从内审视角优化农业科研项目经费管理——以某农科院下属研究所为例

徐 恋

（作者单位：北京市农林科学院畜牧兽医研究所）

农业科技进步和科技创新能力直接影响着我国农业的发展水平，农业科技投入是推动农业科技发展的重要保障。新一轮科技体制改革以来，我国在农业科技体制改革方面出台了一系列重要文件和措施，农业科技经费投入也呈现明显上升的趋势[1]。保障农业科技经费的安全良性运转，是当前农业科研管理工作的重要内容。

一、农业科研项目经费的特点

（一）项目经费来源多元化

从“三农”（农业、农村和农民）政策的出台到脱贫攻坚再到乡村振兴，国家对农业发展日益重视，在农业科研领域也投入了大量的资金支持，经费来源有农业农村部、科技部、市科委、农委等国家和地方各级政府部门拨款的纵向科研经费，也有与院所、企业合作的横向经费，还有单位内部自有资金项目，资金来源渠道广、数额大，经费管理复杂。2022 年该单位承担纵向课题43 项，企业合作课题6 项，院内财政课题69 项，项目支出总经费近4 253.30 万元。

（二）项目经费支出的季节性

该单位研究对象是家畜、家禽和实验动物，有一定的生命周期和季节性。禽畜动物有其生理特性，一般在每年春秋季开始育种繁育，禽流感多在秋冬季暴发，传染性法氏囊疾病多在夏季暴发，科研人员需要下基地、下农场，相应劳务费、差旅费的支出会增加，因此，针对不同研究对象的特点，其经费支出也呈现出季节性的特点。

（三）项目经费支出的不确定性

农业科研实验多在田间地头、农场、牧场等地方，且需要与当地生产实际相结合，呈现多点、分散、多地等特点，再加上受自然环境、天气气候、畜牧业动物生长发育及农业市场环境的因素影响，农业科研项目经费支出的不确定性增加，经费管理往往难以按照项目任务书严格执行。

二、内部审计的优势及不足

内部审计作为该农科院内部管理规范化、风险防控常态化、经济决策科学化的重要制度和自我约束机制，在促进单位完善内部治理，推动事业发展方面起着重要的作用。内部审计工作越有成效，单位出现违纪违规和绩效低下问题的可能性就越小内部审计既有外部审计不具备的优势，也受自身不足的约束，主要表现在以下方面：

（一）内部审计监督的优势

一是内审部门不同于项目实施者和财务部门，不但能从财务上把关，还能从科研政策和业务上把关；二是作为单位的内设机构，熟悉单位管理流程和业务情况，能提高审计监督的针对性和准确性；三是作为内部专职审计部门，其监督时间自由，方式灵活，能够有效实现全程跟踪审计。

（二）内部审计监督的不足

一是审计队伍力量薄弱。由于事业单位编制受限，内部审计机构人员少，任务重，审计人员多为财务转岗人员，专业结构单一，缺乏懂科研业务的人员，审计效能和质量不高。二是审计手段比较落后。内部审计大都缺少专门的审计软件工具，主要是借助被审计单位提供的财务明细账，结合传统的手工审计完成审计任务。三是审计成效滞后。内部审计通常是在科研项目结题后进行审计，如果能在项目执行期间进行审计，将问题遏制在萌芽状态，将能促使被审计单位立行立改，避免产生严重问题，防患于未然。四是缺乏真正的独立性。这是由内部审计本身属性所决定的客观情况。

三、内部审计发现农业科研项目经费管理中存在的主要问题

（一）预算编制不够科学、全面，影响项目经费执行进度

实际工作中，科研项目预算的编制是由课题申报人完成的，缺少财务人员的参与，科研人员往往凭借经验编制预算，混淆经济支出分类科目，导致预算编制不够准确；对现实不确定因素考虑不够，导致编制的预算科目不够全面，后期无法调剂。虽然在“放管服”新政下，经费可以调剂使用，但未做预算的科目是无法调剂的。由于农业科研工作的不确定性，一些无法预见的支出时有发生，如，某养鸡场突然暴发了严重的鸡传染性疾病，或者某猪场发生了猪瘟，科研人员临时决定组织专家召开紧急会议，并赶赴鸡场、猪场进行取样诊断，如果项目预算中未编入会议费、科研类差旅费或者其他交通费，在发生这种不可预见的支出时经费无法调剂使用，会直接影响科研工作的开展，并造成经济损失。此外，由于预算编制不够合理，也会直接影响项目支出进度，通常存在着经费支出前松后紧的情况。

（二）资产管理不够健全、规范

科研项目经费形成的主要资产包括流动资产和非流动资产两大类，对应到具体科研项目上，主要指的是科研资金、实验材料和实验动物、实验设备和科研无形资产。科研资金方面主要存在结余资金结题不结账的问题，项目结题后长期挂账没有及时使用和清理，造成了结余资金的沉淀和闲置。对于科研经费形成的资产主要存在着管理不够严格、科研材料及设备的采购、使用、处置流程和管理不规范等问题。有些项目实验材料及设备购置未按规定进行政府采购；材料出入库一次性完成、缺少领用记录，其管理流于形式；设备验收、入账不及时，设备使用效率低、闲置率高，资产处置不符合标准；无形资产登记不够全面、入账价值不合理、处置不及时。以上问题导致资产的安全完整存在较大隐患。如，为了完成预算执行进度突击购买大量实验耗材，材料一次性全部出库，缺少分批分次领用记录。有的项目购买大型实验动物，受实验室条件限制无法存放，便存放于农场、牧场，实际上并未发生出入库，但在报销手续中提交了出入库单，造成了账实不符。科研项目经费中大部分用于材料费支出，如果管理不当极易造成资产流失，且引发套取资金等舞弊行为，风险极大。

（三）项目管理与经费管理脱节，缺乏行之有效的全程管理

目前该单位管理应用系统较多、功能分散，无法实现信息集成和共享，易形成“信息孤岛”[2]。虽然建立了科研管理、财务管理等多模块信息系统，但都相互独立，系统间无法对接，管钱的不知道预算，管项目的不知道支出进度，管合同的不知道合同执行情况，项目管理与经费管理严重脱节，影响科研项目的顺利实施和管理职能的发挥，降低了科研项目经费的使用效率和效果。如，某科研仪器设备购置专项，由采购部门负责招标采购，科研人员负责设备签收，科管部门负责验收，由于科研人员与行政、科管部门间沟通不及时，设备是否到齐科管部门无从知晓，延误了设备验收时间，耽搁了固定资产登记和入账，造成账实不符的问题。

（四）经费管理流于形式，对经费支出内容真实性、相关性把关不严

在目前单位报销流程制度化、审批权限规范化的内部管理下，对经费的审核主要在于程序是否齐全、手续是否齐全、签字是否齐全几个方面，对于经费支出真实性及相关性审核把关却不够严格。科研材料费的支出是否真实，仅凭一张发票和出入库单是无法辨别的，劳务费是否真正发放给科研项目临时劳务人员，专家咨询费是否真实用于科研项目的咨询或者评审工作，科技下乡或者出差是否确因试验的需要而发生，这些业务的真实性与相关性仅凭审批单、报销单等纸质单据是无法有效反映的。

（五）内控管理制度不够健全

在当前科研政策及动态不断更新的形势下，有些单位未及时更新有关科研内控制度，有些单位虽然制订、修订了有关经费管理制度，但没有结合本单位的特点和实际工作需要，起不到应有的管理作用。以该研究所为例，目前《横向经费管理办法》缺失，对与院所、企业合作项目经费的管理存在盲区；《间接经费管理办法》要求不够明确，缺少对使用范围、绩效发放考核依据、分摊标准等内容的具体规定；《材料及低值易耗品管理办法》未对试剂耗材的存放地点和出入库进行明确要求，导致在实际工作中材料管理流于形式，难以反映出材料入库和领用的真实情况。

四、从内审视角优化农业科研项目经费管理的途径

（一）完善科研项目经费预算编制和执行进度考评机制

在预算编制环节，财务和科研部门应保持信息沟通，指导科研人员正确、科学、合理地编制项目预算。首先，明确项目预算编制的要求。不同的科研项目预算编制模板不一样，如国家基金项目预算有包干制，也有按照直接费用“设备费、业务费、劳务费”三项以及间接费用预算模板制，单位内部财政项目沿袭传统的11 项预算模板制。其次，应明确预算编制原则。项目编制须遵循相关性、政策符合性、经济效益性等原则，可以根据项目研究特点规定各预算科目的大概比例。第三，应明确各预算科目对应的预算内容，确保预算编制的正确性。在充分考虑各类费用支出的必要性、可行性的基础上，保证预算科目与预算内容相符。科学合理的项目预算是项目顺利实施的重要保障。

建立预算执行进度考评机制，对项目预算执行结果进行考核与评价，将预算执行的进度、金额、完成时间、完成质量作为项目结题的重要考核评价指标，将预算执行考评结果与项目申报挂钩，对没有完成当年预算执行支出进度目标的项目组，应限制下一年度的项目申报[3]。

（二）加大对资产的监管力度

一是细化资产管理细则。对于科研项目形成的存货、固定资产和无形资产的购入、使用、维护、处置各环节的管理作出明确要求，明确风险点。基于该研究所农业科研的特点，应重点明确对生物资产的管理办法。二是搭建科研材料采购管理平台。推进“互联网+招标采购”业务，遴选有资质的供应商进入采购平台，提升材料采购信息化水平。进一步规范采购流程，提高采购效率，减少材料采购关联交易和虚假交易的发生。三是加强资产的实质性管理。通过定期或不定期盘点、检查、核对等方式，对存货的库存情况、领用情况，固定资产的登记、入账、存放地点、使用及处置情况，无形资产的登记、入账、处置等情况进行检查，确保科研资产账实相符、安全完整。四是加强对科研结余资金的管理。财务部门应定期清理项目结余资金情况，并配合科管部门督促课题组及时、合理安排结余资金的使用，提高资金使用效益。

（三）加强对科研业务真实性、相关性、合规性的监管

应重点加强对科研试剂耗材、实验动物、测试化验加工费、劳务费、咨询费、差旅费的检查，重点检查是否存在着舞弊和虚假等行为。一是财务和有关管理记录的检查。检查会计凭证所附资料是否真实完整合规，发票信息是否异常，通过查询开票方工商注册信息、经营范围，借助互联网天眼查、爱企查等企业信息查询平台，核实供货方是否具备供货资质和实力。检查项目支出明细账与任务书，核实购买的材料和科研仪器是否与科研项目相关，是否符合科研活动季节性、周期性的特点。二是实地检查。可以进入实验室或者动物舍实地盘点试剂耗材及科研仪器的使用、库存情况，并与固定资产及材料登记台账、实验记录进行比对，查看账实是否相符，资产管理是否规范、有无闲置。三是延伸检查。可以通过走访调查、询价、电话询问、询证函等方式核实劳务费、咨询费、差旅费等项目支出是否真实、合规，是否存在关联交易的情况。日常监管中，由于项目多、业务量大，可以采取抽查的方式检查，主要参考以下因素：重要时间节点，如年终封账前的集中采购；大额支出，如购买频繁、单价较高的支出；重要事项，如涉及“三重一大”的重要事项支出。

（四）整合科研项目信息管理系统，加强部门间联动监管

整合科研管理、财务管理、资产管理、档案管理等多个信息管理模块，使各模块之间能够有效对接，有助于全方位、全过程管理科研经费，不留盲点和死角。借助现代信息技术，搭建科研管理和经费管理一体化的统一平台，使得整个项目的过程管理更加清晰、完整，便于统计分析数据，发现科研经费管理中存在的问题，从而促使科研经费的管理工作更加完善[4]。

各职能部门间的有效沟通、联合监督也必不可少。科管、财务、内审部门以及科研人员对项目经费的管理环环相扣，缺一不可。课题负责人是科研项目的核心主体，其他职能部门则是科研项目的支撑，各负其责、相互协作才能保证项目不出“故障”、良性运转，为科研项目经费的合理合法使用筑牢一道坚实的防线。

（五）完善和落实内控管理制度

一是完善科研项目经费管理制度。建立健全《横向经费管理》《间接经费管理办法》《材料及低值易耗品管理办法》等。二是建立科研经费责任追究制度。建立健全《科研诚信管理办法》，明确科研诚信管理机构及职责，对不同责任主体的科研诚信进行规范，对违规行为举报、受理、调查、处理和复查的处理程序予以明确。通过责任追究制度的建立，震慑和教育潜在违规者。三是建立内部审计整改和结果运用机制。建立健全内部《审计整改办法》，加大审计整改力度，明确整改的责任主体、整改内容、方式、时效。加大内部审计结果运用，把审计结果及整改情况作为科研项目申报、评价考核的依据，并作为奖惩干部和相关决策的重要依据。

（六）提升内部审计质量，促进农业科研事业发展

一是整合审计资源，优化审计力量。该市农科院下属十多个单位，每个单位都设有独立的财务部门，相比外部审计，内部财务人员更加熟悉本单位的业务特点和经费管理的重难点，从下属单位抽调专业素质强、业务水平过硬的财务人员组成审计小组，既能弥补审计部门人员不足的矛盾，又能促使下属单位财务人员发现彼此存在的共性和个性问题，对经费管理起到取长补短的作用。内部审计审前调查阶段，可以由院审计处召集各研究所、中心财务主管人员进行开会交流讨论，分析各所经费管理中存在的问题，再有针对性地制定审计方案，这样审计工作能够达到事半功倍的效果。

二是前移审计关口，强化事前和事中审计，做到边审边改。事前审计通过参与单位内部预算评审、支出评估等重大经济决策，对方案进行事前分析比较，得出评价结论，提出改进意见。事中审计是在科研项目执行过程中通过定期、不定期的抽查方式进行审计。抽查的标准可以综合考虑科研项目经费的多少、事项的重要程度、重要节点、大额款项等要素，通过内部联网适时审计，先筛出审计疑点，再到下属单位翻阅凭证进一步核实，做到尽早发现问题、及时整改纠正。

三是加强审计联动监督。内审部门不能自我局限于科研项目事后审计，而需要加强与科研管理部门等其他相关职能部门的沟通，通过各部门相互协调、渗透，共享各部门监督管理数据，达成全方位的监督制约和服务体系，共同推进科研项目规范管理[5]。

四是改进审计手段和方式方法。逐步构建业务、财务、审计相融合的信息化平台，实现数据共享。探索建立审计实时监督平台，将现场审计与远程审计相结合，提高审计监督时效性和审计质量。通过走访科研基地、询问科研人员，获得一手审计资料，指出科研工作中存在的实际问题，有针对性地提出改进意见和建议。

五是不断提升内审人员业务素质。积极拓展业务知识面，不断完善与本单位科研事业发展相关的知识体系，秉持客观、独立、严谨的审计态度，保障审计工作的质量和效果。