专项债券支持和美乡村建设对策分析

张 东

（河北省财政厅政府债券发行服务中心 河北 石家庄 050011）

1 专项债券支持和美乡村建设实践价值

近年来，我国经济发展的内外部环境更趋复杂严峻，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力持续显现，稳投资、稳增长的压力较大，中央提出稳住经济运行的一揽子措施，把精准有效投资作为稳增长、调结构、惠民生的有力支撑。政府债务政策是宏观调控的重要手段，对于带动扩大有效投资、妥善应对内外部冲击和经济下行的压力具有重大意义。同时，城乡发展不平衡、不协调，亟需补齐农村基础设施发展的短板，通过财政金融工具加快培育农业农村新动能，推动农村基础设施改善。从财政运行角度看，受经济下行压力、减税降费等多重因素影响，许多地方财政收入增速大幅下滑，在保障“三保”的基础上，通过财政资金投入解决农村建设资金不足存在难题。在地方财力不足、资金紧张、非法融资渠道被堵死的情况下，地方政府专项债券已经成为地方政府建设项目的重要资金来源。

2 专项债券支持和美乡村建设基本情况

2.1 国家政策支持情况。2017 年2 月《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》，允许地方政府专项债券支持农村供水、污水垃圾处理设施，探索发行县级农村基础设施建设项目结合债，此后，国家每年均出台政策鼓励专项债券支持乡村项目建设，2023 年中央一号文件再次强调“健全乡村振兴多元投入机制，将符合条件的乡村振兴项目纳入地方政府债券支持范围”。从历年国家政策情况看，作为扩大社会有效投资的专项债券可以支持农业基础设施建设，推动和美乡村建设，因此研究利用专项债券支持和美乡村建设具有理论意义和政策支持。

2.2 专项债支持和美乡村建设情况。自2015 年起，我国专项债券的额度呈现出明显的增长趋势，如2015 年0.1 万亿元，2023 年增长至3.8 万亿，整体规模快速增长，对于确保经济运行、推动和美乡村建设发挥着不可替代的作用。从河北省情况看，2019 年1 171 亿元，2023 年增长至1 932 亿元，新增专项债务规模不断加大。其中，支持农林水利领域助力和美乡村建设资金从2019 年11.35 亿元到2023年192.73 亿元，支持规模增长迅速，有效支持了和美乡村建设。

3 专项债券支持和美乡村建设存在的主要问题

按照国家政策规定，专项债券要求用于有一定收益的公益性项目，并且能够确保项目融资收益平衡。从专项债券发行结果看，围绕宜居宜业和美乡村建设，专项债券重点支持了农村生活垃圾处理、农村生活污水处理、农业灌溉、农村饮水、农村人居环境整治提升等项目。但是在实际使用中仍存在问题。

3.1 专项债券项目谋划不足。农业领域专项债券项目主要为基础设施建设类项目，需要取得立项、用地、规划、环评、安评等10 余项手续，项目谋划流程较长，农业农村部门需要超前谋划项目，且项目组织申报过程中受到政策变化情况以及规划调整情况等原因影响，具备申报条件的项目较少。

3.2 专项债券项目申报质量不高。财政部要求严格将专项债券资金与项目相对应，债券发行前需要将项目概况、预期收益和融资平衡方案、风险评估、主管部门责任等信息公开，这就要求申报项目必须是优质项目，且项目成熟度较高。从发行的和美乡村建设项目看，专项债券资金主要用于支持重大项目建设，部分和美乡村建设项目规模较小，在报送项目时，将“散碎”项目集合打包，债券资金到位后，重新将债券资金细化到项目。同时，部分项目收益不实，存在虚增收益等问题，无法满足专项债券收支平衡要求。

3.3 债券资金支出使用不规范。根据各省公开的审计报告看，部分和美乡村建设项目未及时使用专项债券资金，实际支出进度不理想，未能发挥债券资金效益，在实际支出使用中，部分债券资金投向农村道路等无收益的项目，甚至有些债券资金用于经常性支出。

3.4 债券资金效益不充分。按照政策要求，省级政府可以适度举债，市县政府确需举债的由省级代为举借。从全国情况看，市县两级举借的债务所占比重较高。省级政府代为举借虽然有了省级政府的信用支持，融资成本相对降低，但也造成了市县政府主体意识不强，将债券资金等同于普通财政资金。

4 对策建议

4.1 加强各部门协作配合。和美乡村建设专项债券项目谋划储备，需要加强协调配合，多部门工作合力。项目的发行使用不仅涉及财政部门，还需要发改、住建、自然资源等多个主管部门，项目立项审批、前期手续办理、施工招标等任何一个环节都可能影响债券发行和支出使用。各地农业农村部门要加强与本地发展改革、财政等部门统筹配合。必要时，报经同级政府批准，建立专项债券项目管理工作专班，围绕项目谋划、储备、申报等全流程各环节，全面梳理储备项目前期手续办理情况。

4.2 合理保障和美建设专项债券资金。目前专项债券用作项目资本金的领域尚没有支持和美乡村建设领域，建议国家在后续政策出台中，拓宽和美乡村建设项目资金渠道，支持符合条件的项目使用专项债券用作项目资本金。同时，为保障各地区在安排项目时优先支持和美乡村建设，建议国家在分配专项债务限额时，参照往年的支持土地储备专项债券政策，单独切出一部分限额专门用于支持和美乡村建设，单独核定后下达各省，保障项目有充足建设资金。

4.3 充分发挥债券资金效益。一是合理把握发行节奏，要根据项目建设进度和实际资金需求合理制定专项债券发行使用计划，在项目发行前，对于在建项目，查看施工合同、工程进度、往期付款凭证，以及本次发行金额对应的施工计划证明；对于未开工项目，查看工程公开招投标文件。发行的债券资金应尽快形成实际支出，避免超进度拨付或长期滞留国库。二是加强债券资金支出调度。建立由同级政府牵头，建立发展改革和财政部门联合调度机制，通过在线监测、现场核实等方式，加强对项目实施情况的督导。督促相关部门和项目单位加大项目建设推进力度，抓紧协调解决相关难点、堵点问题，推动项目尽快形成实物工作量。三是加强专项债券项目绩效管理。加强事前绩效评估，将评估方法、内容和结论等纳入项目实施方案；强化绩效运行监控，建立跟踪监测机制，采取“线上”“线下”相结合方式，及时掌握市县工作情况，同时要实施绩效评价管理，将评价结果与新增债务限额分配挂钩。

4.4 落实主体责任，提高使用效能。建议按照“一级政府、一级预算”的原则，进一步强化市县政府项目管理与债券发行的权责对等性，适当时候将发债主体向市县政府转移，由市县政府自主发债、省级政府不再代发。同时，探索出台偿债准备金实施办法，允许各级财政在人民银行或商业银行开设债券资金专用账户，项目主管部门和单位根据到期债券本息规模进行分年度缴存，保障专项债券偿还能力。