民国时期平津饮食店铺摊贩卫生管理探赜

刘赵昆

(南开大学 医学院,天津 300071)

餐饮业的兴盛是城市经济发展的重要标志。大都市中职员和工人们忙于工作,无暇做饭,各种饮食店铺摊贩如雨后春笋般出现在大街小巷。饮食店铺摊贩一旦出现卫生问题,就有可能造成大规模的疾病爆发。晚清以来,随着人们对微生物—食物—疾病之间关系认知的加深,饮食卫生逐渐从个人养生转变为公共卫生问题。

有关我国近代食品卫生安全的研究除少数论文外[1-3],相关研究仅为城市史或卫生防疫史专著中的次要章节。杜丽红在《制度与日常生活:近代北京的公共卫生》[4]一书中用半章的篇幅探讨了1937年以前北平的食品卫生机构和法规的演变,以及市政府对食品卫生的无效管理。朱慧颖在《天津公共卫生建设研究(1900—1937)》[5]中用一节介绍了近代天津食品安全立法的特点并讨论了细菌理论的传播。学者们对饮食卫生的历史研究多为介绍法律条文,而非实际管理。本文选取近代天津和北平为研究对象,考察政府监管食品安全的政策与实践。

一、民国时期饮食店铺摊贩卫生管理的背景

近代以来,随着我国城市的发展,城市工商业从农村地区吸引了数以百万计的劳动力,每日繁重的劳作使这些劳动者很难有时间和精力准备一日三餐,只能在外购买食物充饥。在这个背景下,饮食店铺、摊贩出现在城市的大街小巷。

然而,大城市饮食经营场所的卫生条件堪忧。北平第一卫生区是协和医学院改善卫生的试点地区,根据1933年北平市对该区内150家餐馆进行10次抽查的数据,能完全杜绝苍蝇污染食物的饭馆仅有4家,厨房达到清洁标准的仅有1家,餐具清洁者仅有15家。经过一年的整治,虽然能杜绝苍蝇污染的饭馆数提升至50家,但厨房卫生符合标准的仍只有10家,餐具清洁者为20家[6]45-46。该检查还未涵盖北平市第一卫生区内无固定经营场所的饮食摊。《大公报》曾刊文描述天津市底层工人常去的饮食摊点:“所卖如烧饼、果子、鸡子等食品,都陈列在尘土飞扬的马路上……一锅汤水泡着几个黄色的东西,在一般人眼里觉得肮脏,但食者却甘之如饴。”[7]当时很多饭店广告都要强调其环境和食物的卫生清洁,以期使顾客安心[8]。

中国古代法令只处罚商家因出售变质食物致人生病死亡的行为,而没有预防不安全食物损害民众身体健康的制度。近代中国的知识精英们试图将西方社会的先进性与清洁卫生联系在一起,促使我国民众了解并接受西方卫生标准以控制疾病传播,复兴中华民族[4]370-371。病从口入的理念意味着控制疾病的重要举措之一是保障食品安全,即饮食业必须受到严格管理。

二、近代关于饮食店铺摊贩的管理法规

福柯认为,“权力和知识是相互连带的,不相应地建构一种知识领域就不可能有权力关系,不同时预设和建构权力关系就不会有任何知识”[9]。近代以来,随着学界对由食物传播传染病认识的不断深化,保障饮食卫生成为与社会稳定和人民福祉紧密相关的政府职责,政府以卫生为名立法管理食品安全就拥有了正当性和合法性。

现代意义的食品安全法律在十九世纪下半叶出现。英国在1860年制定了《食物与饮料之作伪法案》。德国在1879年颁布的食品法规成为日本相关法规的蓝本,而后者又是民国时期食品安全管理规定的基础[10]。1902年颁布的《天津卫生总局现行章程》是我国最早的城市卫生法规之一,其有关食品的条款包括不得售卖腐烂食物,防止食物被苍蝇污染,禁止出售病死畜禽肉等[11]。1909年京师警察厅首次对食品安全进行专门立法。

直到1929年,民国政府才制定适用于全国的食品卫生法令。针对饭馆的最初法令是1929年2月颁布的《饭馆卫生十二要》,当年8月14日,卫生部公布基于这十二条要点的《饮食物制造场所卫生管理规则》。《饭馆卫生十二要》中的第七、八两条直接与食物质量相关:第七条要求必须煮熟菜肉,杀灭食物中的病菌和寄生虫卵;第八条规定食物要新鲜,必要时用冰箱储存,不得出售霉烂食物[12]。正式法规中,这两条被凝练为“饮食物原料务必新鲜清洁,不得掺杂或利用不合卫生之物品”[13]83。

相较之下,《饭馆卫生十二要》和《饮食物制造场所卫生管理规则》对餐具和环境卫生规定得更为详细。以后者为例,它要求每个饭馆应做到:(1)设置有盖的垃圾桶和排水沟;(2)安装铁纱窗;(3)光线充足、空气流通;(4)设置盥洗室;(5)设置餐具消毒设备;(6)多放痰盂并禁止随地吐痰;(7)准备员工工作服;(8)每年粉刷墙壁一次;(9)不得饲养牲畜;(10)不得在制造或储存食品处食宿;(11)保持清洁。饭馆员工每年必须接受体检并按时注射疫苗;员工不得患有传染病,一旦染病必须停止工作;员工必须便后洗手,保持清洁,严格防止唾液沾染食物或食物包装。食物储存地点则必须远离厕所或畜栏,待售时应置于橱内或纱罩之下,严防苍蝇或灰尘;所有储存食物器具必须清洗,不得挪作他用[13]82-84。

因为中国地域广阔,各地经济社会状况差异较大,所以各地都需要制定自己的卫生法规,地方政府多在卫生检查和处罚力度两个方面做补充规定。1929年北平市卫生局根据卫生部的《饭馆卫生十二要》分别制定了《管理饮食店铺暂行规则》和《管理发卖饮食物摊担暂行规则》。前者规定饭馆在开业前,卫生局将派员检查其卫生设备,合格后方准开业,饭馆每年必须接受一次复查。在日常检查中被发现违反该法的商家将被处以5角至10银元的罚金,屡教不改者则罚金加倍。除此之外,该法令与卫生部的《饮食物制造场所卫生管理规则》相比只增添了一些细节,诸如饮料和调味品不得含有毒素,在疫情期间不得出售生食,禁止使用铅制造餐具,半年进行一次大扫除,利用石灰水清洁厕所、痰盂、泔水桶,餐具和毛巾须在沸水蒸煮五分钟方可使用等。关于摊贩的规则省略了与厨房和厕所有关的条文,同时下调罚款额度,并详细列举饮食摊上常见的不卫生食物并加以禁止[14]。

1929年至1930年制定的上述食品卫生管理规定虽屡经修改,但其核心内容直至1949年几乎保持不变。国民政府内务部在1929年后未再发布针对饮食业经营者的规定。1939年汪伪政府制定的《饮食品制造场所卫生管理规则》也几近照抄1929年的规定[15]。在地方法规方面,1930年4月天津制定了《管理饮食物营业规则》及《管理饭店规则》,两者的导言明确说明这些规则仅是对卫生部十二条规定的补充。前者详细列出不可售卖的食材,并要求金属餐具不得使用铜或铅,不得生锈,不得含有有毒染料。后者与前者在食材质量问题上略有重叠,另在清洗餐具、清扫厨房和管理员工方面补充少许细节[16]。1940年日伪当局在饮食店铺管理规则中塞入大量维持治安的条款,暴露其为奴役中国人民而立法的目的,但其有关卫生的要点几乎与1930年天津的有关规定完全重合。一些新内容虽符合食品卫生,如要求将鱼虾和蔬菜储存在不同冰箱中,设置冲水厕所等,但并不符合当时社会实际,如当时天津市民都无法获得自来水,更遑论冲水厕所[17]。1946年,天津市卫生局重新制定饮食店铺的卫生管理规则,其目标仍是对1929年卫生部规定进行补充,与1930年版相比,该法规结构更为清晰,分为厨房、食堂、厕所、食材、职员五个部分并分别规定卫生标准,且与1930年的标准近乎相同,最明显的变化只是添加了灭鼠的要求[18]。

三、平津饮食店铺摊贩管理的实践

卫生检查人员不可能将法律的全部条文熟记于心,因此他们在工作中将抽查项目加以简化。1934年北平市饮食卫生调查内容包含:厨房在室内、防蝇设备完全,食物贮存处无苍蝇,厨房清洁,食堂清洁,职工穿着整洁,桌子清洁,餐具清洁,有冰箱,有洗涤设备,有消毒公用手巾,垃圾处置方法适当,厕所清洁,随时可以洗手,为雇员另设清洁的卧室,调查人员只需判断是或否即可[6]47。天津在1946年颁布饮食店铺卫生管理规则后,印制了饮食店铺的卫生调查表。和该法规类似,它含有厨房、厕所、食堂三部分(食材和职员被分别并入厨房和食堂部分),每部分又细化为装修材料、防蝇设施、用水等项,项目虽多,但调查员只需填写是否清洁[19]。仅填是或否意味着调查工作主观因素大,缺乏统一标准,若调查员本人卫生意识淡薄,在他眼中清洁卫生的店铺环境可能无法保证饮食安全。

数量有限的卫生检查人员在面对遍布全城的饭馆和摊贩时,严格按照卫生调查表上对每位经营者进行定期检查并不现实。因此,卫生、警察部门时常将检查项目简化为一项:设置纱罩杜绝苍蝇污染食物。在市民受到传染病威胁时,他们印发的传单或通知主要内容就是如何设置纱罩,扑灭苍蝇[20]。在天津市举行卫生督导周或卫生运动大会等活动中,成绩也多以消灭苍蝇数量及督导多少商家设置纱罩来衡量[21]。在被政府惩罚的经营者中,未设置纱罩者占绝大多数。例如,北平市卫生局1939年1月查处的食物不卫生案件3起,餐具不洁案件15起,食物未加纱罩案件则有114起[22]。

如果饭馆经理或摊贩被发现违反卫生规定,则会受到惩罚。卫生检查人员常对初犯者网开一面。例如,1946年7月底天津市卫生局对第九区内有问题的42家店铺进行卫生检查,其中21家仅予以口头警告,剩余21家中,3家被要求当场改善,另外18家则写下保证书,保证在几日内加装纱罩,添置痰盂,或抛弃生蛆的调味酱等。卫生局对摊贩惩罚力度反而较重,当时抽查的43家摊贩中,有23家未给机会改正即遭取缔,这种选择性执法体现出国民政府对底层民众的深重压迫[23]。如果售卖明显腐烂食物、厨房极为肮脏或是未按期改善卫生条件,则商家将被警察局处以罚金[24]。

1949年前我国大城市食品卫生状况从未得到根本改善,其主要原因之一是执法者将检查饮食卫生视为生财之道。1930年《卫生月刊》提到,检查人员抽查卫生时,应穿着制服携带证件,任何收费必须提供收据,否则即是敲诈。这暗示执法者曾以不符合卫生为名向经营者索取钱财,使不法分子意识到冒充执法人员有利可图[25]。1936年天津某市民称:“(警察)如走进饭馆,得无代价地采取食品,检验它是否‘卫生’”[26]。他借此讽刺说增加检查人员只会使民众生活更加困苦。有商家因卫生问题理应受到停业整顿的处罚,却可通过交钱免除。1939年11月,天津市登瀛楼饭庄被发现菜品中出现蛆虫,警察局决定予以停业三日处罚,并要求饭庄所在地警察对其卫生严加检查。饭庄经理随即托人求情,称情愿捐款1 500元以免除处罚,并获得批准[27]。

另一个重要原因是卫生检查人员担忧严格执法会导致社会不稳定。由于底层营业者利润微薄,设置纱罩、购置新鲜食材对他们都是一笔不菲的开销。北平卫生局在1935年发现,一旦严格执行卫生标准,绝大多数商贩除停业或改行之外无任何选择[28]。这将威胁数以万计市民的生计,对社会稳定的冲击不言而喻。抗战胜利后,内战和经济崩溃导致民怨沸腾,国民政府不愿再因卫生检查将更多民众推向其对立面。1946年7月,天津一家酱制品行的醋酱缸中被发现有大量死苍蝇和蛆虫,按例受污染的调味品应全部废弃。然而,店主以经营困难为由请求将调味品煮沸消毒后继续售卖。变质调味品煮沸后并不能保障食用者的安全,但卫生局批准了店主的要求[29]。1947年1月14日,天津市一家包子铺被发现设置在厕所旁,警察局本欲强令其搬迁。店主以难以寻觅经营场所,身无其他技能等原因拒绝迁移,2月14日,警察局决定不再强迫其搬迁,只希望食客能因其环境差不再光顾[30]。警察局的决定与2月10日国民政府行政院命令有关,该令要求缓办一切“足以引起人民反感,易受人煽动利用之行政措施”,其中就包括取缔摊贩[31]。

四、结语

民国时期,如何确保饮食店铺、摊贩的卫生成为城市管理者必须认真面对的问题。当时饮食业的卫生安全问题呈现两个截然相反的特征。一方面立法者对食物质量、环境清洁、员工健康、餐具安全做出严格规定,另一方面民国时期饮食业的总体卫生实在难以令人满意。造成这种矛盾现象的原因有三:在普遍缺乏专业卫生人员的情况下,法律的可操作性差,检查内容不得不被严重简化;检查人员对改善卫生状况毫不关心,却热衷于对民众进行敲诈勒索;多数底层饮食业经营者缺乏经济实力改善自己的饭馆或饮食摊的卫生状况。严格执行法令意味着很多人将失去生计,当保障饮食卫生与社会稳定出现矛盾时,政府不得已选择后者。