探究城乡规划中土地管理存在的问题与解决办法

刘 宁，王孟和

（1.沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁 沈阳 110000；2.辽宁省城乡建设规划设计院有限责任公司，辽宁 沈阳 110000）

0 引言

随着我国经济社会的快速发展，城乡规划中的土地管理问题更为凸显。土地作为一种重要的自然资源，其合理使用与管理直接关系到经济社会的持续发展和生态环境的保护。然而，在当前的城乡规划中，仍然面临着许多挑战，如土地资源的不合理使用，农村土地管理的低效率，以及土地供应与储备的问题等。为了更好地解决这些问题，本文旨在深入探讨这些问题的原因，并提出相应的解决策略。

1 城乡规划与土地管理的关系

城乡规划是一种全面性和预见性的社会经济活动，其主要涉及空间布局的选择、资源的配置以及环境的保护等多个方面。在城乡规划过程中，土地资源的管理显得至关重要，因为土地不仅是社会经济发展的物质基础，同时也是城市建设和农业发展的重要载体。

2 我国城乡规划中土地管理的重要性

我国城乡规划中土地管理的重要性不容忽视，其与经济发展、社会公正、环境保护以及城乡一体化的推进密切相关，具体如下。

2.1 促进经济发展

土地是一项基本的生产要素，是所有社会经济活动的承载者。我国的经济增长模式，特别是城市化进程中，土地资源的供给与使用直接影响了城市规模、功能定位以及产业结构等关键要素。土地管理的科学化和法治化能有效地引导土地资源的有序流动，激发土地市场活力，对于保障城市健康发展、推动经济结构调整具有十分关键的作用。

2.2 维护社会公正

公平的土地管理可以推动土地资源的公平分配，进而缓解社会矛盾。在我国，城乡差异和社会贫富差距问题在一定程度上源于土地权益分配的不均。合理的土地管理体系，特别是完善的农村集体土地产权制度，有利于保障农民的土地权益，促进城乡均衡发展，缓解社会矛盾。

2.3 保护环境

环保与可持续发展是我国城乡规划的重要导向。有效的土地管理，如严格的耕地保护制度、科学的生态红线划定，可避免盲目的城市扩张、农地非法占用等问题，保护生态环境，推动建设生态文明。

2.4 推动城乡一体化

推动城乡一体化是我国现阶段城乡规划的重要任务。良好的土地管理，包括农村土地流转、城市建设用地的扩张控制等，均会对城乡一体化的推进产生重要影响。通过有效的土地管理，可以优化土地资源的配置，有利于城乡区域的协调发展，推动城乡一体化进程。

3 城乡规划中土地管理存在的问题

3.1 土地资源利用不合理

在我国，城市建设用地和农业用地之间存在着显著的效率差距。城市用地扩张迅速，部分地区甚至出现了大量的土地空置情况，造成了资源浪费。这种现象在一些新兴城市和经济开发区尤为严重。过剩的供地导致了城市土地的低效使用，同时也为房地产市场带来了过度供给的压力，使市场的供需平衡发生失调。

3.2 城乡土地使用分配不均

现阶段，城市用地的规模和使用权普遍大于农村，农村地区土地使用权受限，导致农民土地收益不足。此外，农村土地的低效使用、闲置和浪费问题严重。这一现象反映了我国城乡二元结构的深度矛盾，制约了城乡一体化进程的推进。

3.3 农村土地管理的漏洞

农村土地所有权、使用权和收益权的分离，导致了土地权益的不明晰，使农村土地流转困难。加之，农村土地管理体制不健全，对土地使用的管理和监管力度不足，使得农村土地资源的浪费现象较为严重。

3.4 土地储备和土地供应的问题

土地储备制度和土地供应制度的问题体现在，目前土地储备方式主要依赖于政府的征地和储备，市场机制的作用不足，导致土地储备成本高昂。而土地供应过度依赖拍卖和挂牌方式，导致土地价格持续走高，最终加剧了房地产市场的投机炒作，不利于市场的健康稳定。

4 解决城乡规划中土地管理问题的策略

4.1 优化土地资源的利用

4.1.1 建立土地适宜性评价体系

构建土地适宜性评价体系需要多学科的协同工作，包括地理学、农学、经济学、环境科学等。首先，建立土地资源的基础信息库，收集和整理土地的基础数据，包括土地的类型、质量、分布、使用状态等。其次，结合经济社会发展需求，识别不同类型土地的适宜性应用，如农用地、建设用地和生态用地。在此基础上，建立土地适宜性评价模型，进行土地资源的适宜性评价。最后，根据评价结果，制定相应的土地利用规划和管理政策。

4.1.2 高效利用城市建设用地

为高效利用城市建设用地，城市规划应推行混合用途开发，以提高土地使用效率。混合用途开发允许一个地块上进行住宅、商业和公共设施的共享，这种多功能性能有效利用空间，提高土地效益。此外，鼓励改造利用城市闲置和老旧地块，通过更新改造，延续其使用寿命，同时降低对新土地的需求。对于新的开发项目，应实行严格的绿色建筑和低影响开发标准，确保土地资源的可持续利用。

4.1.3 实施农村土地整治

实施农村土地整治主要包括土地平整、土地复垦和农田水利设施建设等。土地平整能改善土地的物理性质，提高土地的耕作效率和产量；土地复垦则主要针对荒废和退化的土地，通过科学的技术手段，改善土地的生态环境，恢复土地的生产功能；农田水利设施建设包括灌溉系统和排水系统的建设，可有效解决农业生产中的水资源问题，提高农业生产效率。同时，也应推动农村土地的合理流转，通过土地流转，实现土地规模经营，提高土地使用效率。

4.2 城乡一体化及土地使用权等政策改革

4.2.1 城乡一体化的推进

城乡一体化是一个复杂的系统工程，需要通过产业融合、基础设施互联、公共服务共享等手段推动城乡间的融合发展。在土地使用上，可以通过深化农村集体建设用地改革，允许农村集体建设用地进入市场，进行有偿使用，以解决城乡土地使用不平衡的问题。同时，在持续推进城乡一体化方面，还需加强城市规划，强化“用地总量控制”和“强化节约集约用地”的原则，推动新型城镇化进程。强调在城乡一体化中，要坚持生态优先和绿色发展，以生态友好型土地利用和城乡规划方式，实现人与土地和谐共生。

4.2.2 土地使用权改革

首先，保障农民集体土地所有权、宅基地使用权和集体收益分配权；同时，赋予农民更多的土地经营权，支持农民以土地经营权作为资本参与农业产业化经营，推动农业现代化。其次，应深化土地拍卖制度改革，提高土地供应的公开性和透明度；积极探索土地储备制度，平衡土地供需，稳定土地价格。在此基础上，需建立健全土地使用情况动态监控体系，实现对土地利用行为的实时、动态监管，加强对违法违规土地利用行为的查处力度。

4.3 提高农村土地管理效率

4.3.1 明确土地产权，实现土地产权全程登记

我国农村土地的所有权、使用权和收益权常常存在混淆的情况，因此，明确土地产权是提高农村土地管理效率的关键。为此，政府应推动“三权分置”的改革，即将土地的所有权、使用权和收益权分开，让农民真正拥有其应有的权利。在实际操作中，可以推行如下措施：①完善土地产权登记制度。对农村的土地进行全面的普查，准确登记土地的面积、位置、权属等信息，建立土地权籍档案，明确各类土地的产权归属；实行产权公示。②将土地权籍信息向社会公开，提高信息的透明度，保障农民的知情权和监督权。③进行土地权证化。对符合条件的土地，发放土地权证，以此法律文书保障农民的土地权利。

4.3.2 推动土地流转，实现土地规模化经营

对于我国农村土地的使用情况来说，小块、分散的土地并不利于现代化农业的发展，因此，推动土地流转，实现土地规模化经营是势在必行的。政府应通过以下措施来推动土地流转：①放宽土地流转限制。允许农民通过买卖、租赁、入股、互换等多种方式自愿流转土地，使土地经营权得以更灵活地调整和配置。②完善土地流转服务。设立专门的土地流转服务机构，提供包括信息发布、咨询服务、合同登记、争议调解等一站式服务，降低农民流转土地的成本、风险。③建立土地流转市场。推动农村土地流转市场化，引入竞争机制，让土地使用效率和价值得到最大化的提升。

4.3.3 加强组织领导，提高决策科学性

首先，政府部门应对农村土地管理的各项工作负有主体责任，需要定期对工作进行考核和评价，以确保任务的完成。其次，在制定土地政策和管理措施时，应广泛听取农民、农业专家和地方政府等各方面的意见和建议，以便更好地反映农村土地的实际需求。最后，需借助现代科技手段，如GIS、RS 等，对农村土地进行科学的调查、评估和预测，为决策提供可靠的科技支撑。

4.3.4 建立健全土地管理服务体系

建立健全的土地管理服务体系，不仅可以为农民提供便利，也是提高农村土地管理效率的关键。具体措施包括：①在农村地区设立土地服务窗口，提供咨询、登记、流转、争议调解等服务，方便农民就近享受服务。②当地需积极开发在线土地管理服务平台，提供网上查询、申请、审核等服务，让农民可以随时随地处理土地相关事务。③聘请土地专家、律师等提供专业的指导和咨询服务，帮助农民解决土地使用、流转中的难题[1]。

4.4 土地储备与供应的改革建议

4.4.1 建立多元化土地储备机制

在现行土地储备方式主要由政府直接储备的基础上，鼓励和引导多元化的土地储备方式，如企业储地、集体储地和个人储地等，以适应不同地区、不同土地用途的需求。

4.4.2 优化土地供应方式

为更好适应市场需求，需优化和多样化土地供应方式，满足多元化的土地需求。除了保持现有的公开竞拍和挂牌出让方式，还应增加和探索新的供应方式。例如，通过公私合作模式（PPP）、土地租赁、股份合作等方式进行土地供应，满足不同用地主体的需求[2]。同时，完善土地供应的规划和审批流程，加快土地供应速度，以适应我国社会经济发展的快速变化，缓解土地供需矛盾。

4.4.3 制定土地供应的公正竞争机制

为确保公平竞争，应建立和完善土地供应竞争机制。应制定严格的土地拍卖和出让规则，明确反垄断、反串标等不公平竞争行为的处罚措施，确保土地市场的公平、公正和透明。对于参与土地竞标的企业，应强化企业信用体系，要求企业具有良好的信誉和足够的经济实力，保障竞标过程的公正性和公平性。

4.4.4 建立土地供应的长效机制

在满足短期经济社会需求的同时，建立土地供应的长效机制，考虑到长期的土地资源保护和可持续发展的需要。应将土地供应与国土空间规划、城乡发展规划、生态保护规划等相结合，制定科学的土地供应计划和政策，既满足当前的土地需求，还可保障未来的土地资源供应[3]。

4.5 鼓励环保与可持续性发展的土地管理实践

4.5.1 倡导绿色用地理念

在倡导绿色用地理念中，建筑行业需发挥带头作用，如通过绿色建筑设计，充分利用自然光、风等环境因素，减少能源消耗，降低对土地的占用。在农业上，可以推行有机农业，减少化肥和农药的使用，保护农田土壤的肥力，提高土地的自我恢复能力[4]。

4.5.2 土地退耕还林还草

在过度开垦的地区，如黄土高原等地，应积极推进退耕还林还草政策，减少土地的过度开垦，恢复土地的生态功能。通过对农民进行补偿，鼓励农民将耕地转为林地或草地，保护和改善生态环境，同时也能提供更多的公共生态服务[5]。

4.5.3 严格农用地保护制度

要加大对基本农田的保护力度，严格执行农用地转用审批制度，确保我国的粮食安全和农业的可持续发展。同时，要加强对农用地的科学管理，推广节水灌溉、有机耕作等现代农业技术，提高土地的使用效率和生产力[6]。

5 结语

总的来说，土地管理在城乡规划中占有重要地位，而为想实现土地资源的合理利用和可持续发展，需要多方共同努力：政府需要制定合理的政策和法规，企业和农户需要积极参与土地管理的实践，全社会都要树立起绿色发展和生态保护的意识。只有这样，才可在保护生态环境的同时，实现经济社会的可持续发展。