行动者网络视角下黄河流域生态环境协同治理研究

刘芳，徐志惠

（山东师范大学 公共管理学院，山东 济南 250014）

作为中国国家生态安全重要屏障和高质量发展的重要试验区，黄河流域健康发展对于维护中国国家生态安全、促进经济高质量发展具有重要意义。黄河流域以占全国2%的水资源量支撑着全国12%的人口和15%的耕地，水资源开发利用率高达80%。黄河流域中度以上生态脆弱区超过整个流域面积的3/4，远高于全国平均水平[1]。上游地区土地荒漠化问题严重，荒漠化土地面积89 341 平方千米[2]。中游地区水土流失严重，2020年黄土高原水土流失面积26.27 万平方千米，占黄河流域土地总面积的33.05%。为了解决黄河流域“体弱多病”的问题，中国政府高度重视，在黄河流域生态环境治理中投入了大量人力、物力资源，凝结了几代人的辛劳，取得了举世瞩目的成就，很大程度上抑制了黄河险情的发生。在黄河流域生态保护和高质量发展的战略背景下，生态环境保护行动的深入开展，首先要打破“碎片化”治理的现状，着眼整体，推进流域内政府、企业和其他社会力量等主体的协同与合作，明晰黄河流域生态环境协同治理网络，打造治理新格局。“协同治理”是以解决问题为导向、多元受益主体共同参与、责任共担的跨部门公共行政治理活动。全球性的生态环境问题爆发以及环保社会组织的力量壮大，推动着政府、企业以及国际环保社会组织合作的达成，他们联合起来共同应对全球性的生态环境危机。LIDSKOG 等[3]认为全球性环境治理存在两套平行的机构，一套是正式的，从全球协议到国家政府再到地方政府；另一套是非正式的，将社会组织、企业、科研机构等联系起来，结构比较松散。ALLAINDUPRÉ[4]提出建立政府间以及社会、公众与政府的合作能够促进环境政策实施。我国协同治理研究虽然起步较晚，但已初具规模，并在近几年呈迅速上升趋势。生态环境协同治理过程涉及多个区域和多元主体的合作。吴亚平[5]提出构建流域主管部门、流域内企业及社会组织等多元主体合作的跨区域流域综合治理模式，搭建政府、企业、社会公众及组织之间的协同治理路径。潘鹤思等[6]通过对比“约束—激励”机制使用前后的受益地区政府行为及其影响因素，认为该机制能够扩展生态保护的利益空间。司林波等[7]通过国家生态治理重点区域的典型案例的动力源流提出“等级权威”“府际协商”以及“统筹权威+运动式”治理模式，在实践中根据动力机制不同选择契合的治理模式。协同治理已经成为黄河流域生态保护和高质量发展的重要方向，付景保[8]通过对黄河流域生态环境保护现状进行分析，提出黄河流域生态环境协同治理推进路径；谭婧等[9]对长三角41 个城市环境协同治理作用机理进行分析，提出了构建长效动态机制顶层设计，推动区域环境与经济协同发展。

当前国内学者普遍赞同建立政府、市场和社会等部门共同参与的协同治理机制，强调多元主体的参与。行动者网络理论与生态环境协同治理理论具有较强的契合性，能够解释多元行动者形成的社会网络。学者们通过构建异质性网络将影响生态环境治理的各类因素纳入行动网络，并将行动者分为人类行动者和非人类行动者。在生态环境治理行动者网络中，政府作为核心行动者承担着引导者的角色，召集、引导、动员其他行动者通过强制通行点[10]。为了解决跨域环境问题的共生性、外溢性与流动性等问题，刘柯[11]提出构建区域行动者网络。为了推动黄河流域生态环境治理从分散化走向协同，中国政府给予了政策引导，2019 年9 月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出“治理黄河，重在保护，要在治理”，同时要求“协同推进大治理”。2021 年10月，国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，以政策支持进一步推动黄河流域生态环境协同治理。生态环境协同治理机制是为了更好地满足治理要求，政府部门通过发挥主导作用，打通沟通渠道，搭建制度化的参与平台，加强对社会力量的支持和引导，发挥社会主体在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用[12]。以拉图尔和卡隆为代表的巴黎学派提出的“行动者网络”理论（Actor-Network，ANT）（又称“异质者构建论”）强调多元“行动者”组合而成的“网络关系”在解决社会问题中具有重要作用，这与黄河流域生态环境协同治理的构建及实施具有契合性。行动者网络理论基于“行动者”“转译”“异质性”等关键词展开，认为社会中存在多个异质性主体，不同的治理偏好和利益诉求，促使异质性行动者向环境协同治理靠拢，区别于层层加码的行政命令，行动者网络中的核心行动者通过“转译”，使得所有行动者在不断互动中消除异质性，在特定问题中具有一致的利益诉求，促成黄河流域生态环境协同治理行动。

1 黄河流域生态环境协同治理行动者网络内涵及特征

随着经济发展、价值观念变化，社会结构的异质性特征日益显著。一方面，社会力量脱离“政社一体”的传统治理格局并逐渐壮大，主体意识觉醒，对自由、平等、民主等价值和权利的诉求日益显著。另一方面，现代社会风险频发，面对这些社会风险，政府不可能事无巨细，统管全局。社会力量参与流域治理成为社会治理的重要维度。多元主体（如地方政府、企业、社会公众等）有序参与，共同构成开放的整体系统和治理结构[13]，通过汇集不同行动者的积极行动，增进利益共荣，使得协同治理变得必然。

1.1 黄河流域生态环境协同治理行动者网络内涵

黄河流域生态环境协同治理行动者网络是由人类行动者和非人类行动者联结而成的无数的小型网络构建的庞大的生态环境治理联合体。该网络汇集了丰富的智力资源，拥有强大的治理力量，对于推动黄河流域生态保护和高质量发展具有重要作用。

1.1.1 黄河流域生态环境协同治理行动者构成

行动者网络理论将行动主体界定为人类行动者和非人类行动者。在黄河流域生态环境协同治理行动者网络中，人类行动者是指凝聚着人类力量的黄河流域生态环境治理相关的政府部门、市场、公众、社会组织等；非人类行动者既包含黄河治理相关法律法规、治理数据、治理平台等在内的物质范畴实体，也包括价值观念、主观认知以及社会经验等意识理念。人类行动者和非人类行动者相互作用，形成了异质性行动组合，通过“转译”形成生态环境治理行动者网络。

在人类行动者和非人类行动者构成的行动者体系中，依照职责与功能的不同可以分为核心行动者、主要行动者和共同行动者（表1）。在黄河流域生态环境协同治理行动者网络中，政府在黄河流域生态环境协同治理行动中起着主导性作用，可以界定为核心行动者；政府层面包括中央层级和地方层级的黄河流域主管部门，政策制定、协调和实施的各类政府机构。主要行动者是指在环境协同治理中占据越来越多话语权的市场、公众、社会组织等力量。这些主要行动者在环境治理投入、环境污染监督等方面起着重要作用。共同行动者则指的是黄河流域生态环境协同治理行动者网络中的非人类行动者，尽管他们没有意识，却共同构成了生态环境协同治理框架。法律法规明确了生态环境协同治理的边界，治理数据、治理平台为生态环境协同治理提供了技术支撑，价值观念、主观认知以及社会经验等意识理念为社会公众参与治理提供了基本准则。非人类行动者的行动需要借助人类行动者的力量加以实现，但其本身又对人类行动者产生影响，在潜移默化中发挥实质作用，共同参与到黄河流域生态环境协同治理中。

表1 黄河流域生态环境协同治理行动者构成

1.1.2 黄河流域生态环境协同治理行动者“转译”过程

“转译”是站定角色界定立场，解释说明网络联结，揭示和外显行动者功能角色的作用机制。从认可和识别行动者的能动性开始，各个行动者利益不断“转译”保障了网络的稳定性，包括问题呈现、利益赋予、招募和动员四个环节。

问题呈现是“转译”的第一步，识别关键性行动者并进行问题化是行动者利益综合与统一的基础，该过程是强制通行点（obligatory passage points，OPP）的设立。每个行动者围绕强制通行点以及自身利益，形成行动者网络联盟。核心行动者掌控黄河流域生态环境协同治理的全局，同时主导环境协同治理发展方向。这就意味着一旦发生突发状况，核心行动者能够迅速解决问题，或者是当环境治理出现新问题时，核心行动者能够精确预警和识别。黄河流域生态环境协同治理的核心行动者应该对黄河流域环境状况、行动者利益诉求和行动者目标以及任务分配等明确了解。对于政府行动者来说，中央政府面临着统筹协调各沿黄地区地方政府进行生态环境治理的任务；对于地方政府而言，部分地区仍存在立法工作滞后、规定停留在解释性层面难以落实、部门间推诿现象频发等问题；对于市场行动者来说，由于行业限制，企业在生产过程中不可避免地会面临消耗自然资源、向环境排放污染物等问题；对于社会公众来说，环境治理工作配合程度不高、环境知识不足、监督能力欠缺等问题制约着黄河流域生态环境治理的公众参与；对于社会组织来说，社会组织受规模和资金限制话语权较弱，治理力量难以完全参与环境治理全过程。当前黄河流域生态环境协同治理还处于探索阶段，只有将生态环境协同治理问题化，并且根据不同行动者所面临的核心问题设置合理的治理目标，即完成强制通行点的设立，才能推动该网络构建真正进入行动阶段（图1）。

图1 黄河流域生态环境协同治理的强制通行点

在利益赋予阶段，生态环境协同治理的实现离不开对行动者利益的保障，为利益而行动是行动者共同行动的主要驱动力。政府行动者关注社会福祉的实现、社会稳定、经济发展，希望生态向好发展；市场行动者关注自身利益的同时还需要履行社会责任；公众需要更洁净的空气、更优美的环境，渴望不断提高生活品质；而社会组织作为第三方，主要进行社会监督，致力于实现组织使命和愿景。行动者不仅是行动“转译”的实施者，也是行动的反馈者，通过参与行动实现自身利益，增强行动过程中的网络稳定性。

在招募与动员阶段，应建立黄河流域生态环境协同治理行动者联盟，通过严格筛选和招募，确保环境治理行动快速、准确和全面进行。所有行动者都要吸纳进入联盟中，挖掘每个行动者自身的优势和资源。政府行动者、市场行动者、社会公众行动者以及社会组织行动者共同构成联盟。政府通过政策、协议、机制构建推动生态环境协同治理的开展，为多元化行动者参与提供政策依据；市场通过更新生产技术履行社会责任，实现社会价值；公众通过监督、信访等途径举报环境污染行为，积极参与环境治理；社会组织搭建政府、企业与公众沟通的桥梁，成为营造社会舆论、践行社会监督、促进社会沟通的行动者。招募与动员处于动态发展过程中，体现在行动者网络中每个维度、每个节点上，尽管行动者的聚集、参与形式不尽相同，但是都从不同维度进行着行动者间的聚集与“转译”。

“转译”阶段的四个环节并非依次出现，而是根据实际需要不停地重复或交替，直到所有行动者通过强制通行点。在“转译”初始阶段，黄河流域生态环境协同治理的行动者们尚未形成完整网络，但不论是人类行动者还是非人类行动者，通过“转译”后，达成一致，目标相同，协力突破黄河流域生态环境协同治理的瓶颈。

1.2 黄河流域生态环境协同治理中行动者网络特征

黄河流域生态环境治理属于典型的跨区域生态环境治理，流域整体性、水资源的流动性、污染扩散性等特征，使得流域污染“牵一发而动全身”。同时，流域生态资源的外部性，易出现“搭便车”心理，最终导致“公地悲剧”。流域生态环境治理关系到大多数人的利益，需要多元协同，充分调动流域内治理主体积极性，构建多元主体共存、平等、信任互惠的新型合作治理组织。

1.2.1 网络关系复杂

黄河流域生态环境协同治理中行动者网络呈现多向互动特征，相关主体、层级和领域呈现复杂化倾向。环境污染产生源头与影响地区存在行政区划上的分割，涉及地域范围广泛，不同行政区域内治理主体的治理理念与治理资源差距较大，不同的利益追求和治理动机使得治理网络不断演化。例如，在黄河流域生态补偿过程中，以政府行动者为主实施补偿，流域不同地区间补偿主客体、补偿标准和资金筹措方式均有所差别，生态补偿只能在局部开展，增加了生态补偿的实施难度[14]。在复杂关系涌现的环境治理网络中，以市场和公众为代表的社会力量作为重要的行动者，如何能够在环境治理中拥有话语权、占据一席之地，对于黄河流域生态环境治理意义重大。同时，行动者网络强调的“主体价值认同”“集体行动”“责任共担”等价值观念能够推动黄河流域生态环境协同治理中复杂关系的明晰。

1.2.2 行动者类型多元

黄河流域生态环境协同治理行动者网络与《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中的“坚持共同抓好大保护，协同推进大治理”原则相契合，通过发挥政府、市场、公众和社会组织等人类行动者以及制度、数据、平台等非人类行动者的力量，共同推动流域生态环境治理。中央政府积极推动多元主体参与的协同治理体系建设，从政策制度上做出了明确规定，2020 年3 月国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》表明，生态文明建设过程中，每个社会成员都是生态保护和环境治理的行动者。行动者网络中对于行动者的界定与中国推动多元主体协同治理具有一致性，政府、市场、公众和社会组织等人类行动者以及制度、数据、资源、观念等非人类行动者构成了多元化的行动者网络，蕴含了对多元行动者权利的尊重、对行动者的自主能力以及对维持社会秩序的回应，有助于动员全社会共同参与黄河流域生态环境治理。

1.2.3 价值理念平等开放

黄河流域生态环境协同治理行动者网络将环境治理相关行动者纳入一个整体性、系统化的组织体系中，政府、市场等治理主体都是网络中的重要节点，节点之间共存、平等、信任、互惠。行动者网络的包容性与开放性使得每个行动者能够有机会进入“治理场域”，表达观点，为自己发声。换言之，将多元行动者纳入生态环境治理网络中蕴含着对行动者主体地位的肯定、对公众的关心、对道德责任感的认同以及对权责和利益范围的审视。网络中的各个主体通过异质性网络的建立就面临的问题进行协商，行动者接触的节点越多，产生信任并促进沟通的可能性越大，最终就环境治理目标达成一致。黄河流域生态环境协同治理行动者网络的形成，表明了环境协同治理体系从“中心—边缘”治理结构向开放、共享的网络结构转变，意味着生态环境治理力量持续提升。

2 黄河流域生态环境协同治理行动者网络构建面临的挑战

在黄河流域生态环境治理中，传统以政府为主体、以政策规制为主要手段的流域科层治理机制在短短几十年中取得了前所未有的成果。在新时代黄河流域生态保护与治理中，传统的管理方式已经难以满足社会多元化的治理需求，黄河流域生态环境协同治理行动者网络构建面临诸多挑战。

2.1 行动者的角色界定不明增加协同合作难度

长期以来，生态环境治理采用政府管制的方式，治理过程中过分强调政府的管理职能，强调政府的主导地位。在黄河流域生态环境治理中，政府管制型环境治理为黄河流域生态环境改善贡献了巨大的力量，随着实践的不断深入，协同治理逐渐受到认可。但单一的政府管制型环境治理影响深远，在这种模式下，市场、公众和社会组织处于生态环境治理的边缘，对生态环境协同治理认知产生了分化。对于市场行动者来说，环境治理的边际收益远远小于边际成本，在环境治理中的盈利空间被大大压缩，导致市场行动者参与环境治理的积极性和主动性不高[15]。对市场中的单个企业来说，环保政策推动着企业不断转型升级，推动绿色生产，有利于企业的长远发展；但环保政策也使得企业生产成本增加，给企业生存带来挑战。因此，市场行动者在黄河流域生态环境治理中尚未明确自身角色，倾向于单纯从经济利益角度衡量治理收益，导致参与流域生态环境治理的意愿并不强烈。对于公众来说，尽管公众自身具有参与生态环境协同治理的热情，但参与渠道并不畅通，再加上环境信息不够公开和透明，公众在流域生态环境协同治理中的作用受到限制。长此以往，公众难以明确其在流域生态环境治理中的任务和作用，参与流域生态环境治理的积极性将会难以提升。对于社会组织来说，政府单一主导的生态环境治理挤压了社会组织的生存空间，行动空间受到限制。在黄河流域生态环境协同治理过程中，政府、市场、公众和社会组织尚未完成自身角色的界定，影响各主体治理行为，增加了行动者网络构建的难度。

2.2 兼顾“价值无涉”与社会适应协调发展面临挑战

环境“数字化”治理能力的提升蕴含着价值观念的传递。黄河流域生态环境协同治理行动者网络的构建隐含着政府、市场、公众和社会组织等行动者价值观念的转变，但是行动者在接受环境治理信息和数据时容易受到无关信息的干扰，这在公众行动者中尤为明显。由于人口基数巨大，特定信息传递受到影响，因此保障行动的关键信息“价值无涉”在确保人类行动者的独立思考免受数据引导方面至关重要。近年来中国在生态环境治理中投入巨大，但公众对于政府环境治理成效的感受并不明显，生态环境问题投诉持续增加。根据国务院“中国民生调查”课题组2015—2020 年对环境民主在内的中国民生满意度电话调查和针对部分省份的入户调查结果，中国民生领域发展滞后于经济发展，环境污染和生态破坏已经成为影响民生满意度的重要因素。一方面，中国大力推进生态环境保护，黄河流域生态保护更是上升到国家战略，但在社会层面上，诸多公众对环境问题漠不关心，环境治理参与度较低。公众参与黄河流域生态环境治理多数属于先破坏再治理，重大环境污染项目论证公众参与渠道不畅，使得公众在生态环境治理过程中参与成效较低。另一方面，信息共享机制不完善，流域、省区、部门以及政社之间的数据壁垒，造成黄河治理信息化技术设施存在短板，形成“数据黑箱”，数据监管和数据开放存在明显不足[16]。治理“数字化”水平不断提升，要求信息共享机制不断完善，但短时间内的技术更替，压缩了人类行动者了解、适应和反馈的时间，更容易受到“数字化”蕴含的价值观念的影响。

2.3 “信息孤岛”影响环境治理效果

中国基本上形成了自上而下的环境信息监管系统和环境数据平台，由于环境监管职能分散，不同政府部门对于环境信息关注重点不同，其数据收集、处理和储存标准有所差异。因此，关于环境治理某一方面的数据，不同行业和部门难以形成统一标准，导致同一地域内的各类数据关联性被割裂，出现环境治理“信息孤岛”现象[17]。在黄河流域生态环境协同治理行动者网络构建过程中的“信息孤岛”主要表现为数据保护主义和数据割裂。一是数据保护主义，当前黄河流域生态环境保护职能分别属于中央和流域内各省区政府的生态环境、自然资源、林业草原以及农业农村等部门，有的部门不愿意共享数据，阻碍了数据共享的进程。二是数据割裂，在“中央—地方”的环境管理科层体制下，数据处理能力随治理层级的降低而减弱，而中央层级政府部门掌握的数据却来自基层政府的层层上报，在传输上报过程中具有明显的选择性，造成了基层环境数据“杂而不精”，上级部门环境数据“华而不实”，形成数据割裂。

3 黄河流域生态环境协同治理行动者网络构建策略

以行动者网络作为黄河流域生态环境协同治理机制的分析框架在于其能够凸显网络中的行动者以及行动者的利益诉求，强调行动者平等参与，不断优化和改进网络中的异质性环节，保持网络的稳定性。

3.1 明确黄河流域生态环境协同治理行动者的构成

构建黄河流域生态环境协同治理行动者网络，要明确协同治理行动者的构成及其角色，充分调动行动者积极性，使其共同参与到黄河流域生态环境协同治理行动者网络的构建中。由于非人类行动者不具备主观能动性，大多是人类行动者行动的媒介或工具，因此本文主要介绍构成黄河流域生态环境协同治理中的人类行动者。

3.1.1 政府：核心行动者

政府是黄河流域生态环境治理相关政策、制度、规则的制定与实施主体。在全社会营造黄河流域生态环境协同治理的氛围是政府行动者的主要行动策略。政府行动者包含中央政府和地方政府，中央政府层级涉及国务院、生态环境部、自然资源部和其他相关部门。地方政府层级涉及黄河流域内各级地方人民政府及其下属生态环境主管部门及其他相关部门。政府行动者在黄河流域生态环境协同治理中承担倡导参与、规制行为、协调利益、监管服务的职能。具体来说，中央政府在环境治理中扮演主导角色，是环境治理规则的制定者，负责制定环境治理总体目标，进行环境治理绩效考核。地方政府执行中央政府制定的环境治理规则，坚持环境治理总体目标，以法律法规为依据，开展环境监管、提供治理资金、完善技术支持等环境治理活动；充分发挥环境政策作用，充分运用市场力量，引导企业和公众树立绿色发展理念，支持鼓励企业技术创新，强化宣传教育手段，营造绿色生活氛围。对于黄河流域生态环境协同治理来说，政府行动者行动策略包括：赋权相关机构统筹落实黄河流域生态保护和高质量发展战略，保障党中央和国务院的决策部署顺利实施，解决黄河流域生态问题，推进流域高质量发展；通过“河长制”层层落实监管责任，完善监督、考核工作机制。

3.1.2 市场：主要行动者

市场机制是实现资源有效配置的最佳方式，也是经济平稳运行的基础。在黄河流域生态环境协同治理行动者网络中，市场是主要行动者，主要以市场机制推进环境治理，通过竞争机制、价格机制、供求机制和风险机制促进生产要素的有序流动，实现资源有效配置，激发各市场主体参与生态环境治理。具体形式有明晰环境资源产权、为政府提供环境服务、社会资本投资生态环境治理项目。明确环境资源产权是充分利用市场主体的逐利特性推进生态环境治理，政府购买服务和社会资本投资生态环境治理项目是充分利用市场主体高效组织效率推进生态环境治理。发挥市场行动者在环境治理中的作用，关键在于明确环境产权，有效解决环境的外部性效应，避免“公地悲剧”带来的环境污染。此外，市场行动者通过技术创新促进绿色生产，推进清洁生产，强化生产全过程管理，带动行业和上下游产业的绿色生产。

3.1.3 公众和社会组织：主要行动者

社会组织致力于在黄河流域生态环境协同治理行动者网络中发挥舆论引导、社会监督等作用，是连接多元行动者的关键环节。社会组织作为沟通政府、市场和公众的桥梁，既可以为政府行动者提供优化政策的信息支持，又可为公众传递相关信息营造舆论环境，最终影响公众的行为，以第三方的视角存在于行动者网络中。社会组织和公众在黄河流域生态环境协同治理行动者网络中扮演主要行动者的角色，通过对破坏、污染环境的行为进行投诉、举报、信访等方式参与环境治理，受到来自政府、社会、市场的直接影响。在黄河流域生态环境协同治理行动者网络中，可以通过明确权责、提升参与意识促进公众和社会组织的角色进一步明晰。在明确权责方面，一是进一步完善环境保护法律法规，保障公众参与环境保护的合法权益，一旦发生环境事件，公众和社会组织能够在法律规定范围内向有关部门进行举报或维权。二是拓宽公众参与生态环境协同治理渠道，明确社会组织和公众生态环境治理的主体地位，使公众和社会组织真正参与生态环境治理，确保黄河流域生态环境政策体现民意，保障公众的知情权、建议权和监督权。三是完善环境治理监督反馈机制，落实环境信息公开制度，鼓励公众主动了解环境信息并开展监督，确保环境政策落地，同时通过公众监督，加大污染环境行为的曝光度，以社会力量推动环境治理不断深化。提升参与意识方面，公众自身价值观念和主观认知决定了其参与环境治理的行为和方式，应加强对公众价值观念的引导，强化生态环境区域治理的公民教育，利用“互联网+教育”的载体，通过线上线下联动对公众进行生态知识普及。加大对社会组织的扶持力度，着重培养信息型社会组织和服务型社会组织的发展，不断提高这类社会组织的治理意识和治理能力，充分发挥社会组织在黄河流域生态环境协同治理行动者网络中的作用。

3.2 实施黄河流域生态环境协同治理行动者“转译”过程

基于行动者网络理论，明确行动者构成后，黄河流域生态环境协同治理行动者网络进入“转译”阶段，通过核心行动者的不断“转译”，多元行动者明确加入网络能够实现自身利益诉求。黄河流域生态环境协同治理行动者网络“转译”按照问题呈现、利益赋予、征召和动员的顺序进行（图2）。

图2 黄河流域生态环境协同治理行动者网络“转译”过程

首先，根据行动者自身利益诉求，明确行动者网络的痛点，共同实现黄河流域生态环境协同治理行动者网络目标的锚定，现阶段黄河流域生态环境协同治理的总目标为“改善黄河流域人水关系，提高流域治理水平，逐步构建生态共治、环境共保、城乡协调联动发展的格局”。具体来说，不同行动者面临的问题和实现目标有所差异，政府行动者旨在推动黄河流域生态环境质量改善，市场行动者通过绿色生产提升技术水平，实现环境保护的社会责任，公众和社会组织的目标为提高参与环境治理的能力和水平，推动黄河流域生态环境治理格局的形成。其次，在利益赋予阶段，建立黄河流域生态环境协同治理规则、利益分配和行动分配机制，确保各行动者之间的平衡与稳定。政府通过赋予其他行动者利益使得网络达到稳定状态，此时，其他行动者获得了新角色。该阶段，行动者围绕强制通行点，依据自身需求形成联盟，从而降低因利益分歧而影响网络稳定性的风险。在此阶段，政府作为核心行动者主导生态环境协同治理，通过政策、权力、分配资源等行动招募其他行动者参与治理；市场、公众和社会组织作为参与者，充分发挥自身优势，在政府的引导下参与黄河流域生态环境协同治理。最后，征召和动员过程强调策略的构建和保障机制的建立。通过征召充分调动行动者的积极性，使其广泛参与到生态环境治理中。黄河流域生态环境治理主管部门通过广泛发动，招募人类行动者和非人类行动者参与生态环境治理，行动者通过构建行动策略进行环境治理行动，保障行动有据可依；同时建立行动者网络的保障机制，确保行动得到广泛支持、充分保障。经过招募和动员，人类行动者和非人类行动者紧密联系，形成了稳定的网络结构，黄河流域生态环境协同治理行动者网络构建初步形成。

3.3 落实黄河流域生态环境协同治理行动者网络的策略图景

落实黄河流域生态环境协同治理行动者网络的构建策略，需要制度来规范和约束行动者的行为，提高黄河流域环境治理成效。一是制定规范行动者行为的制度。在生态环境治理过程中不同治理主体有不同的利益诉求，势必会采取不同的治理方式，以确保自己的利益不受损害。市场中的企业个体为了追求利润，很有可能选择部分执行环保政策。因此，建立行动者行为规范制度，对行动者治理行为进行约束，当某一行动者行动偏离共同目标时，严格按照制度规定对该主体进行惩罚。二是建立联席会议制度，加强行动者之间的联系和沟通。这种联系和沟通不仅体现在主体之间，还存在于同类行动者内部的交流和沟通，为解决生态环境污染问题达成共识奠定基础。三是构建全流域生态环境治理平台，以数据、技术等非人类行动者为支撑，从源头丰富数据资源，政府相关部门成立标准统一的数据开放平台，打造共建共治共享的环境数据治理格局；基于环境数据共享平台打造“智慧环保”技术集成中心，为不同行动者提供环境治理技术支持。同时，借助法律明确环境数据边界，权衡数据开放与保护力度，确保环境治理过程中个人信息和环境数据安全，防止数据泄露造成危害。搭建全流域环境治理平台，以机制保障行动者参与和协同（图3）。

图3 黄河流域生态环境协同治理行动者网络构建策略

4 结论

本文从黄河流域生态环境协同治理实践出发，研究黄河流域生态环境行动者网络构建过程、面临的挑战以及构建策略。研究结果表明：

（1）黄河流域生态环境协同治理行动者网络中的行动者可以划分为人类行动者和非人类行动者两类。政府作为核心人类行动者，引导和鼓励市场、公众和社会组织在内的其他行动者共同参与环境治理。而治理过程中的制度、数据、技术、资源、认知和价值观念被定义为非人类行动者，共同推动黄河流域生态环境协同治理。

（2）行动者网络构建的核心行动者——政府部门在识别其他异质性主体的利益的基础上，通过强制通行点，通过“转译”过程，明确不同人类行动者主体的潜在利益和目标，经过动员和征召阶段，各类行动者加入行动者网络。

（3）黄河流域生态环境协同治理行动者网络的构建需要克服多元行动者的角色界定不明、协同合作难度较大、兼顾“价值无涉”与社会适应协调发展方面的挑战，亟须破除协同治理中的“信息孤岛”，力求人与技术平衡发展。

（4）黄河流域生态环境协同治理行动者网络的构建，需要明确行动者网络构成，实施“转译”过程，落实黄河流域生态环境协同治理行动者网络的策略图景，通过规范、制度、平台来规制和约束行动者的行为。