青海省高技术产业科技创新政策演化特征研究——基于政策工具视角

朱芷晴，曲 波

（青海大学 财经学院，青海 西宁 810016）

一、引言

如今，我国经济已进入了高质量发展阶段，与传统产业相比，高技术产业作为创新前沿，对一个国家综合竞争力的提升具有重要战略意义。作为一个知识、技术和资金密集度高的产业，高技术产业的高质量发展离不开科技创新活动，而建立和完善高技术产业科技创新政策体系则是促进高技术产业发展的制度保障和关键所在。

文章选取青海省1985—2022 年发布的高技术产业科技创新政策作为研究对象，运用内容分析法，从多视角出发对政策的演化特征进行研究，分析政策存在的不足，并提出相关政策建议，为促进青海省高技术产业的发展提供政策方面的借鉴。同时也为青海省其他产业科技创新政策的研究与完善提供参考。

二、高技术产业科技创新政策的文本收集与研究设计

（一）数据收集与选取

1985 年，我国开始了科技体制改革的进程，对1985 年以后的科技创新政策进行系统梳理和深入剖析能够更细致地对政策的实施效果进行研究，因此本文选择了1985—2022 年青海省发布的科技创新政策作为研究对象。在政策收集方面，以青海省各官方网站以及“北大法宝”作为交叉检索数据库，通过法规类别筛选和以“科技”“创新”等作为关键词对相关政策进行检索。

为保证研究内容的准确性，还需对检索到的政策文本进行筛选，筛选原则主要包括以下几方面：一是精准发文机构，仅对青海省委、省政府和省级职能机构发布的政策进行研究，删去各州市一级的政策；二是精准发文对象，对政策对象包含高技术产业在内的政策进行研究，删去与高技术产业不相关的政策文本；三是精准发文类型，保留条例、意见、决定、办法、细则等类型的政策文本，剔除函、批复等类型的非正式政策文件。在遵循以上筛选原则的基础上，最终筛选出228 篇相关性最强的政策文件作为青海省高技术产业科技创新政策的代表。

（二）研究设计

近年来，国内外学者从多个角度，采用不同方法对科技创新政策的文本进行定性和定量的分析，从而对政策的实施效果展开研究[1]。政策工具就是其中最重要的方法之一。本文从整体和分阶段两部分出发，在对发文量、政策类别和发布主体进行分析的基础上，采用内容分析法，基于政策工具的视角，进一步对青海省高技术产业科技创新政策的演化特征进行研究，以期发现现有政策的局限和不足，从而提出相应的优化建议。

在政策工具的选择方面，本文首先参考Rothwell和Zegveld（1985）[2]的分类标准将政策工具划分为供给型、需求型和环境型三类。其次，参照赵筱媛和苏竣（2007）[3]的研究内容，将三种政策工具进行细分，需求政策包括4 个基本政策工具；供给政策包括5 个基本政策工具；环境政策包括5 个基本政策工具。

在内容分析法的运用方面，首先对青海省高技术产业科技创新政策文本按照“政策编号-序列号”的方式展开编码，在此基础上，汇总整理形成以政策工具为分类依据的政策文本分布表[4-5]。

三、高技术产业科技创新政策文本数据的定量分析

（一）政策数量分析

按照年份对政策文本进行梳理，得出1985—2022 年青海省高技术产业科技创新政策的数量变化情况。由图1 的结果可知，1985—2022 年政策数量呈波动式上升的趋势。2006 年以前的政策数量较少，均少于10 项，且有8 年没有颁布对象包含高技术产业在内的科技创新政策。2006 年以后，政策数量逐渐增加，其中2016 年、2017 年和2021 年的政策数量最多，均在20 项以上。

图1 1985—2022 年政策数量及阶段分布

（二）政策类别分析

按照《科技法律法规与政策选编》中的15 个政策类别划分[6]，对1985—2022 年青海省高技术产业的科技创新政策进行汇总和梳理，发现青海省的政策共包括13 个方面。其中“农业科技与社会发展”一类与高技术产业关联性不强，因此没有涉及；而“国际科技合作”一类则是没有颁布过相应政策。具体如表1 所示。

表1 1985—2022 年不同政策类别数量比较（前5 位）

由表1 可知，1985—2022 年，青海省发布的政策中涉及最多的是科技经费与财务政策，表明青海省很重视政策中科技资金方面的投入。综合、科技计划管理、企业技术进步与高新技术产业化三类政策的占比并列第二，表明了青海省对科技规划与企业技术创新和高新技术产业化发展的重视。排名第五位的是基础研究与科研基地政策，占比同样超过10%，体现了青海省对科学研究特别是基础研究的重视。

（三）政策发布主体构成分析

科技创新政策作为一个系统性的概念，其所包含的内容十分广泛，政策系统的运行也需要多部门的参与合作。由于政策数据涉及的时间跨度长达近40 年，许多部门都已进行更名或重组。因此，本文以各部门2022 年的名称为准，将更名或重组前的部门归入新名称下进行分析。分析结果表明青海省科技创新政策的发布主体共涉及21 个部门，其中仅青海省人民代表大会常务委员会和青海省总工会没有参与政策的联合发布。

从政策主体发文情况看（见表2），青海省科技厅、青海省人民政府和青海省财政厅是青海省高技术产业科技创新政策的主要发布主体。以政策发布量来看，科技厅作为专门针对科学技术而设立的重要职能部门，以109 项政策的发布量高居榜首，占政策总数的47.81%；省政府以89 项政策，占比39.04%的发布量排名第二，把握着科技创新政策的总方向；财政厅以54 项政策，占比23.68%的发布量排名第三，掌握着科技创新政策的财政拨款，这与政策类别总体分析的结果是吻合的。以各部门的联合发布政策占比来看，三大主要部门中，财政厅的联合发文量占比最高，为88.89%；省政府的联合发文量占比最低，仅14.61%。此外，青海省人民代表大会常务委员会仅颁布省级地方性法规10 项，但政策效力最高。

表2 部门发文情况（前3 位）

从联合发文情况看（见表3），各部门联合发布的政策共70 项，占总政策的30.7%。其中，科技厅和财政厅共联合发布政策44 项，占政策总量的19.30%，排名第一，这也说明了表2 中财政厅联合发文量占比高的原因。排在第二位的是中共青海省委、青海省人民政府，青海省委仅发布政策14 项，其中13项为省委省政府的联合发布，这一举措增强了省政府发布政策的政策效力；省委发布的另外一项政策是中共青海省委组织部和其余部门联合发布的人才引进相关政策。并列第三位的分别是科技厅和财政厅与工信厅联合发布的政策，均为11 项。

表3 部门联合发文情况（前5 位）

（四）政策工具分析

对政策文本分布表进行分析，结果如表4、图2所示。结果显示，青海省现有的高技术产业科技创新政策中，需求型、供给型和环境型政策工具均有使用，表明青海省对科技创新政策工具的使用比较健全，更能够为高技术产业的发展提供一定的政策支持。但同时，三类政策工具的使用是不均衡的。在228条政策中，仅有115 条政策使用了需求型政策工具，需求政策的使用比例偏低；分别有218 条和181条政策涉及了供给型和环境型政策工具，两者的数量较多。此外，供给政策和环境政策从2000 年开始有所发展，且发展速度较快；而需求政策是从2006年开始才有所起色，且与其他两个政策工具相比，发展比较缓慢。即青海省目前更重视从硬件设施和政策环境方面给予高技术产业相关支持，而缺少需求导向的政策，这会在一定程度上削弱科技创新政策的效果。

表4 三类政策工具使用比较

图2 1985—2022 年政策工具变化趋势

根据表4 的结果对三类政策工具的具体使用进行分析，在需求政策工具中使用最多的是外包（93 项，68.9%），其次是政府采购（37 项，27.4%）。贸易管制仅有5 项政策涉及，海外机构则完全没有提及。由此可以看出，为提高高技术产业的科技创新能力，青海省在政策支持方面应做到内部与外部市场的同时开拓提升。

在供给政策工具中，使用最多的是科技资金投入（192 项，33.9%），这同时也是所有政策工具中使用最多的，体现了青海省对财政支持高技术产业科技创新发展的重视程度。其次是公共服务（130 项，22.9%）和教育培训（122，21.5%）。由此可见，青海省对人力资源培养和公共服务方面的支持力度也较大，而对信息和基础设施方面的支持力度较小。

在环境政策工具方面，使用最多的是知识产权保护（101 项，25.7%），其余四种环境型政策工具的使用较为均衡，表明在环境政策方面，青海省最重视的是对知识产权的保护，而金融、税收等政策的力度则需要进一步加强。

四、高技术产业科技创新政策的演化趋势

结合我国科技创新政策体系的发展阶段对青海省的政策进行研究，参考陈强和沈天添（2022）[7]的研究，将中央政府层面发布的标志性科技创新政策作为分界点，可将高技术产业科技创新政策的演化划分为4 个阶段。

（一）计划管理与市场调节阶段（1985—1994 年）

1985 年中共中央发布了《关于科学技术体制改革的决定》，标志着我国科技体制改革的开始[7]。在这一阶段，青海省每年颁布的科技创新政策数量都非常少，10 年间仅颁布了10 项政策，甚至有一半的年份没有颁布政策。按类别看，此时出台的少数政策主要是几部较为重要的地方政策，如《青海省科学技术进步奖励条例》《青海省科技计划管理试行办法》《青海省技术市场管理暂行办法》《青海省专利许可合同管理暂行办法》。同时，最多的是科研机构改革，说明这一时期青海省对技术政策有所涉及，但比较重视的是科学政策。

在计划管理与市场调节阶段，我国刚刚开始科技体制改革的步伐，整体科技实力薄弱，科技实力与国外相差较大。此时对政策工具的使用较少，青海省从实际出发，在制定政策时，着重进行外包和资金投入，通过将科技项目委托给科研机构并改革科技经费拨款制度，以财政支出带动科技创新的发展。同时，以政府基金的方式对取得科技进步的单位和个人进行奖励，以此鼓励企业的科技创新。此外，在技术市场及科研机构的相关政策中还对中介服务机构、科研机构等提供的科技创新相关公共服务及因此取得的收入的税收减免进行了规定。

（二）战略部署与主体建设阶段（1995—2005 年）

1995 年中共中央、国务院发布《关于加速科学技术进步的决定》，确立了“科教兴国”战略，再次强调了科技的重要性[7]。这一时期，青海省出台的政策数量有了明显增长，11 年间共出台了19 项政策，总数约为第一阶段的2 倍，且未出台政策的年份减少为2 年。

通过对该阶段政策数量分布的分析，发现颁布数量最多的是科技人员（4 条），其次是科技奖励（3条）。企业技术进步与高新技术产业化不仅从无到有，且该类政策数量的排名并列第二，说明这一时期的政策虽仍以科学技术政策为主，但创新政策也开始陆续出台。

在战略部署与主体建设阶段中，政策工具的使用增加，政府运用最多的政策工具仍是科技资金投入，但相较第一阶段，这一阶段教育培训、金融支持、税收优惠和法规管制的政策数量开始增加。人才是科技创新活动的灵感源泉，通过培训和引进相关专业技术人才，能够为高技术产业的科技创新提供保障；金融支持和税收优惠是对科技资金直接投入的补充，资本市场的完善和财税政策的大力支持使企业可以拥有更多的资金和更低的风险进行科技创新活动，从而促进企业科技创新；法规管制通过制定配套政策措施，加强监管，营造技术创新环境。

同时，这一阶段青海省对高技术产业的重视程度较第一阶段更高。2000 年不仅出台了2 项专门针对高技术产业的政策，且2 项政策中都使用了全部供给和环境型政策工具，对需求型政策工具也有涉及。对贸易管制工具的使用也是1985 年以来青海省科技创新政策中首次对对外贸易的涉及。

（三）自主创新与体系运行阶段（2006—2011 年）

2006 年，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》的颁布成为我国科技体系建设的又一里程碑[7]。这一阶段中（见图3），青海省科技创新政策的颁布数量达到了新高，6 年间共颁布了39 条政策；尤其是2006 年和2009 年，均达到了10条，代表着这一时期科技创新政策的颁布进入了较快发展阶段。从政策数量的分布来看，企业技术进步与高新技术产业化数量最多，为8 条；其次是综合类政策，为6 条；科技经费与财务（5 条）、科技计划管理（4 条）的政策数量也都达到了第二阶段政策数量最多的类别的标准。此外，这一阶段新出现了科技经费与财务、基础研究与科研基地、科技金融与税收、科学技术普及4 类政策，政策类别有了明显的增加。总体来看，这一阶段开始，青海省比较重视的是创新政策，但科学政策依然受重视，且出现了针对基础研究的科学政策；同时，政府各职能部门开始关注财税及金融政策对科技创新的推动作用；此外，对全民的科普教育也开始受到关注。

图3 自主创新与体系运行阶段

在自主创新与体系运行阶段，各种政策工具运用增加且较为均衡。这一阶段使用较多的仍是科技资金投入和教育培训，说明青海省仍在着重进行资金投入和人力培养。其次，在需求政策方面首次出现了对政府购买的使用，这一政策工具从政府的角度出发，通过购买自主创新产品和服务等行为，为企业减轻了负担，从而增强其自主创新能力。在供给政策方面，对科技信息支持的使用力度加大，表明政府意识到了信息网络、数据库等为高技术产业提供的技术信息和专业咨询的重要性。在环境政策方面，与前两个阶段相比，知识产权保护的运用大幅增加，对知识产权的保护不仅能帮企业掌握核心技术和自主知识产权等，还可以帮助企业在进行对外贸易时降低风险；目标规划的运用同样有所增加，长期规划和年度规划的制定有助于企业的生产创新活动及政府部门的监管更加清晰明了地进行。

（四）创新驱动与转型发展阶段（2012—2022 年）

2012 年，党的十八大提出实施创新驱动发展战略；2016 年，中共中央、国务院正式发布《国家创新驱动发展战略纲要》[7]。创新驱动发展战略的提出将“科学-技术”范式变为了“科学-技术-创新”范式，标志着我国科技创新体系的发展进入了新阶段。这一阶段，青海省的科技创新政策数量呈“J 型”增长趋势，11 年间共出台了160 项政策，平均每年出台政策14.5 项。除2012 年和2014 年的政策数量少于5 项外，其余年份的政策数量均超过前三阶段各自的政策数量平均值。表明这一阶段科技创新政策颁布进入了密集发展阶段，得到了青海省的高度重视。从政策数量的分布来看（见图4），这一阶段不仅涉及了全部13 类政策，且各类政策的数量均有了大幅提高。这一阶段数量最多的是科技经费与财务（26 条），其次是基础研究与科研基地（20 条）、科技计划管理（19 条）、综合（16 条）。从政策数量的增速来看，科技人员的政策得到了迅速发展，由上一阶段的1 条发展到本阶段的15 条；其次是基础研究与科研基地，由上一阶段的3 条发展到本阶段的20条；第三层次是科技计划管理、科技成果与知识产权等。说明这一阶段的科学、技术、创新政策均得到了快速发展，不仅数量明显增加，而且得到重视的领域有所拓宽。

图4 创新驱动与转型发展阶段

在创新驱动与转型发展阶段，各种政策工具的运用密集增加，运用最多的仍是科技资金投入，其次是公共服务和教育培训，第三梯队是外包和知识产权保护；运用最少的是贸易管制，海外机构依然没有涉及。同时，科技基础设施建设的运用虽有所增加但仍然较少，相关政策仍有发展的空间。

该阶段背景下，青海省人大（含常委会）制定的地方性法规数量增加，不仅对已有的科技创新相关条例进行了修订，还新颁布了3 部条例，其余部门制定的各类法规及各种政策工具的种类也都有了增加，说明青海省高技术产业科技创新体系下的政策越来越完备。

五、研究结论及建议

（一）研究结论

本文通过多角度及基于政策工具的文本内容分析，对青海省高技术产业科技创新政策的演化特征进行了梳理研究。结论如下：

1.青海省对高技术产业科技创新政策的重视程度越来越高

科技创新作为第一生产力，对现代生产力的推动和经济社会的发展起着不可或缺的作用。1985 年以来，青海省高技术产业科技创新政策的数量呈现波动上升的趋势，政策类别也呈递增趋势。近年来，青海省在科技资金投入、人才培养、公共服务等方面做出了大量的调整与优化，出台了一系列配套政策，建立健全科技管理体系，营造良好的科技创新环境。

2.青海省高技术产业科技创新政策时间的连续性和部门间的协作性不足

从上文政策的分析中可以看出，青海省各年出台的政策数量波动性较大，尤其是1989—1999 年间有8 年没有相关政策出台。这说明科技创新政策的连续性不足，不利于为高技术产业的科技创新活动提供持续有效的政策支持。

同时，政策发布主体之间的协作性也较为缺乏。除涉及科技资金投入的政策多由科技厅和财政厅联合发布外，其余联合发布的政策仅占政策总量的11.4%。单部门发布的政策较多，会使政府各职能部门间缺乏沟通，导致政策文本体系庞大，造成不同政策之间存在冗余的情况。

3.政策工具的协调性较差

（1）三类政策工具的使用呈现非均衡性。通过对整体和分阶段的分析，发现青海省对三类政策工具的使用差别较大。供给和环境政策工具作为科技创新政策的两大支柱，为高技术产业科技创新活动的发展提供了重要力量，但随着政策工具使用数量的增加，两者所带来的边际效益逐渐递减；供给政策工具的过量使用也会使企业过于依赖政府投入而缺少自身的主动性。同时，需求政策工具的不足使企业的科技创新活动因缺乏拉动力而减少，这也在一定程度上反映了政策的不完善。

（2）三类政策工具内部的使用也呈现非均衡性。通过对政策工具的具体分析可以看出，三类政策工具内部的使用数量也存在很大差别。需求政策工具的使用以外包（即政府委托研发计划）为主，这一政策的使用可以有效增加企业和科研机构的研究成果，作为科学政策十分有效，但这一政策对企业进行科技成果转化的拉动力不足。青海省还对政府购买工具进行了使用，这一工具补充了外包的不足，提供了对科技成果转化的需求。而贸易管制和海外机构作为对外贸易相关的政策工具，却很少被涉及，这会影响青海省高技术产业的对外贸易活动，不利于青海省对国内国际双循环格局的积极参与。

供给政策的使用以科技资金投入、教育培训和公共服务为主，科技信息支持的较少使用会使供求双方存在信息不对称的情况，妨碍了科技成果等技术创新的转移与购买，从而影响青海省高技术产业的科技成果转化效率。此外，科技基础设施工具的缺乏不利于科技创新平台的建设，同样阻碍了企业的科技创新活动。

环境政策工具相较前两类工具而言均衡性较好，仅知识产权保护的使用远多于其他政策工具，其余政策工具的使用频数相差不大。

（二）政策建议

1.加强政策颁布的连续性和部门的协同性。在政策的出台方面，青海省应加强政策出台时间的连续性和稳定性，为高技术产业中企业的科技创新活动构建一个完善、稳定的政策环境，便于创新主体制定自身的中长期和年度科技创新规划，从而有利于科技创新活动的开展。同时，还应加强青海省各职能部门间的沟通与合作，提高政策主体间的协同性，便于对高技术产业的科技创新活动进行监督管理。

2.均衡政策工具的使用，重视需求政策的拉动作用。青海省高技术产业科技创新政策呈现出政策工具使用的非均衡性。政府在未来政策的制定中应立足于长远视角，加大对高技术产业的扶持力度。对于运用较少的需求政策，应加大使用力度。首先通过政府购买、外包等政策工具的使用，为企业特别是企业的自主创新产品提供市场，帮助其摆脱对政府供给的过度依赖；其次，应加强企业对外贸易相关政策工具的使用，合理减少贸易管制政策，简化行政程序，营造良好的对外开放环境。对于运用过多的供给政策，应适度减少其使用频率，同时均衡其内部各政策工具的使用，加大信息支持和基础设施建设的力度；对于环境政策工具，在合理范围内运用知识产权保护工具，同时适度加大金融、税收等其他政策工具的运用。