乡村振兴背景下“农地入市”的法治保障

■ 肖云章/何金海

（1.广西壮族自治区不动产登记代理人协会，南宁 530021；2.广西民族大学民族法与区域治理研究协同创新中心，南宁 530006）

0 引言

农村集体经营性建设用地入市制度是国家重大战略决策，是新时代土地制度改革的大势所趋，同时也是乡村振兴战略有效实施的主要着力点，国家层面亦将入市改革作为乡村振兴的重要抓手。2021年1月4日出台的《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，要积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。何谓农村集体经营性建设用地入市，一些地方在实践探索过程中进行了界定，例如《柳州市先行推进农村集体经营性建设用地入市管理暂行办法》第三条将农村集体经营性建设用地入市界定为：在所有权不变的前提下，按照依法、自愿、公平、公开的原则，土地所有权人将集体经营性建设用地使用权在一定期限内以出让、出租等方式交由单位或者个人有偿使用的行为。为使行文简洁，下文将农村集体经营性建设用地入市简称为“农地入市”。

产业兴旺是乡村振兴的基础，而产业兴旺依赖于乡村产业发展用地。集体经营性建设用地入市改革有利于产业下沉及资金下沉，可以助推城乡融合发展、乡村振兴。在农地入市改革的地方探索实践中，已有地方政府在制定相关实施意见或管理办法时，直接将“促进乡村振兴”作为立法目的之一[1]。《海口市人民政府关于集体经营性建设用地入市的实施意见（试行）》规定：“集体经营性建设用地新增建设用地计划指标，优先用于乡村振兴项目”。2022年1月，广西壮族自治区人民政府发布《关于落实2022年自治区〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》，明确将稳妥推进农地入市作为巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的举措之一。

尽管2020年1月1日起实施的新《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）及2021年9月1日起实施的《〈中华人民共和国土地管理法〉实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）为农地入市清除了法律障碍，然而改革的过程表明，农地入市仍处于地方探索推进阶段，探索内容包括入市范围、主体、途径、方式、程序、收益管理等方面，呈现多元样态，探索过程中也遭遇各种困境，农地入市的法律支持及保障不足。农地入市制度改革必须依法审慎稳妥推进，现行的入市制度不足以为乡村振兴战略的全面实施提供充足动能。鉴于此种现状，尤其在“乡村振兴”成为当前绝对性热点的背景下，迫切需要强化农地入市的法治保障，以更好地服务农地入市改革和促进乡村振兴战略实施。

1 农地入市的法治状况考察

1.1 修法以前农地入市的法治探索

中华人民共和国成立后，我国曾长期采取“禁止农村集体土地直接进入市场”的立场，农地入市经过了改革开放至20世纪90年代末的严格控制阶段、21世纪初至2008年的探索阶段、2008年至2013年的逐步开放阶段、2014年至2017年的全面深化阶段的历程。中央层面，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地入市”，为农田入市的地方探索和改革预留了充分的法律空间。随后，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点的意见》等文件出台，加快推进了农村集体经营性建设用地入市改革与探索。地方层面，2015年2月开始，北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域允许农村集体经营性建设用地入市。对于此次集中试点，国务院于2018年12月23日发布相关总结报告，报告指出农地入市改革在“同权同价、激活资产、配置资源、收益共享”等多方面取得了明显成效[2]。此次试点最重要的成果是为《土地管理法》的修改奠定了坚实基础，2019年新修订的《土地管理法》中明确规定允许集体经营性建设用地直接入市[3]。试点地区的创新做法包括“因地制宜确定入市主体”“合理确定入市范围、方式和用途”“探索建立土地增值收益分配机制”“建立健全市场交易规则和服务监管制度”等[4]，但同时也存在对入市地块存量范围的限制弱化改革效果、配套制度建设的滞后影响土地入市改革进程、入市土地增值收益分配制度没有充分调动起地方政府参与的积极性等共性问题[5]，以及土地所有权行使机制不顺、入市范围缺乏制度保障、调整入市中各方主体的法律地位与权利保障不明确等突出问题[6]。

1.2 修法后农地入市的中央层面有关规定

2020年1月1日起实施的《土地管理法》，正式在法律层面允许农地入市，破除了农地入市的法律障碍，这也成为新修正的土地管理法的“最大亮点”[7]。2021年9月1日起实施的《管理实施条例》则通过单设一节（第五节）的形式进一步明确了农地入市细则，从配套规范的角度增强了农地入市的可操作性。2020年4月，国家发展和改革委员会印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，提出全面推进农村集体经营性建设用地直接入市，标志着农村集体经营性建设用地入市正式从试点走向全国[8]。《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）在2021年4月修订时，也通过第六十七条对农地入市制度作出规定，允许符合条件的集体经营性建设用地进入市场以出让、出租等方式流转，并强调入市的集体经营性建设用地优先用于发展集体所有制经济和乡村产业。2022年9月，中央全面深化改革委员会第27次会议审议通过的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。系列法律文件的出台表明农地入市成为实现乡村振兴的重要环节[9]。但是，《指导意见》同时也强调，农地入市改革涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进，这也意味农地入市制度仍需再行试点，暂缓全面推行[10]。

中央层面关于农地入市的政策法规，基本构建了农地入市的基本内容：第一，入市主体方面。根据《土地管理法》第十条、第六十三条的规定，入市主体可依据集体土地所有权权属类型分为村农民集体、农村集体经济组织、乡（镇）农村集体经济组织三种情况。除此之外，鉴于入市过程的相对专业性，上述入市主体可以委托具有法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等代理实施主体代为入市。值得注意的是，当前我国法律、行政法规并未就集体建设用地使用权人设置准入门槛，这意味着法人、自然人均可取得集体建设用地使用权。第二，入市条件方面。根据《土地管理法》第四条、第六十三条及《土地管理法实施条例》第五节的规定，集体经营性建设用地入市必须符合土地利用总体规划和城乡规划等国土空间规划、符合规定的用途、权属清晰（即经依法登记）、经过集体依法决策、签订流转合同等条件。除此之外，从各地探索实践来看，农地入市通常还受到产业政策和环保要求的限制，其隐含条件也要求相关用地的土地权利未被司法限制等。第三，流转方式方面。根据《土地管理法》第六十三条第4款的规定，集体经营性建设用地与国有建设用地应具有同等权能，即可通过出让或者出租等方式进入一级市场，以及通过转让、互换、出资、赠与等方式进入二级市场，二者在供地渠道、价格机制、出让方式、出让年限等方面一致。第四，入市程序方面。一般流程为“确定入市实施主体和出让底价—制定入市方案—入市方案表决及审查—人民政府批准—公告及进入平台交易—交易中心或当地资源管理部门与竞得人签署成交确认书—交易双方签署出让合同—缴纳土地增值收益金或收益分配—办理土地使用权登记”。

1.3 修法后农地入市的地方层面法规出台情况

新《土地管理法》颁布后，地方层面在各自行政区划范围内对土地管理法律规范及政策进行了修正，并及时跟进出台了农地入市的具体规则，对有关问题进行地方性探索。笔者通过在“北大法宝”及地方政权机关等发布平台检索，得到地方性《实施办法》及《土地管理条例》共计18份，详见表1。地方性实施办法及管理条例对“农地入市”规定呈现出如下特点。

表1 新修正的《土地管理法》颁布后地方出台的实施办法及管理条例统计

1.3.1 农地入市改革成为支撑经济社会高质量发展的重要举措

修订后的《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第16条、第59条强调，市（州）、县（市、区）政府应当采取措施，统筹推进集体经营性建设用地以出让、出租等方式交由单位或者个人有偿使用，用于乡村产业发展，支持乡镇、村公共设施、公益事业等建设，促进农村集体经济发展。《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第7条、第22条鼓励盘活闲置宅基地和闲置住宅，保障和支持集体经营性建设用地需求，科学合理利用农村土地，促进乡村经济发展。《浙江省土地管理条例》第16条、第34条，在空间和指标安排上充分考虑农村发展，并对农地入市增值收益分配作出了规定，在缩小地区差距、城乡差距、收入差距上给予了立法支持。

1.3.2 地方法规发挥了与国家土地管理新规的配套衔接功能

《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》在综合梳理上位法关于农村集体经营性建设用地出租、出让规定的基础上，形成了农村集体经营性建设用地出租、出让的“六项条件”和“五项程序”，在内容上细化了农村集体土地所有权人、市县人民政府及自然资源主管部门的权利和义务，以及拟出让的集体经营性建设用地在规划、产业准入和生态环境保护等方面的政策要求。《福建省土地管理条例》细化了农地入市可操作性指引，明确入市申请、行政指导和具体组织实施等规定，确定用地估价、集体决策和底价确定要求，落实交地确认手续。《河北省土地管理条例》立足把农村闲置、废弃的建设用地盘活利用，满足乡村振兴和中小企业的用地需求，推进河北省城乡融合发展，其中的第48条、第49条从集体经营性建设用地的入市交易类型、入市审批流程、收益分配安排的角度进行了具体明确。新修正的《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》也在农地入市等方面进行了较大幅度的完善，以贯彻落实上位法要求。

1.4 修法后农地入市的基层探索性文件出台情况及特点

《土地管理法》修正后，部分基层地方及时跟进出台了具体规则，对农地入市问题进行地方性探索。笔者通过在“北大法宝”及地方政权机关的发布平台检索，得到有关农地入市的县（区）级地方规范性文件及工作文件13份，详见表2。

表2 《土地管理法》修正后县（区）级地方关于入市的政策文件统计

上述基层探索性文件出台情况呈现出如下特点：第一，这些当前可检索到的关于集体经营性建设用地入市的县（区）级地方规范性文件基本集中于东部沿海地区，其中浙江省5份、江苏省2份、广东省2份，内陆地区只有湖北省十堰市《郧阳区农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》1份文件。第二，在文件名称方面，主要采用“管理办法（试行）”“管理暂行办法”或“管理试行办法”形式呈现，效力上均属于县区级规范性文件。第三，从类似政策文件的发布时间及发布数量来看，地方对农地入市探索的态度仍然较为谨慎，推进速度方面并没有呈现出明显的迅速增长趋势。

2 农地入市法治保障所面临的问题

2.1 农地入市的规范供给不充分

2.1.1 农地入市改革的地方探索不足

从各地颁布的地方性法规来看，虽然已有半数省份通过《实施办法》或《管理条例》将农地入市新政策纳入其中，但是这些规定具有明显的原则性特征，较为笼统，甚至部分地方性法规的规定在表述上与《土地管理法》《土地管理法实施条例》高度一致，没有结合地方特色或实际情况进行继续深化。从基层探索性文件出台情况来看，虽然《土地管理法》已修正两年有余，但农地入市的地方改革仍明显呈现出“地方探索集中于沿海地区，内陆地区探索滞后”的局面，虽然近一两年也有部分中部地区的城市出台了探索性规范，例如山东省《济南市集体建设用地管理办法（试行）》、安徽省《六安市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》、四川省《西昌市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》、广西壮族自治区《柳州市先行推进农村集体经营性建设用地入市管理暂行办法》，以及宁夏回族自治区《宁夏回族自治区集体经营性建设用地出让（出租）指导意见（试行）》等，但这些农地入市探索规定均局限于市级地方或省级地方层面，中部地区的基层性探索不足，无法更进一步地将农地入市改革与地方具体实践相结合起来。

2.1.2 现行农地入市制度存在困境

从现行农地入市制度的内容方面进行考察，发现制度困境主要体现在以下三个方面：

第一，农地入市主体不清。立法未对土地权利的归属主体和代理主体作出区分，致使农地入市主体出现一定程度的混乱，农民集体、村民委员会、农村集体经济组织常在认定入市流转主体时被混用，并且我国并未将集体经济主体制度以法律形式固定下来，农村集体经济组织和村民委员会混用的局面延续至农地入市活动中。此外，农地入市实施主体存在村民委员会作为入市主体呈现两面性、土地联营公司等作为入市主体的角色定位不明晰等问题[11]。

第二，农地入市方式不统一。虽然出让方式入市流转已得到普遍认可，但对于出租、作价入股、抵押等其他方式仍存在不同态度，致使农地入市的实践秩序表现出一定程度的混乱，需要各地在探索后期总结经验，明确相对统一的入市方式。

第三，农地入市收益分配机制不够完善。一是政府参与的外部分配不明确，即对于政府能否作为分配主体及如何参与分配等问题不明确。二是农民集体和集体成员之间的内部分配不明确，缺乏相对统一的规则。在地方探索实践中，农地入市收益的内部分配规则主要有：①农民集体是收益的唯一归属主体，而收益的用途主要体现在集体公益性事业上，集体成员通过分享社会福利共享收益；②将收益作为集体经营性资产进行投资，集体成员持股并分红；③农民集体提留部分收益，剩余收益则在集体成员间分配，但各地在农民集体提留的比例上有所不同。

2.1.3 农地入市的配套规范缺乏

有学者指出，“配套体制机制不健全”已成为我国农地入市功能异化风险主要原因之一[12]。第一，《土地管理法》第六十三条缺乏具体操作细则，导致改革试点经验与法律、政策和地方制度之间未实现良好链接。地方层面缺乏配套的农地入市规范，影响入市改革成效。第二，试点以外地区对土地整治及旧宅基地转化入市缺乏相应的标准，致使大量土地闲置浪费。第三，农民群体社会保障制度的发展滞后，而农地入市打破了乡民原生存、生活模式，现有保障资金或获得的收益、补偿可能不足以维持或改善生活，对于此类风险的防范未见相关政策预案出台。第四，在集体建设用地使用期限方面，框架立法及地方探索试点中均参考国有建设土地使用期限的做法，但因到期后的相关政策未明，可能会对企业后期投资造成不利影响并影响土地使用效率，例如集体建设用地使用权到期后建筑物的权属与补偿问题不明。

2.2 农地入市的运行机制不完善

当前，农地入市运行机制的不足之处主要体现在以下六个方面：第一，在具体的入市交易规则上存在不足和空白，入市交易的工作流程及交易规则不完善，致使市场交易呈现出一定的混乱。第二，农地入市交易平台构建不足。集体经营性建设用地流转市场交易平台是构建市场机制的重要内容[13]，要推进集体建设用地有序流转，必须要在公开的有形市场进行。当前，农村集体经营性建设用地交易管理中心及交易信息发布平台尚未健全。第三，政府在市场中的职能定位不准确，政府对市场行为过多或过少介入，导致角色“错位”“越位”和“缺位”风险出现。第四，地方乡民、集体或基层工作人员对集体土地的确权登记不到位、不完整。根据《土地管理法》的要求，只有经过依法登记的集体经营性建设用地才可入市，这样一来，确权登记不到位的问题直接弱化了农地入市流转的效果。第五，部分农村集体经济发展水平与农地入市改革的快速推进不适应。对于刚从“脱贫攻坚”转向“乡村振兴”的农村而言，部分农村集体经济发展水平较低，组织管理能力不高，既阻碍了集体经营性建设用地发展，也容易引发集体风险。第六，乡村振兴战略背景下的农地入市改革还存在政策信息宣传不到位的问题。农户自身对于法律权益实现、入市风险及利益满足的考量会影响农户入市意愿[14]，有学者在对甘肃省农地入市现状进行调研时发现，村民的农地入市信息主要来源于朋友相传，容易对入市政策产生理解偏差；同时因为经验缺乏的缘故，村民对农地入市改革仍存在一定的戒备心理，且入市受让主体也存在对政策了解不够、难以有效地做出投资决策的问题[8]。

2.3 农地入市的监管体制不健全

农村集体经营性建设用地入市的监管短板主要体现在以下三个方面：第一，对土地规划制度的重视不够，推进农地入市过程中可能面临一味追求利益而将土地规划制度流于形式的风险。部分农村存量集体经营性建设用地较少或者并无存量集体经营性建设用地，在利益驱使下，存在将非集体经营性建设用地违规转成集体经营性建设用地的风险，扰乱农地利用正常秩序。第二，集体建设用地供后监管机制缺失。有学者在分析成都市农地入市实践情况后指出，农地入市用地项目建设开竣工时间、项目验收后经营用途、规划标准调整等都无人监管[15]。当前，农地入市改革尚处于探索阶段，基层有关部门管理权责不清晰，面对较为隐蔽的违规行为存在监管缺位的问题。第三，部分地方对农地入市违规行为的处罚力度不足。有学者发现，部分地方政府出于发展经济的需要，对乡镇企业违规用地的处罚较轻、监管缺乏力度[16]。农地入市监管机制不健全，难以从制度层面切实保障农村集体经济组织和农民的合法权益。

3 强化农地入市法治保障的建议

乡村振兴战略对农地入市的法治保障提出了需求。根据当前探索实践过程中发现的问题，应从规范供给、运行机制、监管体制等方面优化完善农地入市的法治保障，破除农地入市的阻碍。

3.1 强化农地入市的规范供给

3.1.1 立法组织模式方面

中央层面及地方应及时总结农地入市经验，对实践中面临的关键性问题作出制度回应，将成熟的政策规定上升为法律，审慎稳妥推进入农地市改革。地方层面，应尽快出台区域性政策与改革试点政策相衔接，同时允许地方就农地入市进行差异化探索、实施差异化政策，进而切实盘活闲置、撂荒及整治的土地。已试点的地方应及时总结试点经验，新试点地方可借鉴试点地方的经验并结合自身实际情况拟定农地入市政策。农地入市改革的过程中，应注重东部沿海地区与中西部内陆地区协同推进，积极拓展中西部地区农地入市试点数量。各试点地方应根据土地存量、产业特征和土地权属情况选择符合本地情况的入市模式、制定符合本地情况的入市规则。

除了完善从中央到地方的各级农地入市制度立法，也要在公法之外完善相关司法规则。公法方面，尽快出台农村集体经营性建设用地《入市指导意见》《入市管理办法》，为全面推进农地入市提供规范程序和充分依据。此外，农地入市流转涉及民事基本权利的运作，属于私法范畴，理应更多地由私法规制，除了《土地管理法》及关联的公法规范外，还有必要在私法领域强化农地入市的规范供给，并着力增强各类相关规范的协调性。

3.1.2 政策规范内容方面

首先，应在土地市场交易对象多元化的基础上，厘清农地入市流转主体，相对统一农地入市实施主体。农民集体作为农村集体建设用地的所有权主体，是农地入市的适格流转主体，而村民委员会、农村集体经济组织等应归于代为行使主体的范畴。其中，相较于村民委员会而言，农村集体经济组织因具有浓厚的经济职能，因此作为农地入市的实施主体更为合适。这也需要加快制定农村集体经济组织法，使农地集体经济组织更加统一化、规范化。

其次，应统一入市交易方式，明晰入市交易规则，将较为成熟的经验和做法提升为立法内容，为农地入市实践提供指引。结合《民法典》第三百五十三条及《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》的规定，出让、转让、租赁、入股、抵押、互换和赠与等均可被纳入农地入市的交易方式，实践中可由交易主体结合实际情况进行选择。此外，既要细化农地入市交易合同订立、交易合同内容、交易期限、提前收回土地等通用性规则，也要梳理《民法典》等私法领域关于农地入市交易规则的具体规定，例如，以租赁方式入市的，应当符合《民法典》关于“租赁合同”的规定。同时，还应将土地复垦、整治及农村宅基地与农地入市衔接起来，推动农村产业集群集聚发展[8]。

最后，在农地入市收益分配上需要厘清政府与集体之间的外部分配和集体与成员之间的内部分配。收益分配是否合理是农地入市的关键问题，入市后土地价值提高，村集体分享到了比征地更多的土地增值收益，打破了原有土地收益分配格局[17]，因此在农地入市收益分配问题上需要遵守利益平衡原则进行分配比例的合理设定。就农地入市收益的外部分配而言，政府以税收方式间接参与较为合理，分配比例设置应向农民群体合理倾斜，并在基准地价的基础上，综合考量土地开发成本、入市流转阶段、基础设施投资等修正要素。就农地入市收益内部分配而言，具体分配规则的设定应综合考虑制度统一性与适应性，可采取最低标准+弹性规定的方式作出规定，既对最低提留份额予以明确，也允许集体成员参照实际对剩余收益的分配形式进行创新。例如，可探索内部奖励机制促进农村集体经济可持续稳定发展。

3.1.3 配套制度方面

促进土地登记确定化和利益保障完善化。第一，加快制定农地入市的配套文件、标准，例如，及时出台集体建设用地定级与基准地价等配套文件和标准，助推农地入市改革进程。第二，完善土地确权登记并健全登记信息系统，对入市交易要素及时进行动态变更登记，同时强化入市要素信息的可溯源性。第三，明确农村集体建设用地使用权到期的后续政策，提升农地入市制度稳定性。第四，建立农地入市融资机制，分类明确抵押贷款额度范围。第五，在推进农地入市改革过程中，强化对农民群体权益的保障，这就要求完善农村社会保障体系，调整部分收益的用途，加强服务型基础设施建设；同时，发展新型农业，加强农业科技创新和农民技能培训，加大就业扶持力度，实现农民增收。通过农地入市配套规则的完善，在优化土地资源配置的同时保障农民合法权益，助力乡村振兴。

3.2 完善农地入市的运行机制

农地入市的运行机制需要在新型化、规范化方面寻求突破。第一，公正的交易规则是市场秩序构建的基础[18]，在推进农地入市改革过程中需要明晰入市交易规则，将较为成熟的经验和做法提升为立法内容，为入市实践提供指引。第二，搭建农地入市交易平台并健全平台机制。加快建设农地入市所需的基础设施，建立交易平台或管理中心，明确农地交易第三方所需的资质、条件，建立健全农地入市准入制度；同时，推进城乡建设土地一体化管理，确保农地入市规范高效。第三，准确定位政府在交易市场的职能。农地入市需要打破传统的体现过多公权力管制色彩的土地制度，迈向一种更多体现私权利保护底蕴的土地制度[19]。在农地入市改革过程中，政府角色应主要体现在构建制度环境、培育市场、市场准入管理、协调收益分配和维护市场秩序等方面，不能超越农地入市改革的目标和底线[18]。第四，完善农村集体土地确权登记。坚持应登尽登、一地一确认原则，在认真梳理历史权籍资料的基础上，依法对农地开展不动产权籍调查和确权颁证，做好农地入市的前期基础工作。同时，健全农村集体土地初始、变更及异议登记，并避免重复登记、多部门登记，对此可以辅以登记责任机制，通过强化责任意识来保障登记信息的准确。对于存在权属争议的土地，建议采取多种举措着力解决以确保权属清晰。第五，强化农地入市改革政策信息宣传。通过健全农地入市信息公开平台机制，推进政策信息公开，增加群众及企业对农地入市政策的了解，在提升群众安全感的同时，也使集体建设用地受让主体通过准确获取政策信息实现高效投资决策，促进交易达成。另外，还需要对基层工作中负责农地入市的工作人员强化业务培训，进而有力落实和推进相关工作。

3.3 健全农地入市的监管体制

农地入市监管是农地入市改革政策落地实施的重要保障，强化农地入市的监管应着重在以下几个方面展开：第一，通过完善的土地规划制度促进土地规划科学化，并达到遏制土地不当利用或转化的目的。正如有学者所指出的，乡村振兴战略背景下，要继续细化明确农地入市监管措施，要明确要求集建地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地[20]。同时，土地规划在内容上，应当覆盖存量和增量集体建设用地，并在整体管控新增建设用地的基础上，适当提高集体建设用地在土地规划总面积中的占比，遵循“盘活存量、严控增量、优化布局、提升效率”要求，提高农地集约利用水平。第二，试点地区应当严格依据《土地管理法》及相关法规政策，合规选取试点地块、明确入市程序，对入市农地的基本信息、用途、产业准入、生态环境保护要求、入市过程、入市收益分配安排等内容进行严格审核，确保农地入市在法治轨道和政策范围内展开。第三，在农地入市全面铺开后，政府可以成立专门部门负责全流程监管，健全农地入市过程的内外监督渠道与信访举报机制，形成监管常态化和全面化。

4 结语

农地入市是当前土地法治领域的重大改革，它通过释放集体建设用地资源和资产潜力积极推动乡村振兴战略的实施。新时代背景下，农地入市已成为乡村振兴的重要举措，入市过程及收益分配问题涉及包括农民集体、土地使用权人、地方政府等多方主体的利益。面对当前在农地入市法治保障中存在的问题，需要从强化规范供给、完善运行机制、健全监管体制等方面，将农地入市的各个环节全面纳入法治化轨道，切实保障农民利益，增强农民群体在入市改革及乡村振兴战略实施中的获得感和幸福感。