机动车驾驶培训行业现状分析及提升对策研究

刘 硕, 弓 芳, 舒妮娅

(1.北京京安驾驶人安全与素养研究院, 北京 102600; 2.北京千种幻影科技有限公司, 北京 102600)

0 引言

当前,我国已成为名副其实交通大国,但是与交通强国依然有差距. 聚焦到道路交通领域,截至2023年底,我国机动车保有量超过4.3亿辆、驾驶人数量达到5.23亿人(图1). 我国仅用了30余年时间,就走完了美国100年的机动化进程,且依然在高速增长. 与快速发展的机动车数量、驾驶人数量及通车里程等硬实力相比,汽车文明的“软文化”尚未形成,交通参与者特别是机动车驾驶人安全文明意识短缺,群众的出行习惯尚不适应日益复杂的道路交通环境,交通陋习、违法和事故较为普遍,我国万车死亡率远高于机动化较早的国家,道路交通安全形势依然严峻[1].

图1 2018—2023年机动车驾驶人数量及增长率

“驾驶人”是影响道路交通安全最关键的因素,围绕驾驶人的驾驶能力和安全文明意识提升要从存量和增量2个维度开展,存量即已获得机动车驾驶证的群体,由公安机关交通管理部门进行相关管理,包括路面执法、继续教育和安全宣传等;增量即未获得机动车驾驶证的潜在群体,群众主要通过驾驶培训机构的培训后考取驾驶证. 由此可见,驾驶培训是道路交通体系中向社会输送新驾驶人的重要一环. 本文重点讨论如何抓好驾培行业的高质量发展,把住增量群体的安全关,进而推动汽车文明形成,夯实交通强国之根基.

1 驾培行业现状

驾培行业是为了满足人民群众考取驾驶证的需求而产生的集交通、教育、服务特征的育人行业. 截至2022年底,全国已有驾驶培训机构20 377个,教练员87.2万人,教练车78.04万辆,培训人数2 298.49万人(图2). 根据我国新增驾驶人和新生人口数量趋势,驾培行业发展将逐渐进入下降通道,但行业明显对市场突然到来的下行准备不足,且有发展惯性,“高供给,低需求”引发的矛盾日益凸显.

2 驾培行业存在的七大关键问题

2.1 培训能力严重过剩,加剧恶性竞争

2015年12月,国务院办公厅转发的《公安部、交通运输部关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革的意见》(国办发[2015]88号)旨在缓解高速增长的驾驶人培训考试需求所引发的不便利、不规范、不经济的问题,重点任务之一是进一步开放驾驶培训市场,这如同1把“双刃剑”:虽然急速扩大了市场主体增长空间,但失去了对供给的控制,造成培训能力严重过剩. 政策、资金、投资建设没有预测到需求端的下降,造成应对措施准备严重不足. 根据测算,当前驾培行业理论上每年能提供的培训服务人数超过6 000万人,而2022年全国培训人数仅2 298.49万人,并呈现下降趋势,平均供给大于需求2倍以上,实际全行业产能利用率不足40%. 如浙江舟山有一所三级驾校开业购置20辆车,其中10辆车10年未动. 产能过剩加剧恶性竞争,造成培训经营的“量价双跌,质效双降”,2022年行业亏损面高达60%～80%,关门停业接近20%,所带来的培训质量“缩水”、员工失业、资源浪费、市场恶化等一系列问题.

2.2 事后监管弱化,市场秩序混乱

驾培市场虽然不断放开,但许多地方监管却跟不上,出现“一放就乱”的现象. 调查问卷显示,60%的驾校认为事中事后监管缺失,驾培市场呈现“三多一乱”:即黑车黑点多、乱收费多、投诉多、市场秩序乱. 某些地区挂靠经营占95%以上,出现“驾校”和“校长”遍地的怪现象. 一些挂靠经营者掌握了招生权、定价权,通过压低价格、偷漏学时、吃拿卡要、倒卖学员等方式扰乱地方驾培市场.

2.3 训考联网对接缓慢,学时管理难度较大

国办发〔2015〕88号要求“健全驾驶培训监督机制”,推广使用全国统一标准的计算机计时培训管理系统,建立省级驾驶培训机构监管平台,并推进与考试系统联网对接,确保培训与考试有效衔接. 然而截止到2022年,只有少数省、市贯彻落实;部分省、市只是形式上对接,尚有很多省、市未进行对接. 原因有①学时造假严重. 公安机关交通管理部门普遍认为学时及培训管理存在漏洞,不愿承担非职能范围内的责任;②将“学时”作为预约考试前置条件缺少法律依据;③区域性的联网对接进展不统一,学时监管程度宽严不一,导致严格实行联网对接的地区培训考试生源大量流失. 如某省训考联网不到半年,便因生源流失断开联网.

2.4 科技应用缺乏政策支撑,阻碍创新发展

近些年,虚拟现实智能汽车驾驶培训模拟器、人工智能教练等产品在行业内得到了应用和广泛认可,帮助驾培机构解决了人力资源短缺、培训标准不统一、运营成本增加等问题. 部分优质驾培机构在确保培训质量不降的前提下,积极探索降低运营成本的方法. 但是,目前仅有少数地方管理部门发布政策文件支持新模式的试点应用,多数地方对新技术的应用“视而不见”,浇灭了行业创新发展的热情,只能回到传统驾培的老路上内卷.

2.5 教练员失管,严重影响培训质量

教练员自身技术实力和文明素养直接影响到能否培养出合格的驾驶人. 教练员从业资格证和职业等级证取消后,管理部门失去了对违规教练员采取停训及注销教练员资格的抓手,驾培机构则成为了教练员聘用、培训和管理的主体. 但大部分驾培机构选聘教练员的标准首先是招生能力,使《机动车驾驶员培训管理规定》有关教练员要求的法条形同虚设. 另外,部分驾校采取挂靠经营模式,教练员岗前培训、继续教育、质量信誉考核等均无法落实,导致市场更加混乱. 一些教练员吃拿卡要、坑蒙学员、甚至违法乱纪,严重败坏了驾培行业形象.

2.6 考试缺乏含金量,指挥棒失灵

近年来考试科目改革侧重点考虑的是“效率”,即如何让群众更高效的获得驾驶证. 同时受限于队伍管理和技术因素,牺牲了安全意识和与实际驾驶技术更紧密的考核内容,间接导致路面交通秩序和道路交通安全承担了相应的拥堵和违法事故成本. 如倒车入库和侧方停车项目,因为考试科目较难,培训将大量时间都集中在这部分科目训练上面,但在实际道路行驶时,倒车入库和侧方停车所占用的时间是最少的,甚至压个线、偏一些、多倒两把都非常正常,但到了考试中就是要“横平竖直,严丝合缝”,将大量宝贵的培训时间浪费,造成了考试目的和培训重心与实际驾驶技能需求的重大偏离,导致以考试为指挥棒的素质教育培训体系迟迟难以建立,背离了落实道路交通安全的目标.

2.7 顶层设计不合理,培训与考试脱节

我国驾驶培训和考试分属2个部委管理,其中交通运输部负责制定培训方案,公安部负责制定考试方案,导致培训和考试管理目标并不完全一致. ①各地方交通运输主管部门思想不统一,存在“考试结果导向”“学时过程导向”2种声音. 多数的声音认为,只要通过公安机关交通管理部门设置的考试就说明培训质量合格;少数声音则认为应严格把控学时,加强过程监督,落实培训大纲的要求,导致两种声音所反映出来的管理态度、方式、方法存在差异. ②虽然公安部与交通运输部在形式上联合发布了《机动车驾驶培训教学与考试大纲》,但在操作中严重脱节. “培训大纲”虽然侧重于素质教育,但不符合驾培机构、教练员、学员的共同利益,原因是“考试大纲”不考或易考,驾培机构和教练员的首要目标都是围绕怎么“考过”下功夫,而不是让学员学习更多、更丰富的道路交通安全知识和良好的驾驶习惯;学员也“乐于”快速通过考试,大家都不愿意为了未来虚无的“安全”付出更多精力,也出现了拿完证不敢上路,找陪练的怪现象.

综上所述,在这种现状背景下,主管部门、驾培机构、教练员、学员、服务商等在一定程度上达成了“默契”,将本应驾驶培训和考试环节承担的安全成本转嫁到了实际道路驾驶中,导致道路交通环境日益恶化.

3 对策建议

3.1 加速去产能,调整优化行业结构

建立退出机制,加大去产能步伐,整治行业“多小散乱”,推动“关停并转”,应依靠优质、合法的直营驾培机构从源头把好道路交通安全第1道关. ①通过“有形的手”强制退出. 主管部门应充分利用行政手段,通过资质审查、清理整顿等专项行动,让资格条件不全、严重违规经营的驾校出局,在行业内形成震慑效应;②营造公平竞争的营商环境,通过市场“看不见的手”进行调节,实现优胜劣汰[2];③推进兼并重组. 市场整合有利于提高市场集中度,通过优化配置增加有效供给,压缩过剩产能,推进行业集约化,有利于优强驾培品牌的发展壮大,培育大型驾培集团也便于政府治理.

3.2 切实加强事中事后监管

一方面厘清责任. 驾培机构要落实培训质量主体责任,培训主管部门要落实驾培市场监管主体责任,考试主管部门要落实考试质量主体责任. 可以事故深度调查为抓手,将驾培各环节纳入到追责体系中,明确驾培机构负责人、教练员、设备供应商、交通运输主管部门在事故中的责任,把问责作为从严治市的重要抓手,推动主体责任落实. 另一方面突出重点. 开展学时造假、非法培训、低于成本收费等不正当竞争行为执法专项行动,形成“抓不出成效不放手,抓出成效不松手”的常态化治理态势.

3.3 加快构建全国驾培监管服务“一张网”

破除“学时造假、政令不一、区域差别、政策制约”障碍,实行部级层面的训考联网对接,从而实现自上而下信息共享、学时共管. 同时依托驾培行业的智能终端普及和数字化转型,基于驾培大数据改变单一、静态的学时管理模式,探索多维、动态的综合驾驶行为管理模式.

3.4 制定支持新技术应用的政策标准

数字化转型是帮助驾培机构提质降本增效的重要途径. 基于智能汽车驾驶培训模拟器、人工智能教练车等智能终端,能以驾驶技能培训进程和学员个人特征为线索,汇聚涵盖学员个人属性、操作技能、培训行为、考试情况等完整链路的驾驶培训数据,搭建综合评价指标体系,面向学员提供 “千人千面”的驾驶培训需求[3],能以“能不能开好车”为标准评判驾驶培训质量,而非“凑够学时”这种“一刀切”的培训管理模式,有效提升教学针对性,提高教学效率,降低培训成本. 应在相关上位法律法规滞后的情况下,通过推动相关标准和政策的制定,如北京市出台了《虚拟现实智能型汽车驾驶培训系统技术要求》[4],并发布了相关智能终端设备应用管理办法和实施细则,在确保安全底线的原则下有序推动新技术的落地应用,打造了驾培行业数字化转型和高质量发展的新模板.

3.5 引导教练员价值转换

短期看,应重新评估和审视教练员管理问题,若不能恢复教练员资格证,则适当出台配套支持措施,如委托协会开展教练员岗前培训、继续教育、教学质量信誉考核等工作,同时加大对违规挂靠教练员的处罚力度. 中长期看,劳动力成本上升必然导致科技创新,科技的应用使人力能更合理的分配. 基于虚拟现实、人工智能技术与行业的结合应用已愈发成熟,可将机械的、低技术含量及低附加值的工作交给机器,教练员则将以往“陪练”的重心向“教育”转移,即由驾驶技术输出转向安全文明意识输出,完成人力价值的转换提升,教练员也将成为道路交通安全文明的布道者,而不是驾驶机械动作的训练师.

3.6 应用新技术,明确考试目的

建立以规则意识为核心的培训考试体系. 当前的驾驶人培训和考试,忽视和缺乏了对强化和培育规则意识、安全行为的内容,进而导致大部分交通参与者乃至整个社会仍然普遍缺乏路权概念、规则意识[5]. 可应用虚拟现实技术,研发场景化、交互式理论培训考试模式,以实际道路驾驶技能和安全意识养成为目标,提升驾驶人对交通规则遵守和危险情景应对能力[6],让学员在完全安全的情境下体验更加丰富的驾驶场景,还可从事故、违法角度让学员切身体会并客观感受交通事故的“后果”,而非停留在主观书本上的概念或观看视频的印象,做到道路交通安全知识与操作技能的知行合一,逐步发挥考试指挥棒的作用,引导驾驶培训素质教育体系的落地.

3.7 推动驾驶培训和考试融合发展

驾驶培训考试制度的设计应是体系化、结构化且衔接紧密的,宜重新梳理政府职能并探索培训考试新模式. 如日本实行指定驾校制度,在指定驾校学习(图3)的学员,只要完成规定的培训科目,驾校可自行组织考试,通过驾校的技能考试并获得毕业证书,即可免除公安委员会的驾驶技能考试,只要再通过理论考试就可获得机动车驾驶证. 在非指定驾校培训(图4)的学员在学习完驾驶知识和技能后,需要到公安委员会的驾驶执照考试中心接受正式考试,合格后获得机动车驾驶证.

图3 日本爱宕驾校(指定驾校)

图4 大阪加美驾校(非指定练习场)

目前全日本95%以上的驾校都属于地方公安委员会指定的驾校,即同时履行驾驶培训和驾驶考试双重职能. 另外,对于指定驾校,都道府县公安委员会每年会公开辖区内指定驾校毕业学员的“交通事故率”“交通违法率”信息,毕业学员事故率、违法率高的指定驾校,将被取消指定资格[7]. 我国可在培训全过程数据采集的基础上设计“培训前审核、培训中监督、培训后倒查”机制,赋予优质驾培机构考试权力,充分发挥其主观能动性,倒逼培训质量的提升.

只有营造出公平、公正的驾培市场环境,才能让驾培行业获取应得的利润,才能让更多有理想的从业者履行自身的责任,主动投身到道路交通安全事业中. 否则在竞劣机制下生存都成问题,何谈理想和信念. 驾培行业应紧紧围绕实现道路交通安全这一核心目标,以数字化为契机,推动政策、市场、技术的革新,完成以人民为中心的行业高质量发展和产业结构转型升级.