地方政府财政运行综合绩效评价体系建设探索

马永金

在服务型政府建设的过程中，绩效管理是一项重要的手段，通过对政府财政绩效进行管理可以提高政府公信力和執行力，使政府更好地履行社会管理职能。当前，我国社会经济发展已经实现了由快速发展到高质量发展的转变，对经济结构进行优化成为了当前的重要任务。在这样的背景下，对地方政府进行绩效管理的时候需要坚持精细化的原则，针对财政运行状况构建起综合化的绩效评价体系，形成全面透明、标准科学、约束有力的财政管理制度。本文从地方政府财政运行综合绩效评价的关注要点出发，探究了绩效评价体系的建设路径。

财政运行综合绩效评价体系可以对政府在一定时期内全部的预算收入和预算支出进行评价，该体系具有全面性的特点，评价的内容涉及财政运行的各个方面，可以将地方政府财政工作目标的达成情况和财政工作效果有效反映出来。从2018年开始，我国开始推行财政运行综合绩效评价的试点，在此期间，在绩效评价体系建设和应用方面积累了大量的经验，目前该体系已经在地方政府中普及。在构建综合绩效评价体系的时候，地方政府可以参考已经积累的经验，但不能过度依赖这些经验，要结合地方政府的实际情况来设置评价指标、选择评价方法，建成逻辑性强、实践性强的绩效评价体系。

一、地方政府财政运行综合绩效评价的关注要点

（一）财政预算的收入、支出与管理

政府财政绩效评价与项目绩效评价工作相类似，要将财政预算作为重点，将收入、支出以及管理等作为主要评价指标。首先，要关注财政预算收入的质量，这关系到地方政府当年税收计划的完成情况，是对财政收入进行衡量的重要指标。当前，部分地方基层政府的税收收入无法满足财政运行的需要，相关工作的开展过度依赖国家补贴。在开展综合绩效评价工作的时候，要关注税收收入在财政总收入当中的比重，还要根据地方人均财政收入来制定预算评价指标，以此来对财政收支缺口的合理性进行评价。其次，要关注财政支出，对财政预算执行情况以及预算资金的使用情况进行评价。最后，在财政预算管理方面要对财政支出的控制情况进行评价，主要的评价指标包括地方政府运行经费、资产管理、财政供养人员等，这样可以将地方政府的财政收支缺口反映出来，更好地了解财政收入在当地所处的水平。

（二）财政运行绩效

地方政府财政运行包含了丰富的内容，在开展绩效评价工作的时候也要突出综合性的原则，将财政在地方经济发展、城乡建设、社会治理、公共服务以及生态建设等方面的功能充分发挥出来。为了实现这个目标，在评价的过程中要关注财政运行绩效。对于能够自给自足的地方政府来说，评价时要关注政府各方面的发展情况，基于“十四五”规划来对年度工作指标进行综合评价；而对于财政比较吃紧的政府来说，评价时则要将保民生、保工资、保运转作为首要任务，重点关注财政对基本民生的保障情况，比如养老、医疗以及最低保障等。同时还要关注经济发展状况，要对发展中的短板进行评价，并赋予这些指标以较高的分值。对于其他指标则可以根据实际情况来进行赋重。

（三）财政运行可持续性

在地方政府发展的过程中，财政发挥了重要的作用，在对财政运行情况进行评价的时候也要关注运行的可持续性，这主要表现在以下四个方面：第一，要确保财政收入的可持续性，在评价的时候关注地方政府在税源建设方面的状况、纳税企业的发展情况以及产业结构的情况等，这可以将政府财政收入的充足性反映出来；第二，要关注地方政府在“三保”方面是否存在压力，这可以通过未来财政收入变化趋势与“三保”支持变化趋势之间的协调度来反映，因此应该作为评价的重点；第三，要关注地方债务，判断地方政府财政承受能力并对政府的债务风险进行评估；第四，要对近年来地方政府资产负债结构的合理性进行评价，比如是否逐步清理暂收款项和暂付款项，这关系到政府资产周转率和财政运行效率。

二、地方政府财政运行综合绩效评价体系的建设

（一）评价体系建设原则

在对综合绩效评价体系进行建设的时候，需要坚持以下四个原则：第一是综合性原则，指的是该体系应该将地方政府的财政运行情况综合性地反映出来，将财政发展水平、财政运行质量以及财政管理成果展示出来，为相关工作的开展提供参考；第二是科学性原则，在设置综合绩效评价指标的时候，要选择与其他地区通用的共性指标，也要选择能体现地方特色的个性化指标，这样才能将地方政府财政发展水平客观地反映出来；第三是合理性原则，这要求综合绩效评价体系与政府的事权责任相匹配、与政府的支出责任相适应，同时还要与政府履职目标保持一致，这样才能将地方政府在公共事务和社会服务中应该承担的职责反映出来；第四是实用性原则，这要求综合绩效评价指标能够将地方政府财政管理的特点充分反映出来。在指标数据采集的时候，要关注预决算数据，确保数据的真实性，同时要保证数据简单易操作。

（二）评价体系建设思路

在对我国东部、中部、西部省级和县市级等地方政府在财政绩效评价体系方面的建设经验进行分析和总结后发现，为了增强体系的可实践性，在建设的过程中应该坚持绩效导向、多元融合、约束有力的思路，结合综合绩效评价体系的关注要点，选取财政管理、运行绩效以及财政可持续性作为主要的评价维度。政府财政绩效需要先行投入，在经过一段时期的运行之后得到相应的效果并产生可持续影响，基于这一逻辑路径，在对地方政府预算编制、预算执行以及财政管理工作进行绩效评价的时候，要关注预算管理工作重点，突出财政运行在基本公共服务等方面发挥的效益，关注社会公众和市场主体的满意程度，对地方政府基于财政预算所提供公共服务质量的高低进行客观评价。最后，还要从财政可持续性的层面来判断地方政府财政管理水平对当前财政绩效的支撑程度，这可以从运行保障、债务管理等层面来进行评价。

（三）评价指标体系建设

基于上一章地方政府综合绩效评价关注要点，选取“财政管理”“财政运行绩效”以及“财政可持续性”作为一级指标，在这个基础上参考现有的经验设置二级和三级指标。在财政管理层面，要重点反映管理的规范化和科学化，体现地方政府在预算保障方面的能力，从预算、收入、支出以及政策落實等层面设置二级指标。具体来说将二级指标设定为预算编制与执行、财政收入质量、财政支出结构、预决算公开情况以及重大财政政策落实情况等。在财政运行绩效层面，要根据地方政府的财政运行目的来设置二级指标，结合“十四五”规划的内容，关注公共服务和重大战略支出，聚焦财政应用的实际效果。基于此，可以将该层面的二级指标设定为基本公共服务、三大攻坚战、重大战略支出、公众满意度等。在财政可持续层面，则要关注财政资金在未来的使用情况，对地方政府财政运行风险进行评价。基于该目的，可以将二级指标设定为“三保”保障情况、财政运行成本控制、暂付款管理以及债务风险等。在完成二级指标的设定之后，还要结合地方政府的工作重心以及二级指标的内容来确定三级指标。由于不同地方政府的工作侧重点和工作要求不同，三级指标在设置的时候也应该表现出一定的差异，这是地方政府财政工作个性化的具体体现。

三、地方政府财政运行综合绩效评价体系应用展望

（一）逐步实现绩效评价体系全覆盖

目前，政府财政运行综合绩效评价体系并没有实现全面普及，很多地方政府在财政管理方面并没有构建起综合绩效评价体系，只是简单地从预算管理、资金使用、财政投入等层面来进行绩效评价，综合化程度还有待提高。在未来，综合绩效评价体系的覆盖范围将进一步扩大，除了中央政府和省级政府之外，地方基层政府也将结合自身的情况构建绩效评价体系、应用评价体系。在对评价指标进行设计的时候，地方政府可以结合国家和地方经济政策的内容，关注地方财政的发展规划，充分发挥财政在社会治理领域所发挥的重要作用，基于多个层面对政府财政运行绩效进行评价和衡量，坚持统分结合的原则来对评价体系进行建设，将绩效管理的共性要求体现出来，同时也要基于地方政府的特色提出特色要求，基于共性与特性相互融合的原则来改革地方政府的财政管理体制，提高公共服务质量，为服务型政府的构建助力。

（二）健全综合绩效评价指标和体系

政府财政绩效评价体系具有较强的综合性特征，其中应该包含多样化的指标和内容，地方政府在应用该体系的过程中要坚持动态化调整的原则，根据实际情况健全评价指标，完善评价体系。各级财政部门，从财政运行行为和财政预算功能等角度出发对评价体系进行优化，明确考核标准、搭建标准指标。在地方政府内部，财政部门与其他部门要明确各自的职能分工，在确定指标的内容之后明确标准值和合理区间。对于财政管理方面的指标，需要由财政部门牵头制定并结合实际情况确定区间指标；对于财政运行绩效方面的指标，财政部门需要与主管部门共同研究，对指标的含义做出明确规定，同时还要确定数据来源和信息收集方式。

（三）完善财政绩效指标的评价方法和评估方式

当前，很多地方政府都在财政运行绩效评价方面进行了财政支出绩效评价和部门支出绩效评价。但与综合绩效评价相比，这两种评价模式的样本数量有限，在实际评价工作开展的过程中比对的绩效标杆较少。在开展综合评价工作的时候，要对指标评价方法进行创新，运用指数评价、功效系数以及数据包络分析等多样化的评价方式，坚持定性与定量相结合。各级财政部门除了要开展绩效自评之外，还要构建上级财政评价机制，根据上级部门所指定的年度评价方案和提供的评价建议来开展自评工作并完成自评报告的撰写。上级政府还可以组建财政绩效评价工作组专门负责对地方政府上报数据信息和佐证材料的审核，并针对地方绩效自评情况提出相应的建议。在这个基础上，采取合适的方法对下级政府的财政运行绩效进行综合评价。还可以委托第三方机构来提供更加专业化的评价，或者邀请行业内的专家参与其中以提供参考意见和专业性指导，为评价结果的公平性提供保障。

（四）加强绩效评价结果的运用，强化激励约束

政府财政绩效评价体系构建的目的是对政府财政管理进行完善，使政府财政更好地发挥作用。为了使评价结果更好地发挥作用，就要将其运用到预算安排、政策调整以及绩效管理等方面，改善这几个方面的工作。在完成评价、获得评价结果之后，地方政府要对本阶段财政状况进行综合分析，基于赋重较高的关键性指标进行重点研究，了解自身在财政建设、财政管理以及财政可持续发展等方面的现状，对薄弱之处进行针对性分析。在这个基础上还可以构建起一套用于财政综合绩效分析的数据采集和数据分析模型，对重要绩效指标进行动态化监控和实时管理，促进绩效评价工作的长效化开展。要利用绩效评价结果来推动财政体制改革，将其与财政管理、财政政策调整以及转移支付分配等挂钩。比如地方政府可以依托于财政运行成效的评价结果对下一年度各项基本公共服务的预算安排进行调节，使有限的预算发挥应有的作用。除此之外，为了体现绩效评价体系的激励约束作用，还可以将评价结果与地方政府年度考核进行挂钩，这样可以使政府部门和财务部门重视财政综合绩效评价，树立起预算绩效理念，保障各方责任的有效落实。

结语：

综上所述，当前政府财政绩效评价体系建设还处于初步探索的阶段，在体系构建和体系应用方面缺乏可直接参考和借鉴的模式。结合试点经验，可以坚持综合性、科学性、合理性以及实用性的原则，构建地方政府财政运行综合绩效评价体系，确定评价指标。在应用该体系的过程中，需要扩大覆盖范围、优化评价指标、完善评价方法并加强评价结果的运用。

[作者单位：贵州普华永信会计师事务所（普通合伙）]