以绩效评价促国际财金合作项目成功实施的路径分析

翟 波 吴 军

湖北中砺大公会计师事务有限责任公司 湖北 武汉

一、研究背景

根据相关数据显示，截至2021年12月31日，我国利用国际金融组织和外国政府贷款累计承诺额约1824亿美元。贷款用于支持我国3840个项目，涉及绿色发展、乡村振兴、交通、城建、教育、医疗卫生等诸多领域，这些项目的实施对于我国社会经济发展具有重要而独特的作用。

国际财金合作项目是我国社会经济发展的重要组成部分，有力推动了我国的制度创新、管理创新和技术创新。国际财金合作项目的实施，有效缓解了我国经济建设与资金不足的供求矛盾，支持了一大批国家和省级重点项目的建设，有效缓解了资金压力，并起到了引导国内配套资金投向、改善投资结构的作用。国际财金合作项目在运作过程中，形成了一套科学规范的项目管理体系。我国在国际财金合作项目的实施过程中，引进了国际先进技术和项目管理经验，培养了一批懂技术、会管理、能创新的专业技术人才和项目管理人才，为国内其他项目建设提供了人才保障，实现了资金和技术“双引进”。

同时，国际财金合作项目也具有一些特点和难点，应该引起各方面的高度重视。比如，国际财金合作项目的立项和审批周期较长，项目计划变更较多，在项目运行、配套资金、采购、财务等方面的风险较大；项目体量大，通常包括众多子项目，项目组成复杂；项目利益相关方较多，项目实施和运行机构较多；项目管理要求较高，需要执行国内、国外两套标准，项目组需要熟悉相关规则。

财政部自2003年起积极借鉴国际金融组织的成功经验和模式，逐步建立起符合我国国情的国际金融组织项目绩效评价体系，不断提升项目绩效管理水平，并于2019年颁布了相关政策文件。

2021年，财政部国际财金合作司组织了全国若干省级财政部门和中央项目单位，对数十个贷赠款在建及完工项目开展了2020年度绩效评价。本次绩效评价的一个重要成果就是筛选出了9 份质量较好的绩效评价报告，并作为典型案例汇编成书。这9个典型案例包括完工项目6个、在建项目3个，涉及医疗卫生、林业、交通、教育、城建、水利、农业、能源等不同领域，入选的9 份报告为项目管理主体开展新的国际财金合作项目绩效评价提供了重要参考。

由于笔者曾主持过亚行贷款的污水综合治理项目的绩效评价工作，基于本人的经验以及相关典型案例资料的启发，现从绩效评价和绩效评价结果应用等视角，探索国际财金合作项目成功实施的路径。

二、国际财金合作项目绩效评价情况

1.绩效评价准则和绩效指标框架

按照财政部《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》和《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》的基本原则和要求，绩效评价围绕相关性、效率、效果和可持续性四项准则，建立绩效指标体系。通过设置若干二级指标和三级指标，对11项关键评价问题进行解答。绩效评价正是通过分析各项绩效指标的实际完成情况来衡量项目四个方面的绩效。

第一，相关性是指项目目标与国家、行业和所在区域的发展战略、政策重点以及社会经济发展需求的相符程度。关键评价问题包括：项目目标和内容设计是否符合国家、行业和所在区域的发展战略；是否能够有效地解决实际问题；项目目标受益群体定位是否精准。

第二，效率是指项目投入和产出的对比关系，即能否以更低的成本或更快的速度取得预计产出。关键评价问题包括：项目是否按计划进度实施，并实现了所有预期目标；项目预算是否按计划投入和使用；项目管理机构设置是否合理；项目管理及内部控制是否到位并确保项目有效实施；项目的资源投入是否经济有效；项目内容设计和实施机制是否具有一定的创新性。

第三，效果是指项目目标的实现程度以及实际产生的效果和相关目标群体的获益程度。关键评价问题包括：项目是否实现了绩效目标；项目实际受益群体是否为项目的目标受益群体。

第四，可持续性是指项目实施完工后，项目的独立运行能力和产生效益的持续性。关键评价问题包括：项目财务是否具有可持续性；项目后期运营是否具有可持续性；项目绩效是否具有可持续性；项目创新内容是否具有示范性。

2.绩效目标

绩效评价是一种以绩效目标为导向的评价体系，运用特定的绩效评价方法，分析项目的投入产出、管理效率、实施效果等是否符合绩效目标。绩效目标既是绩效评价的基础和前提，也反映了项目实施需要取得的效果。

3.绩效评价方法

项目绩效可以分为四个等级，完工项目的绩效等级包括高度成功、成功、比较成功、不成功；在建项目的绩效等级包括实施顺利、实施比较顺利、实施不太顺利、难以继续实施。

第一，根据绩效评价框架，收集项目绩效目标完成情况的证据。

第二，运用特定的绩效评价方法和打分标准，根据收集和整理的证据，对每项绩效指标和关键评价问题进行打分、评级。

第三，根据四项评价准则的权重，对四项评价准则的评价分值进行加权平均，计算项目的绩效分值。

第四，根据绩效分值，确定项目绩效等级。相关性、效率、效果和可持续性四项评价准则的权重因项目完工与否而不同。完工项目的四项评价准则权重分别为10%、30%、30% 和30%；在建项目的四项评价准则权重分别为20%、50%、20%和10%。

绩效分值采用百分制，分为90分及以上、80分及以上但不超过90分、60分及以上但不超过80分、60分以下四个等级。对应的完工项目的绩效等级分别为高度成功、成功、比较成功和不成功；对应的在建项目的绩效等级分别为实施顺利、实施比较顺利、实施不太顺利和难以继续实施。

三、典型案例分析

1.绩效评价结果分析

第一，综合绩效评分最低为82分，9个项目均为高度成功、成功的已完工项目或实施顺利、实施比较顺利的在建项目。

第二，从绩效分值的结构来看，相关性准则的平均分最高，为96.65分，并存在满分项目；效率准则的平均分最低，为87.09分。

第三，在9个项目中，单项准则最低分为某项目的效果准则，得分为70分。虽然该项的得分比较低，但是由于其他准则的得分比较高，该项目的绩效等级为成功。

第四，9个典型项目包括6个完工项目和3个在建项目，由于完工项目和在建项目的四项评价准则的权重不同，尤其是在建项目，仅效率准则一项的权重就高达50%，意味着项目管理的规范性、项目实施的计划性等因素尤为重要。其中某在建项目由于效率准则的评分偏低，得分为78.50分，属于该准则第三档，最终也影响了综合评价结果，绩效等级为实施比较顺利。

2.绩效评价结果反映的项目问题和不足之处

虽然相关典型案例在项目全过程，包括项目的规划、实施、管理、结果及影响等方面可圈可点，但是仍然存在一些问题需要解决。下面选择其中8 个案例进行简要分析。

项目1为医疗设备购置项目，其效果的绩效等级为比较满意，但经济效益绩效目标未达成，如收支结余增长率、百元专用设备医疗收入增长率、项目投资回收期和项目财务净值。

项目2为义务教育均衡发展项目，其效率的绩效等级为效率一般。主要失分项为项目开工时间吻合度、项目实际进度与预计进度的相符程度、资金按计划使用率等。

项目3为黄河防沙治沙项目，其效率的绩效等级为效率高，但项目实施进度与设计进度的一致性欠佳，预算资金到位率偏低。

项目4为城市交通项目，其效率的绩效等级为效率高，但项目预算执行进度一般，配套资金到位率偏低。

项目5为环境综合治理项目，其可持续性的绩效等级为可持续，但污水处理费收入仍不足以弥补运营和维护成本，只有在政府补贴及相关国企的成本分担下，才能满足运营和维护的经费需求。

项目6为水资源综合管理项目，其效率的绩效等级为效率一般。主要失分项包括：少数项目开工不及时；由于地方配套资金未能及时足额到位，导致项目实际实施周期长于计划实施周期；调查工作不够细化，设计报告的精度和深度不够；内部控制制度执行存在问题。

项目7为产业帮扶试点示范项目，其效果的绩效等级为满意，但在产业帮扶机制研究与推广方面不够理想。

项目8为欠发达地区农村综合发展项目，其相关性的绩效等级为相关。项目产出一般能够满足当前及未来欠发达地区的社区基础设施建设、农林业种植发展、种植合作社及农户的需求，但存在个别产出经营不可持续和项目实施失败的现象。

3.经验和教训

上述典型案例的绩效评价报告同时总结了各项目的经验和教训。虽然项目涉及的行业各异，但是仍然揭示了很多具有共性的项目经验和教训。

第一，经验主要包括：契合发展主题、绩效目标合理；各级部门高度重视，组织保障到位；制定严谨的项目管理制度，充分汲取项目设计、项目管理和项目实施方面的先进经验；综合分析研判，全方位把握项目风险等。

第二，教训主要包括：规划论证和设计的前瞻性不足，致使项目调整；国内配套资金到位不及时，影响项目实施进度；缺乏项目管理经验，项目管理精细化程度不高，影响运行效率；项目相关利益方众多且分散，沟通协调机制不够完善，导致项目情况未能及时传递与反馈等。

四、国际财金合作项目成功实施的建议

第一，提高项目可行性研究报告及初步设计文本的精细化程度，提高项目规划的系统性和前瞻性，实现信息共享，避免出现频繁调整的情况。

第二，设置合理的绩效目标，尤其是财务目标设置和偿债能力估算，确保绩效目标与项目内容高度吻合。

第三，提高项目实施方案的可靠性，加强对项目风险的识别、评估和应对，加强全过程管理。

第四，尊重国际规则，虚心学习先进的项目管理经验。重视项目管理人员的选拔和培训工作，建立一支相对稳定的、高素质的项目管理人才队伍。

第五，正视项目利益方众多的事实，加强各方之间的沟通交流和协调管理。

第六，加强对项目配套资金、项目运行维护资金到位的及时性和到位率的跟踪管理；对于具有一定公益性质的项目，需要加强资金管理，部分资金缺口可以由财政兜底。

第七，增强创新意识，采取创新举措，创造性地解决实际问题。既可以为项目增光添彩，也能够使项目具有示范引领和复制推广价值。

五、结语

综上所述，通过开展绩效评价，及时总结经验，必将促进更多的国际财金合作项目成功实施。通过加强项目管理，必将为我国培养更多具有国际视野、精通国际标准和项目管理的高级人才，助推国际合作水平更上一层楼，树立与我国大国地位相称的国际形象，建立国际资金借得来、用得好、还得起的良性循环，为重大项目建设、社会经济发展注入源源不断的动力。