完善建设项目压覆矿产资源管理的若干思考

■ 陈 敏/孟 刚/苗 琦/王天元/曲俊利/陈 雪

（自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034）

建设项目压覆矿产资源管理是矿产资源行政管理的一项重要内容，涉及用地、矿业权审批、规划管理、权益保护等多个方面。近年来，随着工业化、城镇化进程加快，铁路、公路、输油管道、各类工厂等建设项目急剧增加，建设项目压覆矿产资源的情形显著增多，建设项目落地实施与矿产资源保护之间的矛盾日益突出。而现有的管理制度尚不完善，有必要在对压覆管理规定的发展历程及现状进行梳理的基础上，总结制度执行情况，研究存在的主要问题，提出相关政策建议，以构建法律法规健全、部门规章制度完备的压覆管理体系。

1 压覆管理发展历程及制度建设现状

1.1 发展历程

1.1.1 制度建立阶段（1949—1999年）

1986年实施的《矿产资源法》规定，在建设铁路等大型建筑物之前，建设单位须向所在省级地质矿产主管部门了解拟建项目所在地区的矿产资源分布和开采情况，非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。该条款在1996年修正的《矿产资源法》中予以保留。1994年，《矿产资源法实施细则》进一步细化规定，在建设项目与重要矿床的开采发生矛盾时，由国务院有关主管部门或者省级人民政府提出方案，经国务院地质矿产主管部门提出意见后，报国务院计划行政主管部门决定。可见，压覆管理的立法核心要义在于保护重要矿床[1]。这一阶段，我国矿产资源勘查开发主要由石油、煤炭、冶金等9个行业部委分头管理，缺乏统一的组织和规划[2]，也没有出台具体的规定。

1.1.2 压覆矿产资源审批管理阶段（2000—2009年）

1998年，原国土资源部组建，实现了对矿产资源的集中统一管理[3]。2000年，《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386号）发布实施，建立了压覆审批的首个制度，规定国土资源部负责建设项目压覆重要矿产资源情形的审批，省级国土资源主管部门负责建设项目压覆非重要矿产资源情形的审批。这与《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》关于压覆重要矿床须审批的规定不完全一致，最终批准决定部门也由《矿产资源法实施细则》规定的计划行政部门调整为地质矿产主管部门。

1.1.3 压覆重要矿产资源审批管理阶段（2010年至今）

2010年，原国土资源部公告“国土资发〔2000〕386号”文失效，同时制定出台了《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号），该通知明确了压覆审批适用范围为建设项目压覆重要矿产资源的情形，并从管理范围、管理分工、审批程序及要件、压覆矿产资源补偿范围、与相关行政管理的衔接等方面规定了压覆审批管理内容，是当前压覆审批管理依据的主要制度文件。

2012年至2020年，相继印发的《关于办理建设项目压覆矿产资源导致矿业权范围变更事项的通知》（国土资厅函〔2015〕771号）、《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号）、《关于提供建设用地审查要点的函》（自然资用途管制函〔2020〕15号）、《关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号）及《关于建设项目压覆重要矿床（矿产资源）及矿产资源储量评审备案申报有关事项的公告》（2020年第66号）等文件，对压覆审批要件、压覆矿业权范围变更、单独选址建设项目压覆审批与用地审查衔接关系、做好压覆登记取消后工作衔接、优化压覆审批管理服务等进行了调整。

在这一阶段，国家仅对建设项目压覆重要矿产资源的情形设立了行政许可事项，进行审批管理，对于建设项目压覆已设置矿业权的矿产资源的情形，建设单位还应按规定予以补偿。与压覆矿产资源审批管理阶段相比，压覆重要矿产资源审批管理阶段对相关管理要求进行了细化，但缺失了对建设项目压覆非重要矿产资源情形的管理规定。

1.2 制度建设现状

上述“国土资发〔2010〕137号”“国土资厅函〔2015〕771号”“国土资规〔2016〕16号”“自然资用途管制函〔2020〕15号”“国土资办函〔2020〕710号”等5个文件作为当前压覆管理遵循的主要制度文件，明确了压覆审批相关管理要求。一是管理范围为国务院令第241号附录所列的34个矿种和省级自然资源主管部门确定的优势及紧缺矿产。二是审批部门为部省两级自然资源主管部门，其中自然资源部负责审批管理建设项目压覆石油、天然气、放射性矿产及其他储量规模较大的重要矿产的情形，省级自然资源主管部门负责压覆其余重要矿产资源情形的审批管理。三是工作程序为：①建设项目选址之前开展压覆查询，尽量避让；②确需压覆的，编制压覆评估报告；③压覆评估报告完成矿产资源储量评审备案；④压覆已设置矿业权的矿产资源情形，还应与矿业权人签订压覆补偿协议或签订意向性协议并附省级主管部门有关承诺[4]；⑤申请压覆审批。四是压覆补偿范围原则上应包括：矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款、矿业权出让收益（无偿取得的除外）、压覆矿产资源所分担的勘查开采投入、设施搬迁等直接损失。五是明确了与其他管理的衔接，如压覆矿业权范围变更、与用地审查的前后关系、压覆审批矿产资源纳入统计的方式等（表1）。

表1 压覆审批与其他行政管理的衔接方式

2 存在的主要问题

2.1 压覆管理内容不全面

2.1.1 压覆非重要矿产资源情形的管理规定缺失

现行规定没有将压覆非重要矿产资源情形纳入管理范围，缺少建设项目压覆非重要矿产资源情形的管理规定[5-6]，对各省份开展有关工作的指导不足。目前各省份对此情形的管理做法差异较大，有的参照压覆重要矿产资源审批管理由市级负责审批（如江西省等），有的参照压覆重要矿产资源审批管理程序由省级负责审核（如浙江省等），有的仅规定做好涉及矿业权人情形的补偿即可（如辽宁省、陕西省等），还有的未明确具体要求（如河北省等）。

2.1.2 压覆审批依据的标准不明确

一是现行制度规定，除国务院及其组成部门批准的重大项目外，其余建设项目不得压覆资源储量规模中型以上的炼焦用煤、富铁矿等12个矿种的矿区[7]，但对于其他20多种重要矿产，是否可予以压覆的条件及标准并未明确[8]，这也是实际工作中绝大多数的压覆申请以压覆批准结束的主要原因之一。二是现行规定虽然提出了不作压覆处理的定义，即建设项目压覆范围与矿业权范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的情况，但未明确具体的情形或条件，在实践中的可操作性有待进一步增强。

2.1.3 监督管理措施缺位

现行规定未明确应对建设项目压覆矿产资源相关情况进行监督管理的要求，也缺少对建设单位、矿业权人、地方政府及相关管理部门未按要求履行压覆管理规定的责任时进行惩戒的措施，因此导致部分地方政府忽视压覆审批环节直接供地[9]，部分建设单位未获得压覆批准而擅自实施建设，或改线后未重新履行压覆审批手续等现象产生。

2.2 压覆审批流程设置有待完善

2.2.1 签订补偿协议的环节不利于保障建设项目尽快落地

由于补偿协议是建设单位与矿业权人争执的焦点，通常短时间内难以达成一致意见，所以将建设单位与矿业权人签订补偿协议事宜设置为压覆审批前置环节、将双方签订的协议或省级主管部门承诺纳入审批要件，必然将增加压覆审批前期工作耗时，进而推迟压覆审批完成时间，延缓建设项目落地，不利于保障建设项目的顺利实施。

2.2.2 补偿协议作为审批要件的必要性不足

根据《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》，压覆管理应从保障国家能源资源安全角度作出予以或不予以批准的决定，与该区域矿产资源是否已设置矿业权、建设单位是否已与矿业权人签订协议没有必然关系。因此，将建设单位与矿业权人签订的压覆补偿相关协议及省级主管部门承诺纳入审批要件的必要性不足。

2.3 压覆补偿管理不到位

2.3.1 压覆未设置矿业权的矿产资源情形未纳入补偿

当前制度未将压覆未设置矿业权的矿产资源情形纳入压覆补偿范围，不符合《民法典》等法律法规、《生态文明体制改革总体方案》等制度文件有关健全完善自然资源资产有偿使用制度的要求。由于现行规定未将压覆未设置矿业权的矿产资源情形纳入补偿范围，全国已有大量矿产资源被无偿压覆[6]，如2018年各省份批准压覆的煤炭查明资源储量中，77%位于未设置矿业权区域内。

2.3.2 压覆矿业权情形的补偿范围不全

一是未将矿业权人因建设项目压覆导致的遣散工人、办理矿业权变更登记等直接损失费用纳入补偿范围[10]，对矿业权人合法权益保障不全面，这也是补偿协议难签订的原因之一。二是对无偿取得矿业权的情形，未将应向国家缴纳的、体现有偿占用和国家所有者权益部分金额纳入补偿范围，对国家所有者权益保障也不够全面。

2.3.3 压覆补偿管理不够细致

当前制度对于不同情形下压覆补偿宜采用的评估方法、压覆补偿协议内容框架、压覆补偿支付及监督措施未予以明确，对指导建设单位与矿业权人等矿产资源权益主体快速、高效签订压覆补偿协议缺少政策引领。

2.4 与其他管理制度缺乏有效衔接

2.4.1 与矿业权登记管理衔接的有效性不足

虽然当前管理制度要求矿业权人应在压覆批准后的45个工作日内申请办理矿业权范围变更登记，但该规定在实践中可操作性不足，实际工作中未及时办理的情况较为普遍。

2.4.2 与用地管理衔接的有效性不足

一是对建设项目选址论证前应开展压覆查询的要求执行不彻底，实际工作中仍存在部分项目缺少核实论证就通过了用地预审、用地报批的情况[11]。二是用地报批可与压覆审批同步进行或早于压覆审批批复前完成的规定，虽然优化了用地审查前置手续，但是不利于发挥压覆审批保障矿产资源安全的功能。因为用地报批一旦通过，压覆审批容易变得流于形式，只是在履行审批手续，其指导建设项目科学选址、尽量少压或不压重要矿产资源的功能无从发挥。三是未明确要求将压覆补偿纳入项目工程概算[12]，导致部分建设项目经济型论证存在偏差或后续补偿协议签订及经费落实不力的情况。四是部门规章层级及以上的土地管理制度，未与“未获得压覆批准、未签订补偿协议的建设项目，有关人民政府不得转发用地批复或供地”等有关压覆管理的约束性要求进行衔接，实际工作中存在该项要求未被有效执行的情况。

2.4.3 与规划管理的衔接有待加强

根据《矿产资源规划编制实施办法》规定，矿产资源规划是依法审批和监督管理矿产资源开发利用和保护等活动的重要依据。可见，矿产资源规划和压覆审批管理工作均具有落实矿产资源保护的职责定位，但两者目前在制度衔接上仍存在不充分的情况，如《全国矿产资源规划（2016—2020年）》仅提及“对于压覆重要矿产资源的建设项目，要严格论证，协调好经济补偿”，矿产资源规划作为依法审批矿产资源保护的重要依据和限定压覆审批标准，在职能发挥上仍有较大空间。

3 完善压覆管理制度的建议

3.1 完善压覆管理内容

3.1.1 压覆非重要矿产资源的情形应纳入管理范畴

建议在压覆管理制度中明确对矿产资源实行压覆全覆盖管理。压覆重要矿产资源的由部省两级自然资源主管部门负责审批；压覆非重要矿产资源的不用审批，也不影响建设项目按程序办理用地审批手续，但压覆的非重要矿产资源的储量应纳入矿产资源储量统计，建议具体工作由市级主管部门负责。

3.1.2 进一步明确压覆审批标准和细化不作压覆处理的情形

一是建议通过强化矿产资源规划作为压覆审批依据的方式，补充完善压覆审批标准。将重要矿产资源范围与矿产资源规划中战略性矿产目录进行对接，促进重要矿产资源目录随国际国内资源形势进行动态调整；在已规定的不得压覆标准外，进一步明确其他20多种重要矿产不得压覆的情形，如：省级设立的建设项目不得压覆全国矿产资源规划设立的国家级重要能源资源基地，市级设立的建设项目不得压覆省级矿产资源规划设立的重要能源资源基地等。二是建议进一步细化、明确不作压覆处理的具体情形。对于经调查评估后未压覆矿产资源的、建设项目压覆范围在已批复压覆区域内的、经安全部门组织论证后建设项目建设运行与矿产资源勘查开发互不影响的、矿业权人通过合理统筹时间空间后不影响矿产资源勘查开发（如露天开采矿山开展风光电项目建设）等情形的，可不作压覆处理。

3.1.3 补充完善监督管理要求和惩戒措施

通过加强与年度卫片执法检查、工程建设项目信用考核、矿业权人勘查开采信息公示、自然资源督察等工作的协同配合，对检查发现的建设项目未批先建或已批改线，建设单位未按要求完成压覆补偿支付，有关人民政府擅自转发用地批复、供地，自然资源主管部门违规批准压覆，矿业权人未按规定办理许可证范围变更登记，自然资源主管部门未按规定将压覆的资源储量纳入储量统计等行为，进行联合惩戒，督促各方主体切实落实压覆管理要求，进一步提高制度执行力。

3.2 调整优化压覆管理流程

3.2.1 严格和优化压覆查询管理

进一步强调和落实建设项目选址前应查询核实是否存在压覆重要矿产资源的情况，如果存在，是否符合尽可能避让的要求。对未按要求开展压覆查询的建设项目，自然资源主管部门不得受理其用地预审或用地申请。同时，进一步健全完善建设项目压覆矿产资源网上审查系统，坚持国土空间“唯一性”，将国土空间规划“一张图”纳入查询范围。

3.2.2 减少压覆审批前置环节和要件

取消将签订压覆补偿相关协议作为审批要件的要求。对建设项目压覆重要矿产资源已经开展不可避免性论证、符合压覆审批政策的，应加快压覆审批，保障建设项目顺利实施。压覆批准后，建设单位应积极与压覆矿产资源相关权利人协商压覆补偿事宜。图1为建议调整优化后的压覆矿产资源管理流程。

图1 建议调整优化后的压覆管理流程

3.3 全面建立有偿压覆制度

3.3.1 建立健全矿产资源有偿压覆制度

对建设项目压覆矿产资源的，不论该区域矿产资源是否已设置矿业权，建设单位均应对已压覆矿产资源的相关权利主体进行补偿。压覆已设置矿业权的矿产资源，建设单位应向矿业权人支付补偿；压覆未设置矿业权的矿产资源，建设单位应向国家支付补偿，以保障各方主体的合法权益。对于政府投资，属于关系重大民生和社会公共利益的建设项目，建设单位可申请减免应向国家支付的补偿。

3.3.2 细化和完善压覆补偿范围

明确矿业权人因压覆导致的遣散工人、办理矿业权变更登记涉及的报告编制及手续办理等直接损失应纳入补偿范围；对于矿业权是无偿取得的或矿业权应处置仍未进行有偿处置的矿产资源，建设单位应按要求向国家支付压覆补偿，原矿业权人无需再补缴此部分矿产资源分摊的矿业权价款（矿业权出让收益）。

3.3.3 制定出台压覆补偿估算相关指导文件和明确压覆补偿支付相关管理要求

一是对于应向国家支付压覆补偿的情形，各省（自治区、直辖市）应结合地方实际、建设项目用地类型及占用时长等情况，制定出台本地区压覆补偿标准及相关指导文件；对于应向矿业权人支付的压覆补偿的情形，建议制定出台国家层面或省级压覆已设置矿业权的矿产资源情形的补偿评估指南[13]，用于指导建设单位与矿业权人协商压覆补偿。二是细化压覆补偿协议重点内容及约束要求，如：协议中应约定压覆补偿支付完成的时间，且约定的时间一般应早于建设项目开工日期或最晚不得晚于项目竣工验收；未按协议约定完成支付压覆补偿的，通过“信用中国”等信用信息平台对建设单位和相关责任人员进行联合惩戒等[14]。

3.4 强化与其他管理规定的衔接

3.4.1 加强与矿业权管理的衔接

将当前管理规定修改为矿业权人收到压覆补偿后的15个工作日内申请办理变更手续，对于未及时申请的，可由发证机关根据建设单位提供的举证材料，通过“挖天窗”的方式，对矿业权人已同意建设项目压覆的范围予以公告调出矿业权范围或注销矿业权。

3.4.2 加强与用地管理的衔接

一是强化压覆查询与用地审查的衔接。将建设单位已按要求完成压覆查询的承诺或压覆查询结果列入用地预审及用地审查要件，确保建设项目已履行压覆查询的责任和义务。二是在用地管理制度中，明确将压覆补偿纳入项目工程概算，以便建设单位提前部署谋划[15]，从而更全面地对工程建设进行经济效益评价。三是提升土地管理中明确压覆管理要求的文件级别，引起各级人民政府及相关人员的重视。如：在《建设用地审查报批管理办法》中明确未获得压覆批准的，自然资源主管部门不得向具有批准权限的人民政府报送该建设项目的用地报批材料，发挥压覆审批促进建设单位科学选址的职能作用；未签订压覆补偿协议的，省级人民政府及有关部门不得转发用地批复，未完成压覆补偿支付的，市县级人民政府及有关部门不得供地、工程项目验收有关部门不得组织竣工验收等[16]。

3.4.3 加强与规划管理的衔接

建议在矿产资源规划管理制度中细化压覆管理相关内容，规定压覆审批予以通过或不予通过的标准，如在全国划定国家级重要资源能源基地的具体范围与边界，并明确省级及以下人民政府设立的建设项目原则上不得压覆国家级重要资源能源基地等，与压覆审批管理做好衔接，发挥好矿产资源规划作为压覆审批管理依据的作用。

3.4.4 加强与储量统计管理的衔接

参考现行压覆审批与储量统计管理的衔接方式，在储量统计制度中增加和明确压覆非重要矿产资源储量纳入储量统计的渠道、依据的报告等内容[17]，进一步完善矿产资源储量统计范围，促进国家对矿产资源家底情况的全面掌控。

4 结语

建设项目压覆矿产资源管理牵涉面广、程序复杂，涉及的管理部门和相关企业主体较多，要综合考虑和平衡的各方面权益也较多。建设项目压覆矿产资源管理制度的完善，还需要在将来《矿产资源法》及《矿产资源法实施细则》的制修订过程中综合考虑，将有关管理衔接、协调性条款纳入法律法规，为完善和规范建设项目压覆矿产资源管理提供完备的法律依据，促进构建法律法规健全、部门规章制度完备的压覆管理体系。