工业园”是指建立在农村集体土地上的工业园区。由于改革开放以来南县和顺县两地土地开发主体的多元性以及当时土地管理制度的不完善,村集体违规利用集体土地进行工业开发的现象极为常见,也导致了诸多历史遗留问题。所谓“村级工业园改造”就是将在农村集体土地上建设的零散和碎片化的工业区重新进行土地整理和改造,通过升级厂房,引进新的符合地区产业规划的新型企业。其中,南县和顺县希望重点推动的工作是完成村级工业园的“连片改造”,以实现更大规模的土地集中,建立在镇乃至区层级上的统一规划的工业园区,为地区产业升级腾出足够的发展空间。因此,“村改”的实质是地方政府和村集体之间基于农村集体土地产权的重新界定而进行的土地再开发和增值收益再分配。

然而,由于“村改”涉及的土地大多是农村集体土地,由村集体实际占有并控制土地的用途和收益分配,加上村集体普遍对政府主推的工业园改造意愿不高,因而“村改”实施多年但两地均未有实质性的突破。其中,地方政府与村集体就集体土地开发存在以下两个主要矛盾,使得地方政府试图推动的集体土地再开发举步维艰。其一,在以南县和顺县为代表的珠三角地区,自20世纪80年代以来,村集体通过直接出租集体土地或在集体土地上建设厂房出租形成了较为稳定的“地租经济”。这笔土地和厂房的租金收入已经成为村居集体经济的主要收入来源,并支撑了村庄内部的公共服务和社会福利供给。2008年以来受到金融危机的影响,村庄工业园区内的企业经营效益下降,并导致部分企业搬迁撤出,以租金收入为支撑的集体经济的可持续性受到挑战。地方政府推动的“村改”所预期的产业升级虽然从长期来看有利于壮大集体经济,但受制于经济形势的不确定性,“腾笼换鸟”实际上存在一定的风险。村民对于政府招商引资的信心不足,担心一旦传统企业搬出而新型企业又无法及时入驻,以“出租收入”为支撑的村庄集体经济和村庄社会福利将难以为继。其二,由于珠三角地区城市化的扩张,房地产市场也蓬勃发展,这促使村民对集体土地价值的期望不断攀高,希望利用村庄集体土地来发展房地产,实现集体土地货币价值的最大化。然而,作为珠三角地区的制造业重镇,在Z市的统一规划下,南县和顺县两地分别在2018年和2017年制定了“产业发展保护区”(简称“产保区”)的政策。根据2018年Z市出台的《产业发展保护区划定》的规定,“产保区”是指为保障市域内产业用地总规模在一定时期内需要实行土地用途控制和管理的区域。在“产保区”的规划内不得新增开发商品住宅类经营性房地产项目。除因公共利益需要外,“产保区”的土地原则上不得作为其他非产业用途。因此,有关集体土地开发主导权的冲突使得基层村庄并不支持地方政府的“村改”项目,而是希望由村集体来主导集体土地的开发,确保集体土地的产权归属、土地用途以及增值收益分配更多地控制在村集体和村民手中。

对南县和顺县两地政府来说,通过“村改”来换取地区内的发展空间不仅事关产业升级与经济转型,更是政治绩效的重要指标,因此地方主政者都有自上而下的动力来推动“村改”。为了促使“村改”顺利推进,南县政府和顺县政府都制定了一系列政策方案来解决村集体改造意愿不强的问题。通过2014年以来的不断探索,南县和顺县都形成了受到官方认可的相对成熟的“村改”模式(见表3)。

表3 南县和顺县的主要“村改”模式

由表3可知,南县和顺县官方认可的六种成熟的“村改”模式(2)鉴于文章篇幅,南县和顺县各自推出的六种主要的“村改”模式的具体含义和操作办法此处不再赘述,本文仅就集体土地产权界定问题的差异进行归纳总结,如有需要可联系作者获取相关信息。存在系统性的差异。顺县主要依靠区、镇两级政府来主导村级工业园的改造(典型如“政府挂账收储模式”,由地方政府直接征收集体土地,给予村集体部分补偿),且改造方案以“工改工”(即土地用途不变,仍保留工业用地的用途)为主,改造之后的村级工业园主要服务于整个地区的产业升级;而南县主要依靠区、镇两级政府和村居的合作改造(即强调村庄自主改造的动力,由政府提供一定的资金和政策支持),且改造方案更加多元,在“工改工”的基础上鼓励“混合开发”,如“工改工+工改商或工改住”的模式,允许参与“村改”的集体土地中的一定比例用于商业或者住宅的开发。因此,两种不同的“村改”模式也意味着不同的集体土地产权界定结果:南县集体地权的界定结果更加多元,由村集体主导改造方向,且改造后的产权归属与收益分配更集中于村集体,形成“基层村庄主导的多元化产权形式”;而顺县的集体地权的界定结果更加单一,由地方政府主导改造方向,且产权归属与收益分配更集中于地方政府,形成“地方政府主导的单一化产权形式”。

(二)地区之间集体地权界定结果路径分化比较

如何解释地处同一市级行政区划下的两个市辖区面对同样的“产业发展保护区”的用地约束和推动“产业升级”参与城市间横向竞争的政治激励,但在推动“村改”过程中形成了两种不同的集体地权界定结果?本文认为,在地方分权的国家治理结构下,集体地权界定的结果是由基层社会结构中社区内部的集体行动能力强弱决定的(见表4)。

表4 南县和顺县集体地权界定结果的差异及其机制

2018年Z市印发的《村级工业园整治提升实施方案(2018—2020年)》规定,村级工业园主要是指面积在两公顷或以上的成片集体工业用地,面积在两公顷以下的集体工业用地视为零散用地。通过Z市村级工业园的分布数据可以直观地看到,南县村级工业园数量和用地规模都远超顺县(见表5)。此外,南县和顺县村级工业园的分布情况还有以下差异:南县的村级工业园数量更多、面积较小、相对分散且多以自然村为基础;而顺县的村级工业园数量更少、面积较大、相对集中且多以行政村为基础。

表5 Z市、南县和顺县村级工业园数据

由于“村改”涉及集体土地产权的重新界定,按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《广东省农村集体经济组织管理规定》等相关法律法规,对集体土地等集体资产的使用、处置和转让等需要经过村民代表大会或股东大会通过,且一般要求至少50%以上的通过率。根据笔者的田野调查,南县和顺县两地地方政府为了降低政策执行过程中由民众抗争所引发的社会风险,往往会将村民通过率提高到80%～100%。如前所述,由地方政府自上而下推动的“村改”并没有得到村集体的认可,村民或出于对集体经济可持续性的担忧,或出于对更高土地价值的期待,支持地方政府“村改”方案的积极性并不高。由于顺县和南县同处于Z市的行政管辖范围内,地方分权的层级是相同的,因此本文认为导致两地集体地权的界定结果不同的关键解释机制是村庄社会结构的差异影响了两地基层村庄集体经济组织的集体行动能力,最终导致了“村改”政策模式和集体地权界定结果的系统差异。

具体来说,两地基层村庄社会结构的差异表现为两个维度:村庄层级结构带来的成员人数规模、利益同质性差异和村庄治理结构带来的基层自治程度差异。首先是村庄层级结构的差异。南县主要建立了以自然村为基础的股份经济合作社,在一个行政村内部形成了“两级经济组织”,其辖区内集体土地主要掌握在自然村手中而不在行政村的股份合作经济联合社手中;而顺县则主要在行政村的基础上建立了股份合作经济联合社,在一个行政村内只有“一级经济组织”,其辖区内集体土地主要掌握在行政村手中。南县和顺县通过土地股份合作制所建立的股份经济合作社或联合社的重要特点是,将一个自然村或行政村内所有村民的承包地以土地入股的形式重新集中到村集体手中,村民的土地承包权被转化为股权由村集体联合开发,村民则按股分红。因此,集体经济组织通过股权设置的方式将村民联合成一个利益紧密的共同体,这就打破了原初的宗族结构,使得集体经济组织具有了跨越宗族的集体行动能力。然而,行政村的经济联合社一般包含数个自然村或村民小组,其所涵盖的地理幅员更广、成员人数规模更大、成员构成更加多元,因而降低了经济联合社内部股民之间的社会信任程度与利益一致性程度。而自然村的地理边界相对稳定,人数规模相对较小,成员构成更为单一。因此,南县和顺县基层村庄的集体经济组织作为一个利益共同体在成员规模和利益一致性上存在显著差异。成员规模更小、利益更一致的南县基层村庄通过以自然村为基础的股份经济合作社密切联系在一起,在抵制地方政府推动的自上而下的“村改”政策时更能克服“搭便车”的困境,拥有更强的集体行动能力与地方政府进行集体土地的产权博弈。

其次是村庄治理结构的差异。南县在行政村和自然村层面进行了“政经分离”的基层治理改革。其中,村党支部书记不得兼任股份经济合作社社长、党委委员不得兼任股份经济合作社社委,且撤销了在自然村层面的村民小组,这使得基层党组织从集体经济组织的运行之中“脱嵌”出来。股份经济合作社成为一个完全由股民选举产生的自治机构,上级政府丧失了对股份经济合作社的人事控制权,这大大强化了基层村庄的自治程度,并使得基层村庄在面对地方政府自上而下推行的“村改”政策时获得了更强的独立性,以及当不满地方政府的“村改”政策时开展集体行动的动员组织能力。相比之下,顺县以行政村为单位建立的股份经济合作社,依然基本保持着“政经合一”的基层治理结构,行政村的领导人和股份经济合作社的负责人往往是“一肩挑”,而“资产管理办公室”作为官方层面的集体资产管理和集体土地开发机构也更多地受到地方政府意志的影响。同时,村党支部书记(兼任集体经济组织的社长)和党委委员(兼任集体经济组织的社委成员)成为地方政府推动“村改”政策执行的重要代理人,使得原本因为行政村层面人数规模过大和利益异质性而难以发生的集体行动进一步失去了组织基础。

由此可见,随着中央政府将部分集体土地开发权限让渡给市、区两级政府,在地方分权的国家治理结构之下,南县和顺县两地在基层所形成的村庄层级结构和村庄治理结构差异直接影响了两地村庄成员的集体行动能力。在政绩驱动的压力下,为了加快“村改”自上而下的政策执行进度,南县政府出于对村庄抵制政策执行的集体行动能力带来的社会风险和行政成本考虑,对基层村庄更多采取放权让利的应对策略,形成了“基层村庄主导的多元化产权形式”的结果;而顺县政府则依靠对基层村庄的行政控制权相对主导了辖区内的“村改”方向,形成了“地方政府主导的单一化产权形式”的结果。

四、地方政府和基层村庄的互动过程与村庄集体行动能力的路径分化

基层社会结构与村庄集体行动能力的强弱是一个静态的结构机制分析。本文试图进一步追溯改革开放以来地方政府与基层村庄在土地开发和基层治理过程中的策略性互动,以此解释为何同处华南宗族文化兴盛之地,南县和顺县各自辖区内基层村庄的集体行动能力却呈现出“一强一弱”的系统性差异,由此对本文提出的第二个理论命题进行检验。具体而言,本文将两地1978年以来集体土地开发的历史分为四个时期,即早期农村工业化阶段(1978—1991年)、土地股份合作制改革阶段(1992—2011年)、农村管理体制改革阶段(2012—2014年)和“三旧改造”阶段(2014—2022年),并重点分析前三个历史阶段中地方政府与基层村庄的策略性互动如何导致基层社会结构的变化,进而形塑两地辖区内基层村庄集体行动能力的强弱差异。

(一)地方政府与基层村庄间土地开发与治理的历史分期

1. 农村工业化阶段(1978—1991年)

在改革开放早期的工业化进程中,珠三角地区借助独特的地理区位优势,先试先行,涌现出了以南县和顺县为代表的工业强县。虽然同处珠三角地区,但是两县却形成了各具特色的工业化发展模式。其中,顺县以镇办企业为主,南县则以发达的村办小企业著称。这种差别虽然有历史基础和地理条件的原因,但更为直接的是与地方政府主动采取的工业化策略有关。早在改革开放初期,南县政府认为全县经济发展不起来的重要原因是过度依靠农业的单一经营以及过度依赖县、镇两级作为发展主体。因此,南县出台了“五个轮子一起转”的工业化策略。在重点发展县、镇、村的集体骨干企业的同时,鼓励和扶持社办企业、合作企业和家庭企业的发展。在“五个轮子一起转”方针的指导下,南县政府为各个层级的经济主体发挥各自的优势提供了政策上的支持,推动了南县经济的快速发展。相比之下,顺县的农村工业化主要依靠乡镇企业,顺县政府采取的是“中间突破(乡镇企业)、带动两头(市属、村办企业)”的工业化策略。在人民公社时期,顺县就保留了较好的社队企业基础。改革开放之后,顺县一方面学习深圳和东莞等靠近香港的珠江东岸地区,借助侨胞这一纽带积极引进“三来一补”企业;另一方面顺县政府提出了“以集体经济为主、以工业为主、以骨干企业为主”的工业发展方针,利用已有的社队企业基础大力发展乡镇政府主导的乡镇企业(也包括行政村主导的村办企业),因此在顺县涌现出一批规模较大的骨干型乡镇企业(王光振等,1989:1-31、 138-179)。

由此可见,“村办企业”(包括原生产队和自然村)和“镇办企业”(包括原公社和行政村)这两种不同层级的土地开发统筹主体的差异直接影响了南县和顺县在1992年左右为实现土地的集中开发而展开的土地股份合作制改革,并在行政村内部形成了村庄层级结构的差异。在南县,自然村获得了更大的土地开发主动权,这为南县此后在土地股份制改革中建立起以自然村为基础的股份合作经济社提供了基础;而在顺县,乡镇政府和行政村获得了更大的土地开发主动权,这为此后在土地股份制改革中建立起以行政村为基础的股份合作经济联合社创造了条件。

2. 土地股份制改革阶段(1992—2011年)

到了1986年左右,根据广东省的要求,南县和顺县在农村撤销了生产大队和生产队建制,在行政村一级设立经济联合社,在自然村一级设立经济社,作为村庄内部的两级集体经济组织。1992年邓小平南方谈话之后,珠三角出现外资涌入的热潮,诱发了地方政府对土地集中开发的需要。同年,南县和顺县先后完成“撤县设市”的行政区划调整,强化了两地加快推进工业化和城镇化的行政自主性。“撤县设市”意味着南县和顺县拥有了更加独立的财政权与土地审批权。正是在此地方分权的国家治理结构背景下,南县和顺县两地在辖区内全面推行旨在推动农村集体土地集中开发的土地股份合作制改革。改革的主要目的是通过地方政府主导的自上而下的制度安排将分散在农民手中的承包地重新集中到村集体手中进行统一开发和经营。从1992年开始,南县政府将此前由基层自下而上的土地股份制实践开始自上而下地在全域范围内推广(3)1993年8月,南县正式实施《关于推行农村股份合作制的意见》,提出两年内分批全面推行农村股份合作制。总的来说,南县的土地股份制改革的基本做法可以归纳为两点:第一,进行“三区规划”,把土地功能划分为农业保护区、经济开发区和商住区,使土地资源得到更有效的利用;第二,将集体财产、土地和农民承包权折价入股,由村集体统一经营(蒋省三,刘守英,2003)。。由于面临类似的土地集中开发需要,从1993年下半年开始, 顺县也在全市农村社区范围内组建股份经济合作社,自上而下地推广土地股份制改革。顺县的土地股份制改革的基本做法与南县相似,但有一个重要的差异:顺县是以原管理区(即行政村)的经济联合社为单位成立股份经济合作社,而南县主要以原自然村的经济社为单位成立股份经济合作社。截止到1995年底,南县和顺县两地的土地股份制改造基本完成。虽然两县几乎同时进行了集中集体土地的土地股份制改革,但是股份经济合作社的设置单位差异使得南县和顺县在行政村内部形成了不同的层级结构(4)根据官方统计,至1995年,南县在全境共建立股份合作组织1 574个,占原经联社总数的96%。其中,以管理区为单位建立股份合作组织(即一个行政村设一个股份经济合作社)的有177个,占南县全境股份经济合作社总数的11%;以自然村的经济社为单位建立股份合作组织(即一个行政村设多个股份经济合作社)的有1 397个,占南县全境股份经济合作社总数的89%(刘宪法,2011:84)。与之相比,至1994年9月底, 顺县在全境217个管理区已经完成组建股份经济合作社的有215个, 占管理区总数的99.1%。其中一个管理区设一个股份经济合作社的有184个, 占顺县全境股份经济合作社总数的85.6%;一个管理区设多个股份经济合作社的有31个,占顺县全境股份经济合作社总数的14.4%(洗润洪,1995)。。南县的股份经济合作社设置主要在自然村层面,使得同一个行政村内部还有多个股份经济合作社并存,形成“一村多社”的层级结构;而顺县则将股份经济合作社推进到管理区(行政村)层面,在自然村层面不再设立股份经济合作社,因此整个管理区(行政村)内只有一个统一的集体经济组织,形成“一村一社”的层级结构。

南县和顺县土地股份合作制改革的全面推广都是地方政府所主导的一场为了推动土地集中开发而进行的制度变迁。这两种不同层级的股份经济合作社设置单位的差异受到早年南县和顺县两地工业化策略的影响。南县的工业化策略使得以自然村为基础的村办企业蓬勃发展,由于不同自然村的经济社占有的集体土地规模和不同区位带来的级差收入差距很大,南县政府在改革时很难实现同一行政村内部不同经济社的合并,最终只能选择大部分在原自然村经济社基础上成立新的股份经济合作社。相反,顺县早期采取以乡镇企业为主导的工业化模式,土地开发统筹主体集中在乡镇和行政村层面,自然村的村办企业力量相对薄弱。因而自然村的各经济社之间收益差距相对均衡,加上地方政府行政力量的强势介入,顺县的土地股份合作制改革更为成功地合并掉自然村的经济社,并将土地集中到行政村层面的经济联合社手中。

3. 农村管理体制改革阶段(2012—2014年)

进入21世纪之后,珠三角地区城镇化的发展进一步加速,南县和顺县又在基层推行了村改居、合村并居等改革。随着村民选举的制度化和农村集体经济的不断膨胀,村干部腐败、外嫁女争取股份收益等一系列社会矛盾在两地基层纷纷出现,由此引发了诸多危及社会稳定的群体事件。为了解决这些问题,南县和顺县在2012年前后几乎同步开展了农村管理体制改革。两地的改革举措大体相同但又有一个重要差异:南县政府力推被称为“政经分离”的基层治理改革,而顺县在一定程度上仍保持了“政经合一”的格局。2011年初,南县政府启动了以“政经分离”为核心的农村综合体制改革,围绕农村集体经济的治理展开了相匹配的制度变革。“政经分离”改革的核心是将党组织(党委)、自治组织(村委会)和集体经济组织(股份经济合作社)“三驾马车”在人事和管理上进行分离。在行政村层面,“政经分离”改革之后村两委班子领导不再兼任集体经济组织负责人。更为彻底的改革是在自然村层面,南县撤销了辖区内所有村民小组,行政村内只保留一个统一的村民小组,因而在自然村层面不再拥有具有社会管理职能的村民小组,只剩下自主选举运作的股份经济合作社(邓伟根,向德平,2012:79-84)。

“政经分离”改革的初衷之一是解决村干部腐败和村民分红纠纷带来的社会稳定问题,但是这一改革却意外地提高了自然村的自治程度。由于基层党组织不再兼任集体经济组织负责人,同时在自然村撤销了村民小组,这意味着地方政府进一步失去了对自然村的有效控制权,地方政府的行政权力从村民小组的公共事务中“脱嵌”出来,最终导致地方政府失去了分化和瓦解基层村庄抵制“村改”政策执行动员集体行动的组织基础。相比之下,顺县的改革并不涉及如此彻底的“政经分离”。顺县实际上早于南县在2001—2004年间进行过一次类似于南县的改革,将村级自治组织和集体经济组织的职能和人事进行分离。其中,村(居)委会设立集体资产管理机构(一般称“集体资产管理办公室”),负责经营和管理村一级(原管理区)的集体资产(5)2004年顺县颁布的《村级集体资产财务管理办法(试行)》的相关规定。。经过2004年顺县的改革和2012年南县的“政经分离”改革之后,南县在自然村层面的股份经济合作社和顺县在行政村层面的资产管理办公室虽然都具有集体经济管理的职能,负责村庄集体土地的开发与使用,但二者在机构性质和机构运作上大为不同。南县的股份经济合作社直接对村集体的股东负责,社长和社委会成员经股东大会选举产生,工资福利也来源于集体经济本身,接受股东代表大会的监督。而顺县的资产管理办公室则直接对村居两委负责,办公室主任及相关工作人员的任命必须由村居两委讨论决定,工资福利也都受到村居两委和镇街政府的管辖。因此,从实际运作的效果来看,顺县基本保留了具有“政经合一”特点的农村管理体制,基层村庄的党组织仍然对集体经济组织具有较大的控制权,这也间接保留了地方政府对基层村庄的控制权,因为与自然村的集体经济组织负责人相比,行政村的村干部更直接地接受地方政府的管辖。

(二)村庄集体行动能力差异生成路径的历史过程分析

通过对南县和顺县在1978—2014年间地方政府与基层村庄互动过程的历史回溯,本文试图进一步解释为何两地基层村庄的集体行动能力呈现出“一强一弱”的特征,并最终导致两地地方政府在推动“村改”政策时形成了不同的集体地权界定结果(见图1)。

图1 地方政府与基层村庄策略性互动的历史过程

改革开放初期形成了地方分权的国家治理结构,地方政府因财政激励获得了推动农村工业化发展的内在动力,但同处珠三角的南县和顺县却选择了不同的工业化模式。南县政府充分调动基层各主体的积极性,形成极具特色的“五个轮子一起转”的工业化模式。而顺县政府则大力发展乡镇企业,形成了“中间突破、带动两头”的工业化模式。这两种模式最大的差异是土地开发的统筹层级:南县是自然村获得了更大的主动权,而顺县则是乡镇政府和行政村获得了更大的主动权。20世纪90年代初,在工业化和城镇化的双重驱动下,地方政府对于土地的集中经营需要更加迫切。因此,在1992—1993年南县和顺县先后开展了土地股份合作制改革,通过自下而上的制度变迁将农民的承包地以入股的方式集中到村集体手中,再由村集体统一经营、招商引资发展工业。

然而,由于南县早期工业化过程中的土地开发主要由自然村主导,因而在地方政府主导的土地股份合作制改革中,自然村并不愿意将其控制的集体土地并入行政村所属的经济联合社或者乡镇政府。这导致南县在改革之后的股份经济合作社主要集中在自然村一级,行政村虽然保留了经济联合社,但是只能通过租用自然村的土地来进行工业开发,于是南县在行政村内部形成了“一村多社”的两级经济组织的村庄层级结构。虽然此后南县政府不断推动自然村层面的股份经济合作社的合并,但在自然村层面阻力很大,至今南县的大多数行政村内部依然维持着“一村多社”的基本格局。而与之对应的是,顺县的早期工业化进程中乡镇和行政村主导了土地的开发,因此顺县在土地股份合作制改革中实现了行政村内部“一村一社”的村庄层级结构,将分散在各个自然村的农民承包地集中到行政村的经济联合社进行统一经营。更为关键的是,土地股份合作制改革扭转了家庭承包制条件下农民分散经营的利益结构,而是将分散的土地重新集中起来,并引入股权的设置将整个村集体变成一个利益联系紧密的社区。因此,在土地合作股份制的条件之下,基于集体土地开发经营所形成的每一笔收益与每一个村民的利益直接关联,因而也更容易使基层村庄和广大村民有动力组织集体行动来抵制地方政府不利于村庄和农民利益的政策。但是与顺县相比,南县以自然村为基础的股份经济合作社由于人员规模相对较小,更容易形成群体内部共识,因而具有更强的集体行动组织能力。

到2011年左右,南县和顺县开始自上而下地推动城乡统筹发展,为了解决征地引发的村干部腐败和外嫁女权益等社会矛盾,两地政府同时开展对原有农村管理体制的改革。南县政府主导了一场名为“政经分离”的基层治理改革。“政经分离”改革最重要的内容就是将党组织和股份经济合作社进行分离,村庄或社区党支部书记不得兼任集体经济组织的社长或社委成员。经过“政经分离”改革,南县因为股份经济合作社内部的经济纠纷而诱发的社会矛盾得以缓解,但却带来了另一个非预期后果:党组织从自然村内部的基层治理中“脱嵌”,并进一步强化了股份经济合作社的自治性及其相应的集体行动能力。相比之下,顺县同期的农村管理体制改革并不涉及严格的“政经分离”,加上多数土地集中在行政村的经济联合社手中,使得地方政府仍然保留了对土地开发的控制权,也限制了顺县辖区内基层村庄的集体行动能力。

通过对上述三个历史阶段的分析可知,基层村庄的集体行动能力并不完全是自发生成的,而是受到地方政府主导的制度变迁诱发的村庄社会结构改变的影响,因此农村集体地权的界定深度嵌入地方政府的土地开发和基层治理过程。而基层村庄在与地方政府的策略性互动中生成的集体行动能力路径具有非预期性和路径依赖的特点,自改革开放的早期工业化以来,不断往各自的既有路径强化,最终使得同处华南宗族文化兴盛之地的南县和顺县各自辖区内基层村庄的集体行动能力呈现出“一强一弱”的差异性。同时,正是这种集体行动能力的差异促使2014年之后南县和顺县地方政府在推动“村改”时出台了不同类型的政策方案,形成了“基层村庄主导的多元化产权形式”和“地方政府主导的单一化产权形式”两种差异化的集体地权界定结果。

五、结论与讨论

在有关中国集体产权的研究中,经济学家认为集体产权具有“模糊性”的特征(Weitzman &Xu,1994;罗必良,2011),社会学家在“产权的社会视角”的理论范式下发现了集体产权的社会建构逻辑,并注重研究社区规范和社会结构对集体产权界定结果的影响(曹正汉,2008)。同时,张静(2003)、刘世定(2003)以及曹正汉和冯国强(2016)等学者在“产权的社会视角”基础上提出要关注政府行政力量和纵向国家治理结构对产权界定产生的影响。本文试图进一步回答当政府行为和国家权力介入产权界定的治理过程时,集体土地的产权界定结果会受到何种机制的影响。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定,农村集体土地由村集体成员所共有,同时在公有制条件下最终归属于国家,因而其具有“社会嵌入”和“政治嵌入”的双重特征,并受到“体制场域”和“社会场域”的双重影响,因而集体地权界定的最终结果具有相当程度的不确定性和动态性(管兵,2019;陈颀,2021)。在社会学家所开创的“产权的社会视角”基础之上,本文试图做出进一步的理论拓展,将集体土地产权界定与博弈过程中涉及的理论维度明确概括为国家治理结构、基层社会结构以及地方政府和基层村庄之间的策略性互动过程,并重点研究了在当前中国土地管理和开发的地方分权国家治理结构之下,基层社会结构的差异如何通过形塑村庄集体行动能力以影响产权界定的最终结果。

为此,本文关注了珠三角地区由地方政府主导的村级工业园改造的政策实践,并选取同一市级行政区划下的两个制造业重镇南县和顺县作为具体的案例。通过横向案例比较方法,本文观察到近几年来由南县和顺县两地政府所推动的村级工业园改造政策模式的系统性差异,以及由此形成的“基层村庄主导的多元化产权形式”和“地方政府主导的单一化产权形式”两种分化的集体地权界定结果,并从基层社会结构和村庄集体行动能力的维度进行了解释。此外,本文通过纵向历史过程追踪的方法分析了1978—2014年间地方政府与基层村庄互动过程中两地基层村庄“一强一弱”集体行动能力生成的分化路径。本文认为,在理论上深化对社会转型时期我国不同区域间充满差异和动态变化的集体地权界定问题以及未来农村土地制度改革问题的认识,“产权的社会视角”作为一种包容性的理论范式仍有进一步拓展的空间。

最后,本文认为在东部发达地区因产业升级的迫切性日益强化对城市更新和土地整治的统筹规划的背景下,地方政府与基层村庄在改革开放初期形成的原有合作机制逐渐失效,合作空间逐渐缩小。因此,为破解地区发展难题、推动乡村振兴和城乡融合的进程,地方政府应该尊重村集体和村民的土地权益,积极探索政府与村集体开展集体土地合作开发的新机制和新空间。