省域国土空间生态修复规划体系构建的逻辑与实践*——基于“规划—设计—治理”的视角

虞舟鲁 徐汉梁 何佑勇 林 霖 沈志勤 王 珂

(1.浙江大学环境与资源学院,浙江 杭州 310030;2.浙江省国土整治中心,浙江 杭州 310007;3.中国计量大学人文与外语学院,浙江 杭州 310018)

国土空间是由各种自然和人文要素组成的物质实体,是国民从事各类活动的场所和环境,是社会经济发展的基础和资源[1]。高强度的人类活动与剧烈的气候变化使国土空间面临的风险问题不断突出,迫切需要开展系统修复以提高生态系统稳定性、提升国土空间品质[2]。国土空间生态修复是指遵循生态系统演替规律和内在机理,基于自然地理格局,对生态功能退化、生态系统受损、生态网络阻隔、空间格局失衡、自然资源开发利用不合理的生态、农业、城镇和海洋空间,统筹和科学开展系统保护修复的活动[3]。以往的国土空间生态修复工作中多呈现单一化特征,多聚焦林、田、路、水、村等单一要素的整治活动,对整体空间问题的把控不足,缺少系统性治理的思维,规划引领与传导措施相对匮乏。自然资源部门被赋予“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的“两个统一行使”职责[4],统筹开展国土空间生态修复工作,国土空间生态修复工作开始从原来单一要素的治理和单项修复工程的实施转变为系统性的保护修复,对国土空间生态修复的理论、方法等研究也进入了新阶段[5]。目前,对国土空间生态修复的研究大多聚焦于概念辨析、理论阐述和逻辑认识,例如曹宇等[6]辨析了国土空间生态修复概念与理论,彭建等[7]等提出了国土空间生态修复的基本逻辑,白中科等[8]对国土空间整体保护、系统修复与综合治理进行了深入探讨。同时,对国土空间生态修复规划有较多研究聚焦于修复分区的确定方法,例如方莹等[9]提出了识别和确定区域的生态修复关键区域的方法,倪庆琳等[10]在南方地区探索了生态修复分区划定的方法,谢余初等[11]通过研究生态系统服务供需匹配关系、空间聚集程度和协调关联性,进而探讨区域国土生态修复的空间分区及其管控措施与建议。但是,目前国土空间生态修复规划的理论认知在工作价值逻辑、规划体系构建等方面尚未达成共识,仍需进行深入探讨。本研究以面向需求层次的国土空间生态修复规划为切入点,借鉴国土空间规划体系构架,从“规划—设计—治理”角度探索省域范围内国土空间生态修复规划体系的构建逻辑,并提出国土空间生态修复规划编制、实施与支撑3个体系的框架结构,以期为国土空间生态修复规划研究以及相关工作开展提供参考和借鉴。

1 面向需求层次的国土空间生态修复

在高质量发展的目标下,重新认识国土空间生态修复的工作需求至关重要。国土空间生态修复是国土空间规划实现的重要手段之一,也是国土空间相关利用行为不断优化的动态过程。国土空间生态修复具有多目标性的特点,在生态本底、区域环境、社会经济等存在差异的条件下,其工作需求也表现出显著差异,可以概括为“功能修复—韧性提升—价值实现”3个递进的需求层次(见图1)。

图1 国土空间生态修复的3个需求层次

1.1 基于问题导向的功能修复需求

国土空间生态修复的第一层次需求是解决已经存在的生态损害问题、消除生态安全隐患[12]。目前我国已开展的废弃矿山治理、海岸带生态修复、荒漠化治理等实践均属于这一范畴,通过评价生态退化程度及资源环境承载能力,识别区域生态受损程度,按照系统修复的原则,重点针对土地、海洋、矿山、水域等要素提出对应的生态修复措施,并形成了一些聚焦特定模块的生态修复技术[13-15],具体表现为国土空间的过度开发利用之下采取的一系列生态问题修复措施与污染防治策略。从需求层次来看,基于问题导向的国土空间生态修复,实现功能修复是其第一层次的需求导向,以工程措施实现退化生态系统的重建与恢复为重点,通过功能修复使受损国土空间得到修复,生态功能达到安全底线之上。

1.2 基于系统导向的韧性提升需求

“韧性”概念最早被引入生态学,是指系统拥有化解外来冲击,并在危机出现时仍能维持其主要功能运转的能力[16],对生态系统韧性的维持是生态修复的关键目标[17]。因此,国土空间生态修复在解决显性生态破坏的基础上,以提升隐性的生态系统韧性作为第二层次需求。国土空间生态系统韧性提升应以生态系统服务功能为基础,从区域尺度明确修复分区管理策略,为开展实施生态修复工程提供适应性操作框架[18]。山水林田湖草综合治理、生态廊道构建、生物多样性维护等工作都突出了协同治理,从脆弱性与生态系统服务耦合分析的角度在一定区域范围内开展系统性的修复工程[19-21],皆属于这一层次。从生态系统的角度来看,韧性提升是以达到生态系统稳定基线为目标实现值,通过实现功能修复、韧性提升两个需求层次,有望解决国土空间生态功能缺陷的问题。

1.3 基于品质导向的价值实现需求

国土空间生态修复与自然资源保护利用在本质核心上是趋同的,是在人类社会系统与自然生态系统的相互渗透作用下推动着人-地系统的正向演替和协调发展[22],促进人与自然的和谐相处。对于自然生态系统产生的问题,人类社会系统通过适当的干预加以修正并形成正向反馈,使自然生态系统能够给人类社会系统提供更高品质的生态产品与价值。类似于马斯洛需求层次理论,人类需求从缺陷需求最终提升到增长需求,国土空间生态修复的对象——国土空间,也从功能缺陷转向了价值外溢,这是国土空间生态修复的第三层次需求。如矿山修复的矿地公园、城市生态修复的蓝绿空间、土地整治的大地景观,在实现功能修复、韧性提升的基础上,可以提供优质的生态产品实现价值转换。

2 基于“规划—设计—治理”的国土空间生态修复规划体系构建逻辑

国土空间生态修复是自然资源部门履行“两个统一行使”的核心要求,它既是国土空间总体规划的重要内容,又自成体系形成完整的工作闭环,具有一定的业务特性。因此在国土空间生态修复规划编制与实施的体系构建中,既要落实国土空间规划体系的整体要求,又要实现工程实施的技术支撑作用[23],可以总结为“规划—设计—治理”的体系构建逻辑,即以国土空间规划、国土空间生态修复专项规划、专项领域的“十四五”规划等为引领,以重点修复区域的单元、工程和项目设计为支撑,以系统修复和空间治理为手段,最终实现国土空间生态安全与空间价值的全面提升(见图2)。

图2 基于“规划—设计—治理”的国土空间生态修复体系构建逻辑

2.1 专项规划引领项目设计

按照国土空间规划体系建设框架,作为专业领域支撑的国土空间生态修复规划属于空间型的专项规划,旨在通过系统评价,明确规划实施的重点领域与区域,统筹安排未来一定期限内的重点工程与计划,以强化宏观引导为主。专项规划要在不同尺度上建立起差异化的区域划分,并突出对流域性、区域性的国土空间生态修复需求的引导。同时,根据规划体系中“总体规划—详细规划”的体系设计经验,在国土空间生态修复规划体系中也建立起“专项规划—项目设计”的上下级传导与深化的关系,作为项目实施的核心依据。

2.2 项目设计支撑修复治理

修复治理工程是开展国土空间生态修复系统工作的具体行为,在自然资源体系重构的过程中,国土空间生态修复工程的思路与过程也发生了重大转变,罗明等[24]在国土空间生态修复工程设计规范上开展了一系列探索,基本梳理形成编制流程、基础调查、分析评价、工程规划、方案编制、论证协调和公众参与等系统要求。工程设计是在实施区域开展相关评估的基础上,准确识别生态安全隐患,提供对生态低影响的开发和设计方向,为生态修复提供安全的设计、管理和政策指导。工程设计与技术体系的系统构建是支撑修复治理工程实施的重要支撑。

2.3 治理修复实现蓝图目标

国土空间治理是对国土空间系统组分进行治理[25],是通过制定空间发展战略布局和实施资源优化配置手段来影响国土空间要素,优化国土空间结构和格局,以促进国土空间功能提升和价值实现的安排和行动过程[26]。国土空间生态修复是国土空间治理在生态保护修复领域的实践过程,通过治理修复完成设计要求,持续优化国土空间利用格局、加强系统生态服务功能、提升空间资源的利用效率,从而实现规划定位与蓝图。

3 浙江省省域国土空间生态修复规划体系构建实践

国土空间生态修复规划涉及较多政府部门,除自然资源部门职责以外,还涉及生态环境部门的生态环境治理,水利部门的水利工程管理和水土保持,住建部门的城市生态修复,农业农村部门的乡村人居环境提升等工作。各部门之间职责分散、资金分散、项目零散[27],即使在机构改革后,在实施过程中依然还存在部门职责边界不清晰等矛盾,不利于统筹系统保护与修复,也不符合资源统筹的发展观念。究其原因,一方面是因为生态系统本身具有复杂性,山水林田湖草海等各要素之间的联系较为复杂,生态修复也是复杂且系统的修复过程[28];另一方面,系统探索国土空间生态修复规划还处于起步阶段,对规划的编制、实施与支撑的研究均有所欠缺。目前国内各地的实践经验相对缺乏,没有一个完善的规划体系作为支撑,未厘清各层级、各阶段规划的部门职责和权限,国土空间生态修复规划的体系化构建对促进系统工作的整体提升具有重要意义。基于“规划—设计—治理”的构建逻辑,从统筹协调、分类实施的角度出发,可根据浙江省在国土空间生态修复规划体系探索中的经验,建立基于不同规划层级的纵向传导的规划编制体系,基于专项规划、实施计划与项目设计方案的横向深化的规划实施体系和实现全流程的规划支撑体系,可总结为“编制—实施—支撑”3个体系(见图3)。

图3 浙江省国土空间生态修复规划体系框架

3.1 纵向传导的规划编制体系

省域国土空间生态修复规划编制体系对应省域行政管理的纵向治理体系,从上至下编制省级、市级、县级3级国土空间生态修复规划,也与同级政府编制的总体规划相匹配。不同层级的国土空间生态修复因空间尺度的差异面临的问题不同,方法论也不同[29]。浙江省在省域国土空间生态修复规划编制体系构建过程中,不同的规划尺度,其核心目标与生态安全格局的构建要点均有所差异(见图4)。

图4 浙江省“三级”国土空间生态修复规划的多尺度框架

省级国土空间生态修复在规划尺度上以“格局”为核心,推动省域生态安全格局的建立,考虑生态系统的完整性、地理单元的连续性和经济社会发展的可持续性,以系统保护修复为主线,确立省域国土空间生态修复的总体格局。基于陆海统筹的要求,浙江省国土空间生态修复规划提出“四片六区”的国土空间生态修复总体格局。省级尺度的规划起到上下衔接的作用,衔接落实国家发展战略,也是对省域重点修复区域、重大修复工程的统筹部署。

市级国土空间生态修复规划是对省级规划的深化细化,在规划尺度上以“单元”为核心,指导市域范围内跨流域、跨区域生态修复重点工程实施,指导县级国土空间生态修复规划的编制。以宁波市国土空间生态修复规划为例,根据地理特征、流域划分、陆海界限等因素,总体划定了“八大单元”。市级国土空间生态修复规划通过分区传导、指标分解、工程布局、政策要求等方式,对县级国土空间生态修复规划进行指导和调控,具有承接性、协调性。

县级尺度的国土空间生态修复规划,具有较强的实施性,强调对重点生态问题、重要生态节点的识别与修复,因此县级国土空间生态修复规划以工程落实为重点。以象山县国土空间生态修复规划为例,围绕山水林田湖海等要素提出“十大工程”。县级国土空间生态修复规划强调重点修复区域的问题识别和指标任务的落地,强化工程实施,承担着规划的传导与落实,强调对上级规划目标指标的落地与实施,具有实施性、操作性。

3.2 横向深化的规划实施体系

国土空间生态修复从规划设计领域传导至工程实施领域,在横向上深化上可以分为专项规划、实施计划和项目设计方案3个层次。专项规划即是“三级”国土空间生态修复规划,是制定生态修复政策、开展生态修复工程实施的蓝图,是项目设计方案的基础。

由于国土空间生态修复规划期限相对较长,在专项规划与项目设计之间,需要通过实施针对规划近期或重点领域编制的近期行动计划或专项工作计划来指导、落实相关工作。不同业务主管部门根据部门职责编制相关专项工作计划(见表1)。对于特别重要的领域工作,也可以省政府或省政府相关领导小组的名义印发工作计划,如浙江省的全域土地综合整治是全国首创、持续引领的重要工作,由省政府相关领导小组发布《浙江省乡村全域土地综合整治与生态修复“十四五”行动计划》。实施计划可根据工作推进适时更新或调整部分内容,如土地综合整治工作在2022年纳入浙江省政府“十大工程”,根据工作需要在原实施计划的基础上调整部分内容、优化实施目标,由省政府相关工作专班重新制订《浙江省土地综合整治工作方案(2023—2027年)》;省自然资源厅按照工作实施情况重新制订《浙江省历史遗留废弃矿山三年工作计划(2023—2025年)》等。综上所述,实施计划是对近期工作或专项领域的工作安排,其编制工作具有一定的特殊性、专业性和灵活性。

表1 浙江省国土空间生态修复相关实施计划

项目设计方案是针对某一特定区域范围开展的生态修复工程设计,是对具体项目的修复措施做出的实施性安排。《国土空间生态保护修复工程实施方案编制规程》是国内工程设计领域的重大工作创新,是保障各类工程科学实施的实施方案编制标准规范,并作为全国范围内的国土空间生态修复项目设计方案编制的重要依据。浙江省在土地综合整治、山水林田湖草综合治理、海洋生态修复等领域,按照工作需求也对实施方案的编制制订了规范要求,明确对基础评价、实施范围、工程布置、资金预算、实施计划等编制要求,保障了单(跨)乡镇土地综合整治、省级山水林田湖草一体化保护修复、省级蓝色海湾等一系列省级国土空间生态修复规划的顺利实施。同时,对于中微观层面的区域性国土空间生态修复规划,杭州市也开展了针对不同区域类型的技术探索,如以城市生态修复为重点的杭钢区块、以城郊生态涵养为重点的五常湿地、以乡村土地整治为目的的径山地区、以重要生态保护区域为重点的千岛湖区域等。

3.3 全流程的规划支撑体系

确保规划编制技术的实施传导是国土空间生态修复规划的基础,需确保编制完成的规划能有效实施运行,且规划能传导至修复工程实施完成[30],因此规划的实施需要长效体系的支撑。高效的政策制度、创新的科技支撑、动态的监测预警、完善的技术标准,正是规划实施运行的保障[31]。政策制度以责权清晰、激励约束并重为核心,建立并完善评价制度、考核制度、财政制度、金融制度等政策;科技支撑以构建生态保护和修复基础研究、关键技术攻关、装备研制、标准规范建设以及技术集成示范推广与应用为重点,促进生态保护和修复科技支撑能力提升;监测预警通过建立并完善生态修复规划实施的评价和预警技术体系,从而全面提升省域范围内生态保护和修复、自然保护地建设等重大工程实施情况的监测能力;技术标准包括建立符合浙江省实际的国土空间生态保护修复实施、监测、评估、验收等标准体系,系统指导全流程实施的技术工作。通过构建规划支撑体系,整体建立“实施—绩效—监测—评价—预警—优化”的机制(见图2)。

4 构建逻辑与规划体系的耦合关系

由图5可以看出,浙江省在探索与构建国土空间生态修复规划体系的实践,是对基于“规划—设计—治理”的构建逻辑的实现与总结。国土空间生态修复工作以规划为起点,重点强化区域引导,结合不同层级的专项规划形成规划编制体系,即“规划”过程,是对省域内整体生态问题与修复方向的定位,是对战略的研判。同时专项规划又是实施体系的重要组成部分,在工程横向深化上作为起点。“设计”是对规划的深化,面向工程实施,内容更加具体而细致,更侧重于在中微观层面形象地处理国土空间的物质形态关系,使国土空间各组成要素、各区域之间的相互空间关系更加完善和精细化,深度更高。进而通过国土空间治理,实现要素关系优化,既包括人-地关系,也包括人-人关系和地-地关系[32]。从构建逻辑向规划体系的管理来看,实施体系是最重要的载体,在国土空间生态修复系统实施过程中,即“治理”过程,又是人-地的协调过程,最终实现国土空间结构与布局的优化。从规划体系对构建逻辑的反馈来看,规划支撑体系的建设意义重大。政策制度、技术标准的建设与创新,对国土空间生态修复这项新生工作尤为重要,而监测预警、科技服务,体现在国土空间生态修复的“实施—绩效—监测—评价—预警—优化”各个环节中,是对“规划—设计—治理”的全面反馈,具有重要意义。

图5 “规划—设计—治理”的逻辑过程与国土空间生态修复规划体系的耦合

5 结 语

国土空间生态修复从过去的单一要素转变为全域多要素系统治理,其系统性、整体性大大增强,修复的难度也较以往有不少提升。从需求层次来看,国土空间生态修复基本形成“功能修复—韧性提升—价值实现”3个需求层次。在国土空间规划的背景下,国土空间生态修复的“规划—设计—治理”3个系统闭环正在形成,国土空间生态修复的理论与实践也愈加受到关注,但目前规划体系的建立仍需进一步深化。本研究基于“规划—设计—治理”的视角,结合国土空间生态修复规划编制实践的思考,提出了“编制—实施—支撑”的三大体系,分别为基于不同规划层级的纵向传导的规划编制体系,基于规划、实施计划与工程设计的横向深化的规划实施体系以及实现全流程的规划支撑体系,并以浙江省域为例阐述了省级、市级、县级3个层级国土空间生态修复规划编制实践。本研究对浙江省的实践探索与经验进行总结归纳,以期为国土空间生态修复规划体系的构建与不断完善提供理论依据,为系统化开展国土空间生态修复工作探索提供实施路径。