全面预算绩效管理背景下高等职业院校专项资金绩效评价研究

董伟

（甘肃林业职业技术学院，甘肃 天水 741020）

最近几年，国家逐步增加了对高等职业院校的投资，尤其是为了提高高校先进科研项目的可行性，以及保障其他研究工作的有效实施，继而设置了相应的专项预算。这既能规范高校人员精细规划资金，还能增强资金绩效评价效果，全面实现高等职业院校预期发展目标。从使用和监督两个方面，对“财”“政”之间的协调与平衡进行改革，是当前亟待解决的重要问题，要坚持建立有效的预算绩效评价体系，明确责任，并在政策指导下，提升专项资金绩效评价效果。

一、高等职业院校专项资金的特点

高等职业院校专项资金对我国高等职业院校的改革与长久发展，产生了较多的有利影响，并且对高校的基本办学环境、主要学科建设，以及现代化实验室开设、专项科研的开展等都起到了很好的促进作用。相关规划中，国家明确提出，教育财政支出必须达到国民生产总值的4%，这一硬性指标既反映出教育财政支出的巨大社会价值，又反映出国家对于高等职业院校发展的高度关注。

但是，在我国高校办学经费规模不断扩大的情况下，如何加强对高校办学经费的管理与监督，已成为当前高校办学经费管理中不可忽视的现实问题。高校专项资金是一种非营利性质的资金，与企业盈利性质的资金有很大的不同。

首先，高校专项资金的功能是：培养高层次专门人才，开展科研工作，为学生提供高质量的社会服务，以及对文化的继承与创新；其次，促进高等职业院校的现代化，提高国民的素质，促进人的全面发展，这些都是其要达到的主要目的，也是其应担负的社会职责[1]。

二、全面预算绩效管理背景下高等职业院校专项资金绩效评价中存在的问题

在国家快速发展的经济环境和不断变化的制度改革相结合的过程中，学校的薄弱环节依然十分突出。特别是与深化金融体制改革的需要相比，还存在较大的差距，这将会在一定程度上影响到当前高等职业院校今后的改革方向与中长期发展规划。

（一）绩效评价管理机制有待健全，理念存在缺陷

结合高等职业院校实际财政资金管理情况来看，多数院校受到外界各种因素的影响，已经做出了改变，不再以资金绩效评估为主要内容，而是转向了全面预算绩效管理，并出台了相关的政策进行指导，但整体的管理机制仍待完善。而在实践中，各有关部门对绩效的观念并未得到很好的应用与发挥。

比如，在实际工作中，由于申报专项经费时没有明确的绩效目标，造成了研究项目开展时专业化与科学性不强、产生的成果不理想、资金未能合理分配，部分院校甚至出现了反复建设的情况，造成了专项经费的浪费。

此外，教育部门对绩效概念以及绩效评价结果的应用没有深刻的理解，所以教育部门仅仅是对资金展开二次分配和管理，这就造成了评估结果的使用效率低下，或者评估结果就算上报到相关部门，也得不到相关部门的重视[2]。

（二）绩效评价指标体系存在漏洞，成果质量不佳

通常系统化的年度部门预算工作，需要发挥各部门的作用，彼此之间深入沟通，联系目标合理设定，全程注重动态化调整，进而彰显预算的优势与价值。

像预算工作开始时，首先，校内业务部门要对本年度的工作重点、任务目标进行梳理，有重点、有层次地设定并量化绩效指标，确保其与本年度的部门预算相吻合。

其次，对各业务单位进行内部审核，主要是对业绩目标进行合理、可衡量的分析，并在完成后是否能够及时完成，上报给财务部门。

另外，就机制与管理而言，高校的绩效指标，亦须符合教育部要求。但是，一些高校对于专项资金绩效这一部分，并没有设定绩效目标。而且资金使用单位的工作方式比较单一，大多数院校只探索了内部控制管理的相关手段，轻视了绩效管理的作用，这致使院校很难对资金的使用质量进行科学评估。

在缺乏硬性标准的前提下，很难精确地反映出专项资金的设置目标是否达到、有关目标是否达到。在下一年开始编制的预算中，因为没有可以参照的数据做支持，所以只能根据下一年的规模变动以及地方政府的财政状况来做滚动调整和安排。

也有一些高校尽管也有自身的业绩目标，但是这些目标与实际的项目设置和实施有很大的偏差，并且没有很好地体现出目标的科学性。特别是在制定目标的初期，因为缺少足够的实际调研和数据模型测算，导致所制定的目标与实际情况有很大的偏差，根本无法实现，从而丧失了设定目标的意义。

当前，在资金绩效评估指标的设定上，缺乏针对性的指引。对高校而言，教育专项资金的绩效评估也是在摸索中进行的。由于目前尚未建立起一套完备的、系统性的指标体系，因此，对高等职业院校专项支出的评估缺少定量的数据支持，造成了缺少一个有效的衡量体系，从而造成了绩效评价的不规范，绩效评价的结果缺少有价值的意义，无法为下一步的拨款调整提供数据支撑[3]。

（三）绩效评价的法律建设不系统，工作流程不规范

现阶段，有关财政支出绩效评价的法律法规尚不完善，而且优秀实践经验偏少，缺少适配的评价办法。这种环境下，致使绩效评估环节容易出现较多不规范行为。由于绩效评估结果缺乏约束性，使得其应用效果不佳，尤其是对明年的工程规划没有很好的参考价值，部分工程甚至出现了资金链断裂、收益偏低等现象。同时，财政有关部门对当地高等职业院校分配对应的专项资金时，也忽视了绩效评估的反馈信息，往往按照以往的经验，对高校资金分配情况进行调整。

此外，部分教育部门为提高工作效率，还是选择传统“二上二下”的资金预算管理形式。整个环节，教育部门未能与经费运用单位进行全面沟通，资金绩效评估、成果运用等环节，总体工作流程有待优化。

（四）评价效果不突出，人员综合素养有待强化

人员素质有短板，比如在科学研究中，研究课题的管理水平普遍较低，像多数院校对教育、财经等行业的专业内容与先进政策等，了解甚微。并且高校在使用资金期间，一般预算管理工作，都是由内部的财务部门负责。这种情况的出现，导致财务部门的运行质量，直接影响着资金的最终使用情况。

然而联系财务部门的实际工作结果，能看出他们受传统工作理念的影响，仍选择之前的会计处理方式，例如分析绩效考核目标，基于相关数据，对项目内容进行人为调整。但相关工作人员，因为自身的专业素养有待提升，对有关政策做不到多维度解析，同时他们不具备先进的工作技能等因素，这让评价人员难以正视评估结果带来的中长期综合效益。最后，教育部门在绩效评价中，也没有充分发挥出相应的优势。

三、全面预算绩效管理背景下提升高等职业院校专项资金绩效评价的措施

（一）健全管理机制，落实、落细绩效管理理念

1.科学应用评价结果，倒查追究责任

预算绩效管理的核心与基础是要将预算绩效的思想贯穿于绩效管理的整个过程之中，才可以使这项工作更平稳、更顺畅地运行，使其在预算管理中发挥出应有的价值。

要将绩效管理理念落实到具体工作中，首先，应充分依据前一年度的业绩评估结果，将好与坏区分开来，然后再进行预算的安排。对重要且考核较好的工程，应从预算中拨出一部分经费，而对不太重要的工程，则应及时缩减，甚至取消。

其次，要对评估中出现的问题进行归类，特别要区分是普遍问题还是个别问题，并针对不同类型的问题，提出相应的改进建议，并提交给政府部门进行审核。这样，既能提高企业业绩评估的科学性，又能凸显其对绩效的制约作用。在整改的过程中，要按照一定的时间节点，将整改进度和存在的整改困难进行分类。

最后，对于绩效评估成绩较好的学校，要有区别性，既要通过奖励的方式，又要在下一年的预算编制中，给予政策倾斜；对于业绩极差的部门，要约谈相关负责人，并追究责任，利用奖惩机制，逐渐建立起一套科学的资金分配使用体系[4]。

2.合理健全管理制度，精细各部门权责

当前高校获取的专项基金，多以财政、教育两个部门为主，以经费使用单位为主，虽然职责不同，但两者是密不可分的。所以对应的管理工作机制，高校必须加强重视，在资金使用的各项经营与管理环节等，都要完善相应的制度管理内容，尽可能减少人为因素带来的不利影响，对高校专项经费的支出进行动态调整。

另外，财政部门可以同教育部门进行合理分工，像资金管理、预算支出考核工作以及绩效评估等，由教育部门负责。使用方只需要对资金的流转，直接承担所有责任。

（二）构建完整指标体系，做到评价结果科学有效

1.设置合理绩效目标，提升工作效果

科学设定考核指标。在最初阶段，财务部门应提前与教育部门进行沟通，并合理科学地评估、审核各大学的绩效目标。

首先，各高校在提交预算案时，必须考虑到本校的定位与分工，以及中长期发展的远景规划，尽可能准确、科学地计算所需经费，并提出预算案。其中高校特别要注意，预算方案必须同自身的定位与未来改革相一致。

其次，教育部门可以多方面分析，结合当地各项发展政策、高校建设情况、今后改革重点等，判断高校提供的业绩指标是否需要资金等。如果符合审批条件，当地教育部门可以同财务部沟通，上交方案，由财务部门进行二次审核。

最后，财政部门核查成功后，可以把绩效目标与预算直接批给教育部门，之后，再让其分配给各大高校，方便对后续项目评估打下坚实基础。

2.优化评价标准，坚持效率效益为导向

简单来讲，资金绩效考核的最终目标，是为了用最少的资金投入，获取最高的产出收益。所以相关部门设计具体的业绩考核目标时，需转变以往“重合规轻效益”的理念，将资金运用与效益全面融合其中。其间，相关人员必须结合我国现行的相关政策，进行系统性规划，坚持做到具体情况具体分析，从而达到预期工作效果。同时，还要注意评估的周期性，强调动态化跟踪监测。

除此之外，绩效目标不但要思考产出与支出，还需实现经济与社会效益，尤其是高校的特殊性质，应重点关注社会效益。之后围绕已经设计好的绩效指标，把其他指标细化分解。最后，财政部门可以构建一些常见的绩效指标框架模型，运用定量与定性相结合的方式，展开测度工作。教育部门则能以此为准，明确绩效指标核查标准。

3.科学设置资金规模，建立立体指标体系

一是在制定绩效评估指标时，要考虑到项目目标的合理性、计划的可行性、方法的科学性、数据的可靠性，并能在后续的工作中，根据项目的实际需求，对项目的绩效评估指标做到动态化、实时性调整。

二是以建设专门的数据库，将收集的资绩评估项目相关数据，对有关专家进行汇总，同时，要以需求为导向，从实际中筛选出有能力的专家，建立专家库，并对其组成、人数进行动态调整，以增强其专业性。

（三）强调法治建设，规范绩效评价工作的流程与标准

根据先进的绩效评估工作经验，可以发现其中存在着的完整的制度系统，为相关工作高质量开展提供了科学的保障。由于我国对该方面的探索时间不久，相关的法律保障体系还存在不足，现不能有效发挥作用与优势。绝大部分省市还是以我国发布的宏观文件为工作基础，但这些文件主要是明确工作方向，并没有提供较多具体化的措施。联系实际情况，能参考的法规与部门规章，还不具备专业的操作程序和现代化标准。

与此同时，教育系统内部也缺少统一的法律保证。因此，相关人员进行绩效评估活动时，需深入了解高等职业院校专项资金的性质与使用特征，然后总结与归纳以往工作经验，设计统一且可行性较高的法律制度体系，在此基础上，要尽量减少对财政拨款绩效考核的人为干扰，逐步走向制度化、科学化，并结合企业“二上二下”的实际情况，提出了新的改革思路，对绩效考核进行了分解、集成，并制定一系列的工作流程、工作程序。

（四）加大培训宣传，提升绩效评价人员综合业务素质

一方面，综合运用各种新媒体，实现了基金绩效考核的立体宣传；既要扩大宣传的覆盖面，又要提高宣传的实效性，培养社会公众形成正确认知，提高工作参与感。这有助于引起相关部门对绩效工作的思想重视，在社会范围内形成良好的舆论环境。另一方面，能制定出完整的工作流程，明晰各项内容，确定时间和岗位负责人，将最终的绩效评估结果进行展示，推动其形成强制性的工作制度。立体化强化发现并解决问题的能力，综合提升资金监管水平。

四、结束语

实行预算绩效考核，其根本目标是提高财政资金使用效率。实行预算绩效管理，建立全面的绩效管理模式，实现财政资金的全链条管理，在预算编制、执行、监督等各个方面都发挥着重要作用。全面推行预算绩效管理，从资金的配置到资金的使用，可以将其价值发挥到极致。绩效评估的过程既是对经费分配的反映，也是衡量高校能否履行其社会责任的一个重要标准。为此，必须强化高校预算绩效评价，对于推动我国高等职业院校的健康发展，有着十分重要的作用。