公务卡结算制度改革浅议

□文/ 王 莉

（平邑县财政局 山东·平邑）

［提要］ 公务卡作为一种现代化支付结算工具，不仅携带方便，使用便捷，而且透明度高，所有的支付行为都有据可查、有迹可寻。推行公务卡制度，无论对提高财政财务透明度、推进源头防治腐败，还是对加强预算单位财务管理、推进全国银行卡产业发展都具有重要意义。本文通过回顾公务卡制度发展历程，分析推行公务卡结算制度过程中存在的困难和问题，并提出应对策略，以期为公务卡推行提供参考思路。

一、公务卡制度发展历程

从2001年开始，我国国库集中支付制度开启改革之路，通过设立国库单一账户体系，规范财政支出运行机制，使资金支付由“中转”变为“直达”，财政通过动态监控系统能够实时监控预算单位支付情况，显著提高财政资金支付管理的规范性、安全性和有效性。但改革后预算单位现金支付问题仍然存在，一些预算单位大量提取和使用现金，规避财政监管，不利于规范管理和加强监督，制约国库集中支付制度改革成效的充分发挥。为解决此问题，从2007年开始，我国在借鉴国际经验基础上实施公务卡制度改革。公务卡是指行政事业单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。由于其具有两大基本属性：一是具备普通信用卡所具有的授信消费等共同属性，属于银行卡范畴，是一种现代支付结算工具；二是具备财政财务管理属性，将财政财务管理的有关规范与银行卡的结算方式相结合，形成的一种新型财政财务管理工具和手段，因此被国际公认为解决现金支付问题最有效的工具和手段。2007年，财政部、中国人民银行联合出台《中央预算单位公务卡管理暂行办法》，开启公务卡改革试点工作。由于公务卡的使用程度受思想观念、支付习惯和受理环境等多种因素制约，持卡人用卡观念的转变、支付习惯的形成、受理环境的改善都需要一个渐进的过程。因此，在改革初期，根据当时不能广泛使用公务卡的客观情况，有关制度规定只要求预算单位购买机票和在定点饭店公务消费必须使用公务卡结算，其他公务支出既可使用公务卡，也可使用现金。随着近几年改革的不断推进，预算单位对公务卡的认可程度越来越高，公务卡的受理环境也得到较大改善，大部分地区都具备使用公务卡结算的条件。在这种背景下，财政部推出公务卡强制结算目录，扩大了公务卡适用范围。2011年，《关于实施中央预算单位公务卡强制结算目录的通知》出台，公务卡强制结算范围由购买机票和定点饭店公务消费扩大到办公费、差旅费、会议费等16 个项目，要求这些公务支出项目必须使用公务卡结算，并按单位财务管理要求完成财务报销手续。目前，公务卡制度改革已在各级财政部门和预算单位全面推行，已基本实现全覆盖，成为我国公务支出管理领域的一项基础性财政财务管理制度。

二、推行公务卡改革的意义

由于公务卡刷卡使用具有“雁过留声、消费留痕”的特点，通过在公务支出领域使用公务卡，代替预算单位现金支付，有效解决了预算单位大量提取和使用现金难以有效监督的问题。公务卡改革是预算制度改革的深化，是加强公共财政管理的必然要求，是提高预算单位财务管理水平的重要举措，是提高政府支出透明度、加强惩防体系建设的制度创新。公务卡制度已成为规范公务消费支出、打造“阳光财政”的一项基础性财政财务管理制度。

一是有利于进一步提高财政财务管理透明度、促进公务行为廉洁高效。建立公务卡制度，通过制度和技术创新，财政部门可以对公务卡支付的每一笔公务支出实施动态监控，公务卡代理银行将公务卡消费时间、金额、刷卡商户等公务支出的详细信息传输给预算单位，预算单位财务部门可以通过公务卡支持系统查询，并核对发票、签购单等票据，使公务消费置于阳光之下，有痕迹可寻，保障公务支出的真实性，提高公务支出的透明度，有效地克服现金支付结算方式信息不透明所导致的财政资金损失浪费等种种弊端，从而从源头上堵塞漏洞，防治腐败。公务卡制度改革是公共财政管理改革的深化，对加强财政支出监管，进一步提高财政财务管理透明度具有重要意义。

二是有利于提高预算单位财务管理工作效率和监管水平。随着财政管理制度改革的不断深化，预算单位财务管理水平逐渐提高。但是当前作为财务管理重要环节的现金支付和报销方式，仍然落后于现代科技发展，制约了预算单位财务管理水平的有效提升。使用公务卡结算，既不需要财务人员从银行提取和保管现金，也不需要工作人员提前向单位借款，简化了手续，减轻了单位财务人员的工作量，同时财政财务部门还可以有效监控支付的真实性和规范性。

三是有利于促进银行卡产业发展。近年来，我国银行卡产业快速发展，银行卡已成为使用最频繁的非现金支付工具。预算单位推广使用公务卡，有利于扩大银行卡持卡人范围，完善银行卡品种和功能，有利于发挥信用卡扩大消费信贷、培育信用观念、拉动国内消费需求的作用，有利于改善银行卡受理环境，调动特约商户受理银行卡的积极性和主动性，促进我国银行卡产业进一步发展。

三、公务卡改革推行过程中存在的困难

（一）思想认识不足，公务卡使用不积极。（1）一些预算单位负责人和会计责任意识不强，对公务卡推行重视程度不够。不了解公务卡相关知识和制度规定，未出台单位内部公务卡相关制度体系以及违反公务卡规定责任追究制度，未积极向本单位职工宣传公务卡知识、使用方法、报销流程和相关制度规定，未积极组织本单位职工办理公务卡，推广公务卡使用。（2）单位内部职工用卡积极性不高。一些职工尤其是年纪较大职工由于对公务卡了解较少，认为公务卡刷卡使用手续繁琐，不愿意尝试使用公务卡，仍然喜欢一手交钱一手交货的现金交易。公务卡属于信用卡范畴，一些职工认为信用卡影响个人信用，不愿过多持有信用卡，办卡积极性不高。公务卡还款有时间限制，如果在免息期内不能完成报销，需个人先行垫付还款，不然将承担高额违约金和罚息并影响个人征信，导致职工公务卡使用不积极。

（二）用卡环境受限，影响公务卡推行。（1）刷卡条件受限。一些商场、超市、宾馆、餐厅、汽车修理中心等商户并不具备POS 机刷卡设备，不支持公务卡消费，尤其在乡镇和农村偏远地区更是不具备刷卡条件，大大限制了使用公务卡办理公务支出的需要。另外，一些商家不愿向银行支付刷卡手续费，或嫌费时费力，不向消费者提供刷卡服务，这些因素都直接影响了公务卡的使用和推广。（2）代理银行服务欠佳。存在办卡手续烦琐，期限长，银行卡质量较差。电子支付系统不完善，安装的刷卡机网络不通畅，给持卡人刷卡造成诸多不便。同时，后续服务未同步跟进。银行对公务卡的注销、新办、查询等业务没有专门的受理办法，出现问题不能有效解决。

（三）管理制度不健全，公务卡使用率低。缺少健全统一的公务卡管理制度，以及统一的管理办法和具体实施方案，单位间各自为政，要求不统一，影响了公务卡的推广使用。另外，公务卡使用率不高，存在“有卡不用”现象，缺乏对调动人员、新增和退休人员的公务卡管理，“休眠卡”大量存在，影响了公务卡实际发挥作用，公务卡结算制度得不到贯彻落实。

（四）监管力度不够，公务卡支出规范性受限。首先，政府相关部门只能靠国库动态监控系统，根据公务卡结算目录规范公务支出中公务卡消费和现金过度使用的行为，缺乏具体的处罚措施。其次，预算单位公务卡制度改革实施情况的监督检查措施执行不到位。最后，预算单位公务卡结算业务开展情况尚未建立联合审计、监察等相关部门监管的长效机制。

（五）人员素质不高，公务卡报销受阻。支付中心工作人员、预算单位财务人员、代理银行业务人员等人员对于公务卡结算制度相关政策、知识及软件操作方法没有系统全面熟练地掌握，工作效率不高，公务卡刷卡报销时限长，影响公务卡还款工作顺利进行，影响持卡人使用公务卡的积极性。

四、对策建议

（一）构建公务卡制度框架，为公务卡推行提供制度保障。管理部门应该逐步建立起完善、科学和易于操作的公务卡制度体系。出台相关的《预算单位公务卡管理暂行办法》和《预算单位公务卡改革实施意见》，建立公务卡强制性结算目录和鼓励性结算目录类别项目、管理规定。探索制定违反公务卡结算范围的责任追究制度。同时，预算单位应该以管理部门的制度体系为纲领，制定适合本单位的制度体系，包括公务卡制度实施方案、使用公务卡结算范围、报销流程以及责任追究制度。

（二）完善公务卡消费环境，为公务卡推行提供环境保障。公务卡结算范围不仅涉及交通、餐饮、酒店、零售等各个领域，而且涉及城市、乡镇等各类地方，面广量多，需要财政部门、人民银行与商业银行、预算单位多部门合力，加强沟通协调，采取有效措施，不断改善公务卡刷卡环境，为持卡人营造良好的用卡环境，避免用卡环境建设滞后影响公务卡的推广实施工作。推动各代理银行扩大POS 机的投放范围，增加POS 机的投放力度，在超市、宾馆饭店布设的基础上，尽可能在公共消费领域如火车代理售票窗口、通信、供电、供水等加强布设，另外在POS 机具较少的农村地区、偏远地区要加强布设，为公务卡的使用创造顺畅、便捷的条件，促进公务卡的使用范围逐步扩大。加强信息系统建设，完善其功能，提高其处理水平和能力，确保信息及时传递，便于财政资金动态监控，充分发挥公务卡制度提高财政透明度的作用。

（三）强化对公务卡使用的监督检查，加强考核问责力度。在公务卡改革实施中，必须坚持管理与监督检查并重，把公务卡支出监控管理作为公务卡改革的重要环节。一是预算单位要加强公务卡制度执行情况的自查自纠，督促本单位公务人员严格执行公务卡使用管理的各项规定。二是财政部门通过国库支付动态监控系统加强日常在线监测，通过动态监控系统对各预算单位的所有公务卡还款记录、公务卡消费明细进行统计分析，发现问题及时排查和纠正。三是将公务卡制度执行情况纳入财政综合监督检查和审计部门的经济责任审计范围，多方合力，加强各预算单位公务卡制度执行和公务卡强制结算目录制度实施和监督，并将公务卡使用和管理纳入年度账务审计范围，对公务卡强制结算目录执行率低、现金使用率高的部门进行重点检查，强化督导效应，确保公务卡制度到位、执行到位、监督到位，有效推动公务卡制度改革。四是将预算单位公务卡办理情况、强制结算目录执行情况、现金使用情况及当年公务卡及现金使用管理制度监督检查情况纳入绩效考核，形成考核结果，并进行通报。对于考核得分较低且未达到管理要求的，要求其分析原因、加强整改，对于违反公务卡相关制度规定的，按规定予以问责。切实提高公务支出的规范性和透明度。

（四）加大宣传培训力度，提高公务卡的认知度。积极宣传使用公务卡的好处和安全用卡知识，财政部门、人民银行、代理银行等部门联合开展公务卡宣传推广工作，加大公务卡改革宣传力度，让全社会认识到公务卡制度改革的意义。一是广泛宣传公务卡相关知识。可以编写印发公务卡操作手册；通过报纸、政府门户网站、微信公众号等媒体连续报道公务卡知识、公务消费规定、报销还款程序、消费优惠政策等相关内容，使公务人员从多个途径了解公务卡。二是举办形式多样的公务卡讲座和培训。财政部门与预算单位可举行形式多样的公务卡改革培训讲座，让预算单位会计认识到公务卡结算制度是现行现金结算的替代、补充和完善，使用这种消费结算方式，可以使财务部门减轻工作量，提高工作效率，克服传统现金支付存在的发票真实性等问题，促进预算单位加强财务管理，使广大职工感受到公务卡消费结算的简便、快捷的好处，充分领会到现金结算的弊端与新型公务消费观念的优越性，切实提高对公务卡结算制度的重要性认识，从根本上转变现金使用思想观念，从观念上主动接受并使用公务卡，逐步建立持卡消费理念，形成良好的主动用卡、自觉用卡氛围。