东盟“中心地位”塑造:现状分析和路径探索

姚天培 于骐铭

(格拉斯哥大学,格拉斯哥 G12 8QQ)

东盟(东南亚国家联盟的简称)“中心地位”是一种构建的产物,但它不是“先有理论指导,后有政治实践”的单纯政治蓝图,而是东盟基于自身在区域合作领域中已有的地位和作用,通过官方文件和外交宣传等方式对这种已有地位进行总结和进一步发展的身份塑造,具有强烈的现实主义和实用主义色彩。东盟“中心地位”与其追求地区合作的宗旨一脉相承,是它的成员国在构建与推进一体化过程中,追求并着力打造的东盟在东亚合作进程中扮演“规范供给者”和“进程设计者”的角色与功能[1]。2007年颁布的《东盟宪章》第一条第十五款写道,“维护东盟在开放、透明和包容的地区架构中的中心地位和积极作用,作为促进和外部伙伴关系与合作的主要动力”,东盟“中心地位”被正式写入官方文件(1)参见东盟官网https://asean.org/asean/asean-charter/charter-of-the-association-of-southeast-asian-nations/。,此后的东盟首脑会议主席声明都不断提及东盟的关键作用。这些内容偶尔会有一个专门的章节或段落,根据区域情况的变化,提供进一步的澄清和更新信息。

东盟在近年的实践中获得了组织内外支持,使“中心地位”在区域安全合作、政治对话和经济合作三大方面有所实际体现。这样的效果依靠的是两重政治基础——自身一体化带动地区合作机制、求同存异凝聚域内外大国共识。二者既构成东盟“中心地位”的基础,也隐含着东盟塑造“中心地位”身份的不稳定因素。本文将回顾东盟“中心地位”的塑造过程,剖析其建立基础以及塑造过程中的机遇和挑战,并分析中国—东盟关系对东盟“中心地位”的重要性。

一、东盟“中心地位”塑造的基础

“罗马非一日建成”,对于东盟来说,“中心地位”不是一蹴而就的,而是在长期的国际互动中逐渐塑造出来的身份认同和实际地位。回顾东盟发展历史,其塑造“中心地位”的基础集中表现在以下两个方面。

(一)东盟的发展与地区合作机制的建立

为了保持与西方世界的战略联系,东盟最初由部分东南亚国家以安全为导向建立。在这样的模式中,东盟成员彼此间合作有限。自二十世纪七十年代以来,多极化趋势和第三世界的发展改变了东盟的合作规模和关注重点。作为整体,东盟成为东南亚地区最重要的力量,其各成员国随着东盟一体化进程取得了很多独自难以取得的成就,从而形成了较强的合作惯性[2],这种惯性为东盟“中心地位”的构建起到了保驾护航的作用。依托东盟这个战略基点,东南亚11国可以作为一个国际行为体发声,主导国际事务。“当小国能创造一种大国所缺乏的新型权力资源,并能持久保障和运用这种资源,进而有利于塑造更好的地区秩序时,权力就可能到手了。”[3]由于东亚地区大国云集,无论是其他域内国家还是域外大国,在处理地缘利益时都存在着历史与现实、情感与利益、权力和地位的纠葛和博弈,阻碍了像欧盟那样统一的合作结构的出现。东盟与各国关系稳定,没有竞争关系,可以协调东亚合作,使其成为该地区广泛接受的参与者,实现“小马拉大车”,以小国集团的形式主导多个地区合作机制。二十世纪九十年代初,东盟启动了区域合作,陆续形成多个合作机制并与众多域外国家建立了对话伙伴关系。

(二)域内外大国的鼓励与支持

在参与东盟主导地区合作机制的过程中,周边国家逐步认可了东盟制定的许多地区合作规则,并通过批准和签署合作文件和国际条约的形式,将这种认可法律化和制度化。美国的认可和参与曾使得东盟在东亚乃至亚太地区的“中心地位”得到了进一步提升,这种参与满足了美国在东亚乃至世界范围内谋求影响力的目的。此外,东盟已经与联合国等国际组织和欧盟等区域联盟建立了强有力的关系。作为世界性事务的重要参与者,东盟在与其他国家合作的同时扩大了自己的政策观点、原则和标准,这反过来又提升了东盟在国际社会中的地位和作用。

二、东盟“中心地位”塑造的挑战

近十年来,东盟“中心地位”的塑造并非一帆风顺。随着东盟成员的增加,其国际利益和战略重点改变,内部分歧逐渐凸显,冗余和重复的区域合作机制减缓了区域合作。更为重要的是,随着国际形势的变化,尤其是美国的相对衰落和其在亚太的战略调整,东盟“中心地位”塑造一度陷入困境。

(一)内部分歧与冗杂机制削弱内在支撑

东盟“中心地位”主要表现在政治安全和经济合作两个方面,要想在这两个关键领域发挥地区主导作用,自身的政治和经济合作就需要达到地区内的领先水平。但可惜的是,在经济合作方面,东盟共同体建设迟迟未能取得重大进展。2007年11月,第13届东盟峰会通过了《东盟宪章》,纳入了组建东盟共同体的战略目标。这次峰会还批准了《东盟经济共同体蓝图》,再次强调到2015年建立东盟经济共同体的目标。然而,这个“内部”的东盟经济共同体还不足以满足所有东盟国家的区域经济一体化需求。经济一体化的困局使政治合作的进程有所迟滞。东盟自建立以来就一直以确保各成员国的独立自治性和协商一致的决策方式为荣,但这使得东盟难以产生一个领导性的核心国家,不仅在整合内部意见时困难重重,对外共同发声时存在协调上的困难,发挥中心地位的作用更是天方夜谭。

内部的分歧蔓延到东盟主导的地区合作机制之中。从二十世纪九十年代至今,东亚地区的众多经济和安全合作机制很多都由东盟首倡并建立,如东盟合作论坛,东亚峰会,中国、日本、韩国与东盟的“10+1”“10+3”机制,等等。这些地区合作机制使得东盟在地区事务中具有了较大分量的发言权,但也埋下了隐患:一方面,覆盖区域和功能相互重叠的机制之间的竞争导致东亚合作进程出现“刹车效应”,这一矛盾在二十世纪初中日关于东亚经济一体化“10+3”和“10+6”两个机制之争上达到顶点[4];另一方面,多个“10+1”分立存在导致自贸协定在东亚地区出现“面条碗效应”(2)“面条碗效应”:亦称“意大利面条碗”现象(Spaghetti bowl phenomenon),源于巴格沃蒂(Bhagwati)1995年出版的《美国贸易政策》(U.S. Trade Policy)一书,指在双边自由贸易协定(FTA)和区域贸易协定(RTA)等特惠贸易协议下,各个协议有着的不同的优惠待遇和原产地规则,就像碗里的意大利面条,一根根地绞在一起。。主导了多个合作机制的东盟到头来反受其累,相互竞争和重叠的合作机制使得东盟“中心地位”被反复拉扯,成为纸面理论,东亚合作框架的进展脱节令东盟主导的东亚合作进程基本停止。

(二)亚太大国战略调整造成外部冲击

随着东亚国际关系的变化,曾经支持东盟在区域合作中所处“中心地位”的部分国家开始寻求建立自己主导的区域合作体系。例如,美国在2008年公开宣布就其加入跨太平洋战略经济伙伴关系(TPP)进行谈判。一旦TPP成型,或将改变亚太地区现有经贸格局,深刻影响后危机时代的全球经贸关系和区域经济合作[5]。TPP明显会削弱东盟的“中心地位”,因为此时的东盟缺乏与TPP规模和质量相对应的区域一体化机制,已有机制的弊病在外部冲击下更加明晰地显示出来。紧接着,美国新提出的“印太战略”对东盟“中心地位”造成了全方位的冲击。首先,美国在南海问题等地区争端中煽风点火,表现出维护东盟利益的姿态,实则破坏了东盟的中立性。其次,随着“印太战略”的实施,美国失去了参与东盟主导的地区合作机制的兴趣。美国时任总统特朗普缺席了2018年至2019年所有的东盟主导下的地区会议,2019年仅派遣国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩(Robert C.O’Brien)代表美国总统参加第十四届东亚峰会[6]。最后,美国“印太战略”在东盟成员中有选择地构建伙伴关系,这使得东盟成员战略分化进一步扩大,影响了东盟内部团结。概括来说,美国的“印太战略”逐渐侵蚀了东盟中立原则,冲击东盟主导的区域机制以及扩大了东盟成员的战略分化,消解了东盟“中心地位”[7]。

总的来说,为了维护自己岌岌可危的“中心地位”,东盟需要进一步推动内部“求同存异”,弥合成员国之间的政治分歧,促使东盟内部的经济合作能够顺利推进,并在更大范围内推动并主导实现地区经济一体化,整合现有的由东盟主导的合作机制,消除机制冗杂导致的“刹车效应”和“面条碗效应”。同时,东盟还要拿出能够有效应对域内外大国争夺东亚一体化进程主导权的措施。

三、重塑东盟“中心地位”的机遇

对于耕耘多年并已有实际成果的东盟来说,塑造“中心地位”的收益大于风险,东盟仍具备担当地区合作枢纽的能力和意愿。只要东盟自身继续发展壮大,努力整合冗杂的地区合作机制并让新机制发挥切实作用,争取大国维护自身利益和地区稳定的需要支持自己,东盟“中心地位”仍旧大有可为。

(一)探索新的合作模式

实质性的“中心地位”需要得到区域国家的广泛认可,这种认可从根本上说与加强东盟内部的一体化有关。东盟是否因东亚经济共同体建设而得到加强,取决于东盟是否在东亚经济共同体建成之前已经实现了其自身的经济一体化[8]。为此,东盟加快了内部经济自贸区的建设,一些酝酿多年的项目得以落实,包括最重要的东盟共同体。2015年12月31日,由东盟时任主席国马来西亚外交部长阿尼法发表声明,东盟共同体正式启动。

东盟经济自贸区的成型将使东盟更多地以一个成功的经济组织展现在世人面前,地区经济合作机制更加完备,东盟在东亚地区经济合作中的“中心地位”实质上建立起来了。

2012年11月,东盟和中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰等国家开始了自由贸易协定(FTA)的创建,即《区域全面伙伴关系协定》(RCEP)。这是东盟在地区合作机制上应对“TPP冲击”的努力。RCEP成员国人口约占全球人口50%(约35亿),国内生产总值达23万亿美元、贸易额和吸引外资接近全球三分之一,是当今世界涵盖人口最多、成员构成最多元的自由贸易协定谈判[9]。与TPP协定相比,东盟充分考虑参与一体化的成员国各自的情况,做出了差异性安排。TPP在出台时就制定了以美国为主导的过高开放要求,让其他参与国尤其是发展中国家感到难度较大。作为一个野心勃勃的新自贸协定,RCEP整体的开放程度将再上一个新高度,这是东盟已经签订的五个双边贸易协定所无法比拟的。同时,各成员国的“舒适度和可行性”以及整体进程的“渐进性和过渡性”也纳入了考量范围[10]。这种安排无疑大大降低了谈判难度,使各国加入RCEP的意愿更加强烈,对解决方案的主导成为东盟“中心地位”一种无声的宣告。

(二)驾驭大国的战略转移

在维护地区稳定方面,“中心地位”是东盟管理该地区主要大国之间竞争动态的一种方法,有效地减少了区域外重要大国对区域协作的不当参与和干涉的风险。更重要的是,东盟“中心地位”提升了成员国的话语权,维持了东盟在对外关系上相对中立的政策[11]。鉴于地缘政治格局的变化,美国实施的“亚太再平衡战略”和“印太战略”遏制中国的意图变得更加突出。这种情况对东盟的中立原则提出了挑战,并重新引发了人们对东盟可能在全球大国之间站队的担忧。面对局势变化,中国成为最适合的域外合作对象,因为东盟在东亚必须寻求既有足够能力维持战略平衡又不会打压自己发展的大国来支持。

东盟的“中心地位”被中国的主流媒体描述为实践中形成的区域合作的中心,并认为这种定位符合该地区合作与发展的现实需求。2016年7月25日,中国外交部长王毅明确表示,中方始终坚定支持东盟的团结壮大,支持东盟共同体建设,支持东盟在区域合作中保持中心地位[12]。当秉持“冷战思维”的西方还在抱残守缺中举棋不定时,中国—东盟的紧密合作已经为双方打开了新局面。在过去中国经济发展的过程中,与东盟的贸易以及对东南亚有关国家的学习让中国获益匪浅;如今东盟塑造“中心地位”的关键时期,作为邻国享受到中国发展的红利,中国—东盟的关系一直保持互利共赢的模式。

四、强化中国—东盟关系:维护东盟“中心地位”的路径选择

东盟的“中心地位”体现了在大国竞争中保持中立的原则,避免“站队”。它符合东盟的利益,即在大国之间建立平衡,减少战略冲突的可能性,并在这些大国之间构建一个有组织的关系框架,同时维护东盟的“中心地位”。在这个角度上,中国与东盟利益一致,加强双方的彼此合作就是维护东盟“中心地位”的主要路径。通过加强与中国的合作,东盟可以巩固其中立地位,从而防止其他大国的负面影响,这反过来有助于保护东盟的自主权和战略利益。同时,中国将受益于该地区的稳定,维护东盟“中心地位”也是在维护自身的利益,促成“双赢”。

(一)官方路径

一是加强经济贸易合作。中国已经成为东盟最大的贸易伙伴,双边贸易每年都达到新的高度。2010年建立的中国—东盟自由贸易区(CAFTA)促进了双方的贸易和投资。根据中国商务部统计,2019年,中国—东盟贸易额达6 414.6亿美元,同比增长9.2%。其中,中国向东盟出口3 594.2亿美元,较上年增长12.7%;从东盟进口2 820.4亿美元,增长5.0%。中国连续11年成为东盟第一大贸易伙伴,东盟上升为仅次于欧盟的中国第二大贸易伙伴[13]。新冠肺炎疫情不仅没有打断中国和东盟之间紧密的经济联系,反而使这种联系更加紧密,东盟继2019年超过美国、2020年超过欧盟成为中国第一大贸易伙伴,占中国进出口总值的15%以上。

二是加强政治和公共事务合作。在政治和公共事务合作中,中国—东盟进行了紧密合作。双方建立了一系列机制来促进对话和合作,如中国—东盟峰会和中国—东盟部长级会议。中国和东盟在维护本地区的和平与稳定方面有着共同的利益,双方坚持合作应对各种安全挑战,如打击恐怖主义、海盗和网络犯罪。面对新冠肺炎疫情的全球流行,中国和东盟开展了区域抗疫合作。中国与东盟在很多现有国际问题上有着许多共识。由于共同的发展中国家身份,中国与东盟各国的经济实力均存在一定局限性,并在全球化中处于类似的弱势地位。这要求双方进行经济互补并寻求在全球经济布局中的统一立场,双方的一致性在一些国际问题上有所表现,比如在气候变化的全球行动中,双方均主张更有利于发展中国家的提案。

(二)非官方路径

一是举办多元化民间交流活动。作为官方外交的有力补充,公共外交活动能够促进不同的文化和沟通,促进各国人民之间的友谊。中国与东盟国家之间的关系维系需要民众间的友谊作为支撑和基础。在体育、音乐等文体领域,中国与东盟建立了长期稳定的民间交流合作机制。例如,广西艺术学院主办的“中国—东盟音乐周”[14],南宁市政府举办的“中国—东盟(南宁)戏剧周”活动[15]。这些活动有效地促进了中国与东盟各国间的文化交流,增进了彼此理解。

二是发挥非政府组织作用。非政府组织(NGO)作为新兴的国际关系行为体,在国家的公共外交、国家软实力建设、协调国际合作立场、协力企业境外发展、建设全球治理体系等方面都发挥了不可替代的作用[16]。NGO可以引导和影响当地政府与人民的正常生活,也可以在相应领域搭建构造新的秩序。在过去数十年,西方国家的NGO持续对东盟国家施加影响,其中部分NGO以“环保”“人权”等幌子为掩护,成为西方国家向发展中国家进行所谓“民主输出”或是渲染“中国威胁论”的工具[17]。中国应打造自己的NGO,并充分发挥其作用,促进公共外交活动。

五、结语

对塑造“中心地位”的持续投入,不仅给东盟带来经济和政治效益,也已成为其鲜明的政治身份。一旦东盟或部分国家放弃中立地位,中国将可能调整对东盟及东盟各国的政策[18],东盟“中心地位”将失去现实路径,这与东盟的地区利益不符。发展中国—东盟关系,提高合作质量,创新合作形式,不仅可以让中国与东盟双方受益,也能让双边关系成为新时代进行地区合作的典范,在国际规则和国际制度创新上提供“中国—东盟”范例。