广州市再生水利用管理办法研究

庞 园，钟倩如

(广州市水务科学研究院有限公司，广东 广州 510220)

再生水是非常规水资源的重要组成部分，是城市的“第二水源”，具有量大、集中、水质相对稳定、输水距离短、制水成本低等特点。再生水可广泛用于生态补水、工业用水、市政用水和农业用水，开发利用再生水具有显著的社会、生态和经济效益。近年来，为了应对愈发严重的水短缺问题，党中央、国务院高度重视再生水利用工作。自2014年习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路后，陆续出台了一系列有关再生水利用工作的政策文件。如水利部于2016、2017年分别印发《关于加强水资源用途管制的指导意见》和《关于非常规水源纳入水资源统一配置的指导意见》；2019年，国家发改委、水利部联合印发《国家节水行动方案》；2021年，国家发改委等十部门联合印发《关于推进污水资源化利用的指导意见》，同年，为落实该指导意见，水利部等六部委联合印发《典型地区再生水利用配置试点方案》，生态环境部等四部委联合印发《区域再生水循环利用试点实施方案》；2023年，水利部、国家发改委联合印发《关于加强非常规水源配置利用的指导意见》[1-5]。为加强节约用水，广州市大力推进非常规水源利用。目前，广州市再生水利用率约30%，与其他先进城市相比仍存在一定差距，如北京[6]、深圳[3]、昆明[7]等城市再生水利用率均已超过50%。广州市污水处理量较大，2022年实际处理量已达到25.5亿t。如何推进污水再生利用，提高再生水利用率，落实党中央、国务院的各项政策要求，已成为当前广州市水行政主管部门的重要工作。

推进再生水利用工作是一项系统工程，涉及法律法规[5，8-9]、政策标准[5，9-11]、工程建设[3]、再生水处理技术[2，5，12-13]、价格机制[9，14-17]、投融资机制[3，9]、激励机制[9，18]等多个方面。法律法规是开展再生水利用工作的制度保障，通过对再生水利用的规划、建设、运营、使用及其相关管理活动进行规范和指引，可为再生水事业发展创造良好的环境。吕莹[8]、李伟[9]等研究表明我国再生水利用缺乏专门性立法，相关规定过于原则、可操作性不强。地方立法虽然出台专门针对再生水利用的规定，但也存在立法单一、缺乏可操作性等问题。本文总结国内外再生水利用先进经验，立足广州实际，分析再生水利用各环节的现有问题，根据国家、省、市相关法律法规，提出一套广州市再生水利用的基本制度，可为广州市再生水利用工作提供借鉴。

1 国内外再生水利用现状及启示

1.1 国外再生水利用现状及启示

前人研究表明[4，10-11，13，19-21]，全球再生水利用工作较为出色的国家主要是美国、新加坡、日本、以色列和澳大利亚。

(1)美国。美国再生水主要用途包括农业灌溉、景观灌溉、工业回用、地下水回灌以及娱乐环境用水。其中，灌溉用水和工业回用水量占绝大部分。美国对再生水水质要求较为严格，达到了饮用水标准。美国是世界上再生水饮用回用量最高的国家，占全球的60%以上。这类水可以直接注入饮用水含水层，用作地表或地下饮用水水源的补充[11]。美国在再生水利用方面制定了详细的项目规划，并有系统的法律法规和完备的管理体系做支撑[19]。

(2)新加坡。新加坡的再生水被称为“新生水”，其通过回收所有的工业和家庭生活废水，经多道工序过滤和消毒，使其达到可以饮用水标准。新加坡的再生水和饮用水执行同一标准，目前新加坡的再生水饮用回用量占全球20%以上。根据新加坡的规划，2060年其新生水将占总供水量的55%。值得注意的是，新加坡的新生水并非直接饮用的，而是先输送至水源地，与地表水混合后，再经自来水厂处理以后饮用[19]。新加坡再生水利用率较高，再生水水质标准高。政府高度重视再生水利用，对再生水利用资金投入巨大。有超长期的利用规划，再生水利用管理制度体系完善。

(3)日本。日本将再生水称为“中水”。日本自20世纪50年代开始逐步开展污水再生利用，目前已经制定较为完善的再生水利用制度、政策、规范等[4]。日本的再生水利用类型包括补充地表水用水、观赏性景观环境用水、融雪用水、直接供应公共机构用水、农业用水、冲厕用水、娱乐性景观环境用水、工业用水及城市绿化和街道清扫用水等9类，其中补充地表水用水、观赏性景观环境用水和融雪用水3类约占总量的78.0%[13]。日本严格控制再生水的水质，定期向公众公开监测结果，以实现安全利用再生水的目的[19]。日本的再生水水价制度也值得我们学习，一是强制居民缴纳设备维修的基本费用；二是根据用水量来计算水费。其再生水的价格为自来水价格的80%，通过浮动收费政策，使得再生水具有一定竞争力。

(4)以色列。以色列是第一个将污水回收作为水管理战略中心部分的国家，其90%的污水经过处理变为再生水，是世界上再生水利用率最高的国家。其再生水主要用于农业灌溉，其次是回灌地下，少部分用于工业和城市杂用等方面[19]。以色列将再生水统一纳入了水资源统一配置，再生水利用的法律定位很高，实施了严格的水资源配额制，对超额用水的予以重罚。

(5)澳大利亚。澳大利亚再生水相关政策法律较为完善，在《国家水质管理策略》框架下，相继颁布一系列国家标准。此外，澳大利亚对水体微生物指标、污水处理技术、再生水运输和储存等都进行了具体要求，提出了再生水风险评价和管理方法[20]。澳大利亚将再生水利用纳入教育体系，重视再生水供水安全，在水质监控、水源安全、设施设备建设及运行维护管理都有完善技术规范和标准。

1.2 国内再生水利用现状及启示

基于城市人口、经济规模、再生水立法等条件，本文梳理了全国19个主要城市的再生水利用情况。由表1可知，各地的再生水利用发展极不平衡，再生水利用率最高的合肥(市区)已达到76%，是重庆的9倍。结合表2可知，我国再生水利用的特点主要有：一是再生水利用均以生态补水为主，普遍达到60%～90%，其次为工业用水，城市杂用水占比最小，均在8%以下。其中，工业用水类型以火核电冷却用水为主。二是再生水利用率较高的地区，均建有规模庞大的再生水利用工程，并且政策体系十分完善。三是强化刚性约束，强制满足条件的建设项目配套建设再生水利用设施。四是出台了再生水利用的激励措施和补贴政策。

表1 国内主要城市再生水利用量统计表

表2 国内主要城市再生水利用工程及政策文件统计表

2 广州市再生水利用现状及存在问题

2.1 基本情况

2022年，广州市建成并投入运行的污水处理厂有62座，总设计规模800.03万m3/d。所有新改扩建污水处理厂全面执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》的一级标准A标准及广东省地方标准《水污染排放限值》的较严值，出水水质主要指标均达到或优于《再生水水质标准》。全市共建设再生水管网47.97km，实际利用长度约21.2km，见表3。2022年，全市实际处理废污水25.5亿t，再生水回用量7.64亿t，再生水利用率为29.96%。其中，生态补水7.34亿t，占96%；工业用水、城镇杂用水分别为0.29亿、0.01亿t，共占4%。

表3 2022年广州市再生水管网统计表

2.2 主要做法及成效

(1)强化顶层设计。首先，广州近几年先后印发了《广州市节约用水规划(2018—2035年)》《广州市非常规水资源利用规划(2020—2035年)》《广州市节水行动实施方案》等规划和方案，对未来多年的再生水利用工作进行了规划部署，极大促进了再生水利用工作。其次，广州制定了《广州市再生水价格管理的指导意见(试行)》，规范了广州市的再生水价格管理工作。

(2)加强引领示范。2022年，广州市完成了黄埔区再生水利用配置试点城市申报，编制了《广州市黄埔区再生水利用配置试点实施方案(2022—2025)》，全面推进黄埔区再生水用于工业生产、市政杂用、生态环境等领域，扩大再生水利用规模，形成先进适用成熟的再生水利用配置模式，为广州其他区提高再生水利用配置水平提供经验借鉴。在工业用水方面，广州市已建成4个工业企业再生水利用示范项目，再生水利用量约1.85万t/d，见表4。在城市杂用水方面，广州62个污水处理厂共开放119个再生水取水接驳点，供全社会免费取用，且在市、区水行政主管部门官网公布了取水点信息。在景观环境用水方面，广州建设了永和河、宝墨园等再生水补水工程，2022年累计利用再生水3.27亿t。

表4 广州市工业再生水利用项目统计表

2.3 存在问题

对比国内外再生水利用现状，目前广州市再生水利用主要存在以下问题：

(1)法规不健全。广州市目前尚未出台再生水方面的专项法规，污水处理回用监管各方主体不明确，职责不清，未能实现对再生水设施规划建设、行业监管、运营服务和推广使用等进行全过程的统筹考虑和系统管理，再生水工程建设缺乏指导和依据。

(2)政策不完善。再生水利用管理工作缺乏协调、考核评价以及奖惩机制，各部门工作动力不足，积极性不高，再生水工作推进缓慢。

(3)公众接受度不高。部分用水户对再生水及相关标准缺乏了解，对使用再生水是否安全仍存在顾虑，使用意愿不强。

(4)再生水基础设施建设不足。再生水利用需新建一套管网系统，受地下空间、道路交通、施工场地限制等影响，施工难度大，资金投入高，再生水设施建设缓慢。

(5)市场化程度低。目前，广州仅鞍钢联众(广州)不锈钢有限公司再生水供应项目实现付费运营，再生水利用市场化程度有待提高。

3 广州市再生水利用管理办法制定

3.1 再生水立法依据

经统计，我国涉及再生水的法律法规主要有4部，广东省主要有2部，广州市主要有3部。此外，近几年国家陆续出台了11份涉及再生水的政策文件，见表5。目前，我国国家层面尚未出台关于再生水利用的专门性法律、法规、行政规章，涉及再生水的规定也主要是一些原则性的规定，可操作性不强。这导致我国再生水缺少顶层设计和行业指导、缺乏强制性法规制度保障和行之有效的激励措施与手段。

表5 再生水利用立法依据统计表

3.2 《办法》的主要内容及拟解决的主要问题

《办法》分为总则、规划与建设、运营与维护、使用、激励与监督措施、附则六章共计四十一条。

(1)第一章“总则”共7条，主要对《办法》的适用范围、再生水的定义、部门分工等内容作了规定。该章节是《办法》的总纲，为今后再生水利用的管理和考核提供了依据。《办法》明确市、区人民政府是再生水利用工作的领导主体，水行政主管部门是再生水利用的行政管理主体，协同发展和改

革、规划和自然资源、工业和信息化、林业和园林、住房和城乡建设、生态环境、城市管理综合执法、教育、财政、应急管理、市场监督行政、统计等相关主管部门共同构建再生水管理体系。《办法》逐一对以上13个主管部门的职责进行了明确，压实相关责任，着力解决在过往行政管理工作中，常常出现的责任主体不清、权责分配不明等问题。如规定工业和信息化行政主管部门负责指导工业企业再生水利用工作，协调建立工业再生水用户清单动态管理制度，推动再生水利用新技术、新工艺、新设备、新材料的推广应用；林业和园林行政主管部门负责组织实施公共绿地、公园、湿地再生水利用工作，建立健全公共绿地、公园、湿地再生水用户清单动态管理制度；住房和城乡建设行政主管部门负责指导和推进民用建筑、建筑施工再生水利用工作，建立健全民用建筑再生水用户清单动态管理制度。

(2)第二章“规划与建设”共15条，主要对再生水纳入水资源统一配置、再生水纳入规划、制定再生水规划或者工作方案、具备使用再生水利用条件的定义、配套建设再生水利用设施的要求、使用再生水的要求等内容作了规定。该章节是《办法》的核心，是广州市推进再生水利用设施建设、提高再生水利用率最有力的政策依据。再生水的推广离不开基础设施的建设，公共再生水利用设施属于市政基础设施，其建设规划首先应该由政府层面统筹并做好与国土空间规划的衔接，在此基础上各级政府应当做好再生水利用设施建设的工作布局。《办法》规定各级政府要在规划或者工作方案中，明确再生水再生水利用总体目标、主要任务、保障措施、各部门分工方案、再生水水源名录、具备使用再生水条件的用水单位名录，解决再生水利用设施建设无章可循的问题。《办法》明确了纳入具备使用再生水条件用水单位名录的范围，规定距离已建及再生水利用规划或者工作方案规划建设的公共再生水管网2公里以内的工业园区、工业集聚区、月均取、用水量达到1万立方米以上的计划用水单位要纳入名录。《办法》规定凡纳入名录的用水户都充分利用再生水，强制其使用再生水，解决再生水利用动力不足的问题。此外，《办法》规定新建、改建、扩建的污水处理厂(净水厂、再生水厂)以及服务范围内有纳入具备使用再生水条件名录用水单位的已建城镇污水处理厂(净水厂、再生水厂)，均应当配套建设公共再生水利用设施，解决再生水基础设施不足的问题。

(3)第三章“运营与维护”共7条，主要对再生水利用设施的运营单位、运营维护管理界限、运营管理要求等内容作了规定。该章节着重解决再生水利用设施运营及维护过程中责、权、利的问题，理顺再生水市场机制问题。

(4)第四章“使用”共6条，主要对再生水水质标准、用水申请流程、用水价格、用水计量等内容作了规定。该章节着重理顺再生水供需双方确立供求关系的方式方法，解决再生水利用渠道不通的问题。

(5)第五章“激励与监督措施”共5条，主要对水行政主管部门的监督权责、再生水财政、金融方面的扶持政策作了规定，明确对在再生水利用工作中作出显著成绩的单位和个人予以奖励。

(6)第六章“附则”共1条，对《办法》施行时间及有效期予以规定。

4 结语

《办法》的制定将使广州再生水利用工作更加制度化和科学化，推动各项工作更为深入。目前，《办法》已多次征求广州各部门和各区政府意见，并组织了专家论证会，已完成了立法前期各项工作。但由于近期国家和广东省均正在制定节水相关条例，考虑相关规定可能会产生冲突，广州目前暂停了再生水立法工作。鉴于国家以及广东省未明确出台时间，相关条例何时出台存在巨大的不确定性，这可能会导致广州较长时间内无再生水专门法规，并进一步制约广州推进再生水利用工作，拉大与其他大城市的差距。建议在上级部门未明确出台时间的情况下，从自身实际出发，尽快出台《办法》。