以人口高质量发展应对老龄化城乡倒置的挑战

原 新 范文清

党的二十大报告指出,中国式现代化以人口规模巨大为基础,要实现全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的现代化发展目标。农村是实现共同富裕战略目标的重点,是物质文明和精神文明协调发展的焦点,是人与自然和谐共生的要点。人口老龄化贯穿整个21世纪,城乡倒置的老龄化格局是中国式现代化时期的基本国情,农村率先进入超老龄社会,率先经受老龄化大潮冲击,面临的压力超过城镇。农村老龄社会问题在城乡社会经济二元结构背景下提前爆发,整体上对经济社会发展造成的压力有放大效应,积极应对老龄化的重点和难点在农村,这是我国老龄问题的特殊性。以人口高质量发展支撑中国式现代化,是落实乡村振兴战略、推动城乡融合发展、促进农村现代化建设的重要内容。

一、人口老龄化城乡倒置的客观现实

人口老龄化“城乡倒置”一词,意在阐释城乡二元社会结构背景下人口老龄化城乡分化演进现象。理论上,经济社会发展水平高、医疗条件优越、死亡率和生育率低的城镇,人口老龄化本应进程快、程度高;但现实恰恰相反,我国呈现出农村地区人口老龄化速度更快、程度更高的城乡倒置格局。数据显示,1982年以来,城乡倒置的老龄化现象现形且不断加剧,成为中国人口老龄化区域差异的典型特征之一。

(一)老龄化城乡倒置是阶段性和区域性的人口现象

纵观全球老龄化国家,人口老龄化城乡差距是全球性现象,然而老龄化城乡倒置只是局部存在,且具有阶段性特征。

根据《联合国人口统计年鉴2021》中的数据,以2020年已经进入老龄化社会的国家和地区为基础,老龄化城乡倒置具有如下特征。一是,老龄化水平城乡差异是普遍性和趋势性存在,有些国家差距显著,如波兰、亚美尼亚、斯洛伐克等国家的城镇人口老龄化程度高于农村3～6个百分点。二是,老龄化水平城乡倒置只是区域性存在,全球城乡倒置国家和地区共有65个,遍布欧洲(22个)、亚洲(17个)、北美洲(10个)、南美洲(9个)、非洲(4个)和大洋洲(3个),其中土耳其、韩国、芬兰、澳大利亚、白俄罗斯、保加利亚、不丹、日本等国家表现突出,农村人口老龄化程度超过城镇5～11个百分点。三是,老龄化进程城乡倒置具有农村先行的特点,如不丹、莱索托、文莱、佛得角、巴拉圭和厄瓜多尔等国家的农村人口老龄化水平先于城镇达到10%,进入老龄化社会;冰岛、土耳其、格鲁吉亚、乌拉圭、智利和帕劳等国家的农村人口老龄化水平先于城镇达到20%,进入深度老龄社会;芬兰、保加利亚、韩国和塞尔维亚等国家的农村人口老龄化水平先于城镇达到30%,进入重度老龄社会。四是,老龄化城乡倒置是阶段性存在,对比《联合国人口统计年鉴2007》中的数据,韩国、俄罗斯、保加利亚和乌克兰等国家的老龄化城乡差距出现不同程度缩小,墨西哥、印度尼西亚和立陶宛的城乡倒置出现逆转。例如,立陶宛由2007年农村老龄化程度高出城镇3.8个百分点转变为2021年城镇反超农村2.1个百分点。人口老龄化城乡倒置,尤其是在城乡二元结构显著的国家和地区,会对经济社会产生深刻、全面和长远的影响。

(二)中国人口老龄化城乡倒置格局的定型与深化

改革开放以来,劳动力自由迁徙政策推动农村青壮年人口大规模流向城镇,人口老龄化的一系列问题在城乡二元社会结构背景下同步爆发,农村老龄社会矛盾频现。老龄化城乡倒置是人口现象,当其与经济社会、资源环境等出现矛盾冲突和不适应时,即形成老龄社会问题。中国的人口转变伴随着快速的经济发展、城镇化和社会转型,老龄化城乡倒置与城镇化进程不匹配,与城乡经济社会发展阶段和水平不适应,使农村贫困、代际矛盾冲突等问题更加突出(Wang et al.,2021)。科学认识和把握老龄化城乡倒置的特征与趋势,是积极应对农村老龄社会问题的重要前提,也是加快补齐短板、紧跟中国式现代化步伐的重要决策支持。

1.农村先老——人口老龄化起步农村比城镇更早

2000年中国进入老龄化社会时,农村和城镇人口老龄化程度分别为10.92%和9.68%,农村先老格局已然形成。历次全国人口普查数据和预测结果显示,农村较城镇更先达到老龄化水平为20%的中度老龄社会门槛,未来也将更早突破老龄化水平为30%的重度老龄社会和40%的超级老龄社会阈值(见表1)。在人口老龄化的整体演变中,应对老龄化能力和基础相对薄弱的农村地区率先迎接老龄化浪潮的冲击。

表1 中国城乡倒置的人口老龄化水平

城镇化不仅带来了农村地区行政区划转为城镇地区的“土地城镇化”和产业结构转变的“经济城镇化”,还带来了农村居民转为城镇居民的“人口城镇化”,城乡人口迁移流动是推动人口城镇化快速发展的重要途径,也是形成老龄化城乡倒置格局的主要原因。根据第七次全国人口普查资料,2020年全国流动人口规模为3.76亿,占总人口的26.64%,常住人口城镇化水平为63.89%,户籍人口城镇化水平为45.40%,二者相差18.49%,其主体是户籍依然留在农村但居住地和工作地在城镇的乡—城流动人口。人口城镇化、人口老龄化、人口迁移流动化“三化”交织互动,共同形成中国式现代化建设时期的人口新常态和基本国情,塑造了农村先老的人口发展格局。

2.农村快老——人口老龄化进程农村比城镇更快

据估算,农村60岁及以上老年人口占农村总人口达到10%、20%和30%三个老龄化节点的时间均较城镇早10年左右。农村人口老龄化深化速度较城镇更快,人口城镇化发展是其重要推动力。比较总人口与老年人口的城镇化水平,总人口的城镇化率始终高于老年人口,预计到2035年,总人口城镇化水平为72.26%,老年人口城镇化水平为64.65%,相差7.61个百分点(见图1)。老年人口城镇化水平随着总人口城镇化水平提升而升高,但总人口与老年人口的城镇化呈现同步共进但程度差异的特征。老年人口与总人口城镇化率的差距一直存在,意味着老年人口的城镇化水平虽然在不断提高,但其速度滞后于总人口,是各年龄段人口中城镇化进程较慢的群体。农村老人依然是乡土家园的守护者、农村生活的坚守者、农业生产的坚持者、根脉文化的守望者,故土难离。总人口城镇化水平持续高于老年人口城镇化水平,这是中国式现代化建设时期的基本特征,蕴含了农村人口老龄化更快的根本原因。

图1 总人口城镇化与老年人口城镇化的演进

不断增加的由乡入城的青壮年流动人口是老龄化城乡倒置的重要推手。根据人口迁移“推拉理论”,乡—城流动中的劳动年龄人口(15～59岁)在技能、知识、劳动能力、健康状况等方面较老年人口更有优势,城市对劳动年龄人口的“拉力”较大,且农村由于资源相对匮乏、就业机会欠缺、生活条件简朴、婚恋机会寥落等原因,对劳动年龄人口形成巨大“推力”,最终导致城市吸纳的流动人口中劳动年龄人口占比最高。2020年,中国人户分离人口达4.93亿人,约占总人口的35%,其中流动人口为3.76亿人,较10年前增长近七成,“迁徙中国”形态得到进一步确认(程梦瑶,段成荣,2021)。持续性的、更大规模的乡—城流动迁移人口,在补充城镇劳动力资源的同时,既加速了农村人口老龄化速度、提高了其老龄化程度,又延缓了城镇人口老龄化进程、降低了其老龄化程度。同时,迁移流动人口对城乡人口老龄化的影响力超越了人口自然变动对城乡人口老龄化的影响力,扭转了受人口自然变动造成的城镇人口老龄化格局。

3.农村更老——人口老龄化水平农村比城镇更高

平均预期寿命、总和生育率和农村劳动力的“一增一减一出”,共同推动了农村深度老龄化进程。在中国城乡二元结构的客观条件下,人口老龄化水平表现出城乡差距不断扩大的态势(见表1)。改革开放初期,劳动力自由流动政策刚放开,人口流动规模有限;1982年,城乡人口老龄化水平仅相差0.66个百分点;2020年,农村人口老龄化水平高出城镇7.99个百分点,农村家庭户中有60岁及以上老人的占比为44.98%,远高于城镇(29.57%)。据预测,老龄化城乡倒置会进一步加剧,2035年农村人口老龄化将高于城镇18.34个百分点,城乡老龄化差距持续扩大且短期内难以弥合。农村地区人口老龄化形势较城镇更加严峻。

城镇化进程决定了城乡老龄化差距继续扩大的潜力。按照国家人口发展规划目标和新型城镇化发展目标,2030年城镇化水平达到70%,城镇化依然处在快速发展阶段。未来经济发展模式将持续驱动以劳动年龄人口为主力的由乡入城,越来越多农村人转身成为扎根城市的“城一代”或“城二代”。相反,农村青壮年人口加速流失,留守的是流动性差的老年人,农村更老现象持续固化,而且农村更老现象会代际叠加,形成马太效应。城镇化推动人口空间分布和人口年龄结构不均衡发展,人口分布和人力资源、人力资本配置的不均衡又反作用于城镇化进程,形成乘数效应,加剧两极分化。

4.农村高老——人口高龄化农村比城镇更重

人口高龄化是指80岁及以上高龄老年人口占60岁及以上老年人口比重不断上升的过程。中国高龄老年人口城乡分布和变化特征与老年总人口相似,呈现明显的城乡倒置特点(见图2)。高龄化城乡倒置现象自20世纪90年代初形成并维持至今,经历了先扩大后缩小的过程。2005年高龄化城乡倒置1.43个百分点,2020年回落到0.16个百分点。据预测,农村高龄化水平将持续高于城镇且差距不断扩大,至2035年,高龄化城乡倒置将达到4.82个百分点。一方面,农村高龄老人几近丧失劳动能力,在城镇生活可能存在较大障碍,其城镇化受阻;另一方面,农村高龄老人的生活经历与农村密不可分,故土难舍,在原居住地生活的稳定性高。此外,在乡村振兴战略的推进下,乡土情结和落叶归根传统文化、农村小院情结、农村生活成本低、邻里乡亲熟人关系、不愿拖累子女等观念和行为,促使更多农村老人留守故土、从城镇返乡养老。农村的人口高龄化程度更高,农村高龄老人的安养问题必然是社会应对老龄化的重中之重。

图2 人口高龄化城乡差异的变化

高龄老人的身心健康是事关民生的大事,决定了农村养老服务体系建设是我国积极应对老龄化的重点和难点。根据出生队列推算,现阶段的高龄老年人出生于新中国成立之前,经历过战争年代、“三年困难”时期和“文化大革命”等特殊历史时期,曾长期处于物资匮乏、重体力劳动、家庭规模较大的年代,老年期的健康状况和精神状态带有历史烙印,2020年农村高龄老人的不健康(“不健康但生活能自理”与“不健康生活不能自理”之和)比例超过1/3,达到36.74%。“未康先老”衍生出高龄老人健康问题。高龄老人身体机能退化严重、健康状况较差,对养老保险、医疗保险、长期照护保险、健康服务等社会保障有着更高需求和依赖。

5.农村弱老——农村老人的整体健康状况比城镇更弱

根据第七次全国人口普查数据,2020年农村老年人群体中“健康”“基本健康”“不健康但生活能自理”以及“不健康生活不能自理”的人口占比分别为48.54%、35.36%、13.55%和2.55%,后两项合计(即不健康状况)比城镇高6.25个百分点。区分低龄老人(60～69岁)、中龄老人(70～79岁)和高龄老人(80岁及以上)观察,各年龄段城镇老年人的健康状况普遍优于农村;城镇低龄老人“健康”“基本健康”的比重合计高出农村4.01个百分点,中龄老人比农村高7.49个百分点,高龄老人比农村高10.07个百分点。综合来看,老年人健康状况城强乡弱,老年人健康的城乡异质性和不平等加剧了老龄社会治理的难度。

二、老龄化在中国式现代化推进中的“四农”挑战

从现在到21世纪中叶的中国式现代化建设时期,人口减量变动与老龄化持续深化交汇是人口新常态,老龄化城乡倒置是人口新常态在老龄化方面的基本形态。以人口高质量发展支撑中国式现代化,把推进乡村全面振兴作为新时代新征程农村、农业、农民、农民工工作的总抓手,必须高度重视农村人口老龄化问题。

(一)农村建设主体老化

人口老龄化和人口城镇化深刻改变着农村人口结构,农村建设主体不断老化、弱化,“村庄空心化、农民老龄化、农村凋敝化”现象日益凸显。据估算,2035年农村人口老龄化程度将高达45.16%,提前迈入超级老龄社会,农村发展活力势衰,严重制约农村现代化发展。

农村基础设施建设有待完善。农村基础设施建设,特别是水利、电力、通信和交通设施建设一直是深受国家重视的农村建设内容,也是农业生产和农民生活质量的制约性因素。农村电力、电网和数字乡村工程建设滞后,千兆光网、第五代移动通信技术、移动物联网等与城市规划尚未同步;农村燃气保障水平较低,村级储气罐站和微管网供气系统的安全性不高,燃气下乡工作有待加速推进;农村交通环境有待改善,村级客运站点、公共照明等服务设施建设存在较大优化空间;农村敬老院以供养老龄特困人群和社会救助老年人为主,对其他农村老人提供的服务较少,市场化运行的养老机构较少辐射到农村地区,农村养老机构的数量、质量与城市相比存在明显差距,现有供给难以满足日益增加和多元化的养老需求。

农村人居环境整治亟须提升。农村地区存在生活污水收集和处理工作不完善、生活垃圾处理方式落后造成二次环境污染、缺乏卫生厕所有效维护和排污系统等问题,与现代化的农村发展目标差距很大。人居环境整治提升与改善养老质量息息相关。首先,良好的物质条件和居住环境对各年龄段人口的认知水平具有保护作用,居住环境的改善能够显著缓和老年人认知衰退过程。其次,绿地建设显著影响老年人身心健康和生活质量,有助于延长老年人的活动时间和频率,对改善其身体机能、促进其身心健康和社会交往有重要意义(王小月,杨东峰,2022)。最后,老年人的住房质量、社区医疗资源、社区健身设施、社区组织资源、社区老龄服务机构等都是影响老年人幸福感和满意度的重要因素,全方位适老化改造势在必行。

(二)农业生产基础劳动力弱化

农业基础劳动力弱化对农业现代化提出挑战。《中国乡村振兴综合调查研究报告(2021)》指出,目前中国农村家庭人力资本水平不高、年龄整体偏大、教育水平整体偏低,务农劳动力队伍素质不高、结构不优、地区差异明显(1)社科院报告:农村人口老龄化严峻,60岁及以上人口比重超20%,http://m.bjnews.com.cn/detail/1651918826169456.html。。根据历史经验推断,21世纪前30年,农村将向城镇累计转移3亿～4亿劳动年龄人口,农村青壮年劳动力大幅减少和人口老龄化快速发展相互交织,在人口负增长大背景的强化作用下,农村劳动力将由长期富余转为结构性短缺,“老弱病残妇”从事农业活动的现象日益普遍,将深刻影响农业生产。按照当前的生产方式,农村劳动力再减少10%以上,农业产值就会出现负增长,农村人口老龄化可以通过劳动力供给效应、资本要素替代效应抑制农业生产(王笳旭,李朝柱,2020)。

老龄化城乡倒置使农村粮食供给和农业生态问题不断加剧。一方面,威胁粮食供给安全。农村劳动力老化对粮食供给安全有负向影响。有关南北方粮食产区异质性的研究指出,农村劳动力老化对南方地区粮食供给安全影响更为显著,对北方地区粮食供给安全影响相对较小,其主要原因是南方地区农业机械化的替代作用较弱,而北方地区农业机械化的替代作用较强(张志新等,2021)。从省级粮食生产状况分析,粮食产量比重下降较大的省份往往是人口老龄化程度较高的省份,不断深化的老龄化给中国粮食生产带来巨大压力。另一方面,危害农业生态效率。农村老龄化使家庭农业经营规模缩小,空置农田增多,造成土地资源浪费,降低农业生态效率。

(三)农民养老风险与困境并存

农村养老人力资源不足、隔代照料等问题使农民养老面临诸多风险。特殊困难群体存在养老风险。据估算,目前中国农村平均不足3个劳动年龄人口(15～59岁)对应1个老人(60岁及以上),2035年将减少为1.3个,2050年将降至近1.1个。农村老龄社会青壮年人口流动化,农村老年人呈现空巢化、独居化、高龄化特点,养老供给群体与需求群体关系失衡且亲缘隔离问题突出。在老年群体中,高龄老年人对养老人力的依赖程度更高,需求范围更广。不仅需要解决日常生活照料和医疗保障护理问题,还要解决精神孤独、抑郁等心理问题。据预测,农村高龄化水平将在目前11.34%的基础上继续提升,2035年将升至16.22%,21世纪中叶有可能达到1/4左右。农村人口从现在约1/4的人口为老人,到21世纪中期近1/2为老人;从现在的3/5以上为低龄老人,到未来的1/4以上为高龄老人。这是农村人口结构转型的规律使然,留守、空巢、独居、高龄等特殊困难群体将是农村老龄社会治理的严肃问题。

农村隔代照料潜藏多维风险。经济压力方面,农村隔代照料需要老年人承担孩子的生活费用和其他开支,特别是对于收入有限的农民而言,这显著增加了老年人的经济压力;健康照料方面,隔代照料需要老年人花费更多的时间和精力,会增加老年人的健康风险;社交和情感方面,隔代照料可能导致老人与同龄人的社交和情感互动不足,缺乏社交支持和情感满足,给心理健康带来负面影响;家庭关系方面,隔代照料可能导致家庭内部关系紧张和冲突,老人感到压力负担过重,而孩子父母感觉对孩子教育、成长的控制权受损,而且代际教育理念差异会增加家庭矛盾。

农村养老资金储备和支持不足是农民养老困境的经济性根源。老年期资金来源主要包括劳动年龄期累积的财富和养老金、退休金等收入。城乡老年人在文化程度、生活方式、生产生计、养老安排等方面存在历史性差异。根据2019年中国家庭金融调查数据,2018年中国有14.5%的老年人处于贫困状态,农村老年贫困率高达19.5%,比城镇1.4%的老年贫困率高18.1个百分点。从养老资金支持来看,中国农村经历了传统家庭养老阶段、单位时期集体养老阶段、新型家庭养老阶段和社会化养老阶段的演变(蔡玉梅,纪晓岚,2022),家庭、集体和社会是养老资金的主要来源。考察家庭支持,当前农村老年人大多成长于社会主义建设初期的贫困多子女家庭,原生家庭资金支持有限,且随着婚恋、育儿等成本的不断提升,资金子代偏移压力增加,子代供养资金有限;考察集体支持,农村现行的集体养老制度是以政府拨款和村集体筹款为主的兜底性养老,村集体经济条件参差不齐且对地方财政支持依赖较强,而现行城乡居民基本养老金给付标准和保障水平较低;考察社会支持,社会养老长期作为对传统居家养老和集体互助养老的重要补充,更多的是为农村老年人提供养老机构和服务,而非资金支持,社会资源提供的资金支持往往仅维持在基础生活保障层面,尚不能满足当代农村养老日益提升的“质”和“量”的需求。

养老服务体系建设相对落后是农民养老困境的社会性根源。农村应对老龄化存在认识弱、基础软、短板多等问题,新发展理念并未充分融入积极老龄化思想,为什么发展、发展什么服务、由谁来发展等问题,尚需进一步明确。农村提供的养老服务十分有限,且长期受二元结构制约,养老保障、医疗卫生服务等基础薄弱,城乡基本公共服务不均等问题长期存在。此外,农村基层政策落实存在一定压力且地区差异较大,无法制定统一考核标准,如何在农村基层组织机构改革的新背景下融通各方以形成合力,也是重要的挑战。

(四)农民工城市生产生活融入困难

《2021年农民工监测调查报告》显示,2021年全国农民工总量约为2.93亿人,比上年增加691万人,增长2.4%;年末在城镇居住的进城农民工约为1.33亿人,比上年增加208万人,增长1.6%;中国各区域外出农民工人数都呈增长趋势,其中规模最大的是中部地区,外出农民工人数为6 320万人(包含跨省流动和省内流动两类),增速最快的是东北地区,较上年增长4.2%;从年龄来看,农民工平均年龄继续提高,为41.7岁,比上年提高0.3岁,50岁以上农民工所占比重为27.3%,比上年提高0.9个百分点。农民工群体在城镇工作生活,但较少享受城市社会的失业保险、养老保险、医疗保险、贫困救济等,“亦工亦农、亦城亦乡”的农民工已成为中国社会结构中一个独立的阶层。规模不断扩大、平均年龄不断增加、大龄劳动力占比不断提高的农民工现状,为中国新型城镇化建设和乡村振兴带来巨大挑战。

三、以人口高质量发展积极应对城乡倒置老龄化社会的路径

适应乡村人口变化趋势,优化村庄布局、产业结构、公共服务配置,扎实有序地推进乡村建设,深入实施农村人居环境整治提升行动,推进农村基础设施补短板。农村基础设施改造和建设要充分考虑其时效性,避免过度的农村建设配置造成未来的冗余和资源浪费,科学辨析老龄化城乡倒置在现阶段应该重点应对的短期老龄问题,以及长期(无论城乡倒置与否)面对的老龄问题,探索适合农村现代化发展的有效路径。

从长远来看,加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源,以人口高质量发展促进城乡融合发展、共同富裕和支撑中国式现代化,显得尤为重要。人口高质量发展是功在千秋的大计,在城乡倒置的现在和不再倒置的未来,发挥人力资源优势、优化人口发展战略、充分释放人口红利是永恒的命题。在推进乡村振兴战略和农村老龄化事业中,应把人口高质量发展放在首要位置,集中力量抓好、办成一批群众可感可及的实事,助力提升乡村建设、治理和产业发展水平,强化农民增收举措,推进乡村全面振兴不断取得实质性进展、阶段性成果。

(一)加强人才队伍建设,夯实农村人力基础

人才是农村经济社会发展的生力军,加强农村人才队伍建设是应对农村老龄化问题的重要任务。应充分把握中国农村人口规模巨大的人力资源优势,统筹新型城镇化和乡村全面振兴中加强顶层设计,建立“立体多元”的现代化农村人才培养模式,壮大乡村振兴各类人才“储备库”。

第一,大力发展农村教育和医疗卫生事业,增蓄本土高素质人才。借人力资源大国向人力资本强国建设之东风,加强农村学校教育和职业教育体系顶层设计与规划,用前瞻性眼光规划人才培养;加快完善农村医疗卫生体系建设,改善教育、医疗经费投入结构,切实保障全龄人口健康素质不断提升,推进从传统劳动力资源向全民人力资源转变;创新面向农村的职业技能培训和创业培训体系,鼓励职业技术院校、高校及职业培训机构共同搭建校企合作培育平台,着力培养符合产业融合发展的复合型、创新型人才,注重人才培养的系统性、协同性,根据职业规划开设种类丰富、内容新颖的课程,难度覆盖不同文化基础层次。

第二,充分调动和盘活农村剩余劳动力,提高其职业化和专业化。政策支持在农村地区开办职业技术培训、老年夜校等,辅之开设网络课程、专业讲座、实地技能培训等,搭建终身学习渠道和开放式的学习平台;加强培育新型职业农民,以职业化素养、专业化能力、事业化情怀为目标,面向小农户开展素质素养提升试点培训,实现现代化转型;通过基层农技推广体系引领农民合作结社,帮助其获取行业先进技术和最新信息,指导开发和丰富创新创业项目;鼓励畅通国际务工交流渠道,以项目合作、扶持计划、共建实体等方式搭建国际产学研协同创新平台,以国际合作的科技园区、农业产业基地等为媒介,加强人才国际交流与合作,培养具备国际视野、符合发展现代农业需求的高素质农业创新人才。

第三,数字赋能人才培养和人力资本积累。在农村全面推进基础教育数字资源开发,提高各类教育与培训的覆盖面和可获得性;加强广大农村居民的数字技能培养,充分利用农村电商企业等平台组织农村居民进行数字技能培训,提升居民数字创收能力;为基层培育输送数字技术人才,加强高校、职业学校对农业数字技术人才的培训,培养和壮大现代化农民队伍,促进智慧农业蓬勃发展;提高对驻村第一书记、大学生村官、“三支一扶”大学生、科技特派员等的数字技能要求,提升农村基层干部的数字治理能力。

第四,鼓励吸引人才回流和反哺。营造有利于振兴“四农”的社会政策和舆论环境,了解和满足青年驻村人才的精神需求,从增强心理上的信念信心、使命感与成就感,逐步转变为增进反哺入乡人员的情感认同、价值认同、行为认同。健全人才引进、管理、评价和奖励机制,制定保障各类人才发展的政策体系,提高农村工作弹性和职业吸引力,支持创新创业人才实现农村企业的技术入股。

(二)提升由乡入城流动人口素质,缓解治理压力

从当前中国城镇发展状况来看,城镇的人口承载能力十分有限,公共服务、社会保障等资源的有限性决定了农民工在劳动关系处理、住房保障、社会保险、医疗卫生和教育扶持等方面处于劣势,其城市融入困难成为社会难题。

应对城镇化和老龄化交叠作用下的新型农民工问题,需要用发展的、全面的眼光分析,从户籍、用工、福利、教育和组织等各项制度入手,为农民工群体生产生活提供保障。深化户籍制度改革,加速弥合城乡居民差异,进一步探索“积分入户”和“居住证”等户口制度的完善或替代形式,科学解决城乡流动人口的身份问题。户籍制度改革牵涉诸多社会群体的利益,关系公平和权益问题,应考虑实行阶段性措施,优先解决不同群体的迫切问题。例如,新生代失地农民工融入城市的愿望最强烈、获得户籍的需求更迫切,应优先解决其城镇户籍;常住城镇、工作稳定的新生代农民工是城镇建设的主力军,对于有申请城镇户籍意愿的,应以固定住所合法、职业固定等为准入条件允许其合法迁入,将相关内容纳入城市住宅建设发展规划。

全面提高以农民工为主体的流动人口素质。坚持以人为本的发展理念,确立将该群体看作服务对象而非管理约束对象的价值理念,坚持服务与管理相结合的政策导向,重视和支持个人成长与发展。健全围绕流动人口全生命周期的政策支持体系,使流动人口共享、共融于城市教育、医疗等各项事业发展,推进基本公共服务多部门协同合作,完善长效运行机制。切实保障随迁子女平等接受义务教育,深度推进随迁子女教育高质量发展,在高等教育层面加强资源整合和优待;加强流动人口及其家属的卫生防病、妇幼保健和医疗救治等服务,密切关注其身心健康;建立流动迁移人口职业技能培训机制,提供不同领域的职业教育与技能培训,以适应就业岗位从劳动密集型向知识密集型转变,拓宽就业选择领域和突破创新创业困境;充分发挥媒体的有效宣传和引导作用,在全社会中营造认可、尊重、关心的氛围,加强对农民工及随迁家人的心理疏导与辅导,强化城市主人翁意识和归属感,增强其融入城市的内在动力与精神支撑。

(三)优化人口布局,促进城乡全面、深度融合

现阶段,将人口作为城乡融合发展、共同繁荣的黏合剂,需要匹配适宜的政策环境和科学的人口布局。促进城乡融合发展,应遵循城乡发展规律,全面、深刻地考量地域、产业、能源、环境等各类影响因素,构建各类要素城乡环流系统,促进城乡优势互补、协同发展。

促进人口合理配置,盘活配置型人口机会。首先,农业是农村传统的主体产业,也是国家最基础、最刚需的产业,高度重视农业发展,保障农业人才配备,以积极应对极端气候频现、地缘政治冲突频发等带来的国际食物供应链脆弱化等问题。其次,促进城乡二、三产业融合发展,破除城乡劳动力就业择业制度壁垒,畅通就业渠道,促进城乡人力资本在各行业、不同职业间合理配置,减少结构性失业带来的人才浪费,提高全社会劳动生产率,同时注重“内移下沉”式调整,优先以小城镇和县域经济发展为依托;重视加强科教人才城乡融合,健全城乡科教融合发展体制机制和政策体系,促进科教人才在城乡间合理配置,打通从城乡两栖到科教人才资源城乡环流的路径,突破就业“非城即乡”二元悖论,消解地理空间和政策制度对科教人才跨域通勤的限制。

(四)提高老年人生产生活质量,充分释放长寿红利

人口高质量发展是包含全龄人口、代际平等的人口发展。农村老年人不是边缘人群,而是乡村振兴和新型城镇化建设的参与者和成果分享者。在人口老龄化不断深化、收获长寿红利的重要窗口期,人口年龄结构“顶部”延展所蕴藏的人口机会正在突破资源型的传统定势,逐渐呈现资本型的新优势(金牛,原新,2023)。

正确认识低龄老年人在老年人中的主体地位,充分释放农村老年人口长寿红利,促进农村经济实力提升。提升农村经济实力是实现乡村振兴和中国式现代化的根本要求,是以人口高质量发展积极应对农村老龄化的重要目标之一。践行“老有所用”的积极老龄观,营造良好的制度环境和舆论氛围,促进老年人社会参与;鼓励老年人自主选择就业,大力维护劳动力市场代际公平,严厉打击带有年龄歧视色彩的言论与行为,尊重老年人参与劳动力市场的需求与权利,充分发挥老年人就业选择的主体能动性;践行“老有所学”的积极老龄观,构建真正适应老年人需求的教育体系,多主体分担和筹措老年教育经费,大力发展老年教育、终身教育;提供包含职业技能培训的差异化、多元化的教育方式与内容,鼓励低龄老年人“学习—就业—再学习—再就业”,在丰富老年人生活方式的同时,促进农村经济活力焕新。此外,对于退出劳动力市场的低龄老年人,要肯定其在家庭代际支持、社会志愿事业、乡风治理等方面所做的贡献。

重点关注中高龄老年群体的健康问题。高龄老人、特困老人、失能老人等群体的养老问题是农村养老服务的突出短板。应高度重视农村养老问题,多措并举提升养老服务质量。统筹发展居家社区机构多层次养老服务体系,推进区县、镇街、村社、家庭“四级”服务相融合的养老支持体系建设;大力发展“智慧康养”,重点解决养老特困老人在上门医疗、老年送餐、健康救助等方面的迫切需求,扩大适老产品供给;改善农村居住环境较差的现状,优化住房建设,增加有利于老年健康的公共服务设施,为老年人打造宜居的农村环境;建立老年护理补贴制度,稳妥推进长期护理保险试点,加强护理型养老设施建设,加快建设面向失能、半失能老年人的老年养护院;逐步扩大大额门诊、特殊病种报销范围,积极引导就近就便就医,加快健康教育、预防保健、疾病治疗、康复护理、长期照护、安宁疗护等为老服务在农村地区的宣传和推广;完善农村网络和技术设施,借力数字经济发展的强劲态势,为补齐农村养老短板赋能,减少数字鸿沟给农村老人带来的不利影响。