情势变更原则适用于行政协议诉讼的实证分析

张羽丰

(武汉大学 法学院,武汉 430000)

情势变更原则又称情事变更原则,是指合同依法成立后,因不可归责于当事人的事由发生重大变化而使合同的基础动摇或者丧失,若继续维持合同会显失公平,因此允许变更合同内容或解除合同的原则。所谓“情势”,是指合同成立后出现的不可预见的客观情况,泛指一切与合同有关的客观事实,如战争、经济危机、政策调整等。所谓“变更”,则是指合同赖以成立的环境或基础发生异常变动。情势变更原则旨在修正合同双方因客观情况发生难以预见的重大变化而导致的明显失衡状态,以此保证当事人之间的实质公平。在我国,伴随合作行政理念的实施,行政协议日益成为行政机关履行行政管理职责的重要方式。目前,虽然行政法律规范尚未对情势变更原则做出明确规定,但在行政协议诉讼领域已有参照《民法典》第五百三十三条之规定适用该原则的司法案例。然而,该原则在具体适用过程中,存在混淆概念以及错用条件等问题。为更好地促进情势变更原则在行政协议诉讼领域的适用,需要在准确区分该原则与相关概念的基础上,明确适用条件,从而将实质公平落到实处。

一、行政协议诉讼中适用情势变更原则的二元基础

在行政协议适用范围不断扩大、使用率逐渐提高的背景下,情势变更原则具备适用于行政协议诉讼的理论基础和现实基础。

(一)理论基础

1.行政协议具有协议性

行政协议系公法领域借鉴私法手段的产物,与民事合同存在关联性。行政机关以实现行政管理或公共服务为目标,与公民、法人或其他组织协商订立的,具有行政法上权利义务内容的协议称为行政协议。行政协议的签订、履行都建立在与相对人协商一致的基础上,是双方合意的结果。情势变更原则适用于所有类型的合同,行政协议亦不例外[1]。

2.行政协议受公平原则约束

行政协议之协议性决定其亦受公平原则的约束。虽然行政协议的一方当事人是行使公权力的行政机关,但既然行政机关选择通过协议的方式履行职责,就表明其有与相对人“平起平坐”的意愿,双方在行政协议法律关系中应当是平等的。公平原则要求合理地确定当事人之间的权利义务。行政协议履行过程中,若出现可能严重损害一方当事人权益的客观变化,则应适用情势变更原则,修正利益失衡状态。

(二)现实基础

1.司法解释预留空间

根据《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第二十七条可知,行政协议履行过程中因客观情况发生重大变化导致当事人利益失衡的,可以参照适用情势变更原则的有关规定。虽然我国行政法领域尚未就该原则作出统一的法律规定,但是部分地方法规却走在了前沿,比如《西安市行政程序规定》第九十四条、《大连市人民政府关于印发大连市行政机关合同管理办法的通知》第十一条第三款等。

2.救济体系亟待完善

情势变更原则有助于完善单方变更、解除行政协议制度。行政机关单方变更、解除行政协议有狭义和广义之分,前者指行政机关出于维护公共利益的需要而变更、解除行政协议的权力[2];后者包括行政优益权、法定变更、解除权以及情势变更下的单方变更、解除权。狭义的单方变更、解除仅适用于行政机关为避免国家利益、社会公共利益遭受严重损害的场合[3]。参照《民法典》第五百四十三条等规定,法定变更、解除权适用于当事人达成变更合意或发生不可抗力等导致协议目的无法实现的场合。当协议成立的基础条件发生前述变化且未涉及公益保护,但继续履行对一方当事人明显不公时,适用情势变更原则,由此构成完整意义上的变更、解除行政协议的制度体系。

二、行政协议诉讼中适用情势变更原则的现状分析

笔者登录威科先行网站,以“行政协议”“情势变更”为关键词,对2020年1月1日至2023年1月1日的行政案件进行全文检索,得到92份裁判文书,排除无效案件和批量案件后,得到22份有效裁判文书。经过对裁判文书的分析总结,笔者发现,情势变更原则在行政协议诉讼中的适用存在以下问题。

(一)问题总结

1.混淆情势变更原则与相关概念

情势变更与不可抗力边界不明。情势变更与不可抗力在适用上都要求客观情况的变化具有不可预测性,该相似之处导致法院易混淆二者的适用。如在惠民县医疗保障局与惠民县康慈医疗医药康复门诊行政协议案件中,一审法院认为,因国家政策变化而解除协议的,属于情势变更。二审法院则认为双方当事人对国家政策的变更均无法预见、无法避免且无法克服,属于因不可抗力。实践中,不同法院对不可抗力和情势变更区别的掌握程度不同,将导致同案不同判的结果。

2.情势变更与行政优益权界限不清。

司法实践中,部分法院将情势变更作为行政机关行使行政优益权的必要条件。如在瑞安市自然资源和规划局与陈小林的行政协议案件中,温州市中院在裁判理由中明确“行使行政优益权必须是出于情势变更等原因导致的情形”。部分法院简单地以“避免损害公共利益”“保障公共利益的实现”等为由,判决行政机关可以单方变更或解除协议,此举欠缺私人利益与公共利益之间的衡量。

3.忽视情势变更原则适用的时间条件

情势变更原则的适用,要求协议基础条件于合同成立后发生重大变化。但在司法实践中,部分法院审查案件是否符合情势变更适用条件时却忽略了重大变化发生的时间。如在汪全杰与南阳市宛城区官庄镇人民政府行政协议案件中,二审法院认可了“官庄镇政府……因情势变更无法继续履行合同”的主张。但笔者在仔细分析裁判文书内容后发现,官庄镇政府的主张不能成立。本案中,官庄镇政府主张因约定补偿安置的土地属赤虎街道办事处管辖而不能继续履行协议。但根据豫民行批(2012)5号文件的规定可知,官庄镇政府主张的情势变更事由在协议订立前就已存在。二审法院忽视情势变更原则适用的时间限制,支持官庄镇政府主张的做法错误。

(二)原因剖析

笔者认为,情势变更原则的适用存在上述问题,主要有三方面原因。第一,学理探究不足。理论界尚未充分论证情势变更原则引入行政协议制度的学理基础,相关概念无法准确界分。第二,欠缺立法指引。情势变更原则尚未通过立法正式引入公法领域。法官判案时对该原则的运用基本照搬民事法律规范的规定,忽略了行政协议更加注重公益目标的独特性。第三,实践做法不统一。在学理和立法均存在不足的背景下,法官断案就像“摸着石头过河”,凭借个人的法学素养和对案情的了解就案件作出判决,该判决会因法官判案经验的多少和职业素养的高低而存有差异。

三、行政协议诉讼中适用情势变更原则的完善路径

情势变更原则在行政协议诉讼中的适用尚存不足。为解决司法实践中相近概念的混淆运用,需要准确区分相关概念,明确情势变更原则适用于行政协议诉讼的条件,重视已有生效判决对类似案件的指导作用。

(一)情势变更原则与相关概念之辨析

1.情势变更与不可抗力

情势变更与不可抗力的适用,均要求客观情况发生当事人不可预见的重大变化。但二者的区别也十分明显,即适用的法律后果不同:在适用情势变更原则的场合中,协议仍具可履行性,只是可能会产生显失公平的结果,而不可抗力将导致协议履行不能。

2.情势变更与行政优益权

情势变更原则的适用和行政优益权的行使,都会导致行政协议的变更或解除。但究其根本,二者系不同的法律制度,区别主要有以下四个方面。一是目的不同。情势变更原则作为契约严守的例外,以平衡当事人之间的利益失衡为目的;行政优益权以维护公共利益为首要目标。二是行使主体不同。行政协议当事人均可提出情势变更的主张,但行政优益权作为行政特权,仅由行政机关享有。三是是否要求不可预见性不同。适用情势变更原则要求当事人对重大变化的发生具有不可预见性;但只要客观变化可能或已经导致公共利益严重受损,行政机关即有正当理由行使行政优益权。四是风险分担方式不同。情势变更原则下,损失由当事人合理分担;行政机关行使行政优益权给相对人造成损失的,由行政机关给予补偿。

(二)明晰情势变更原则的适用条件

囿于情势变更原则行政立法缺位,该原则的适用条件尚未统一。笔者试图通过比照《民法典》有关情势变更原则的规定,在突出行政协议独特性的基础上,总结情势变更原则适用于行政协议诉讼的条件。

1.协议成立的基础条件发生重大变化

《民法典》第五百三十三条规定,当事人得以主张适用情势变更的前提是,合同成立的基础条件发生重大变化。为限制情势变更原则在行政协议诉讼中的滥用,该变化应仅限于客观情况的变化[4]。在判断是否适用情势变更原则时,应当着重考虑客观变化是否因应公益需求而发生。协议成立的基础条件若非为满足公益需求而变化,则适用;若为满足公益需求,则又分为两种情形:当行政机关具备行使行政优益权的条件,应优先行使行政优益权;当行政机关不具备行使行政优益权所要求的规范授权或结果考虑之条件,此时应适用情势变更原则[5]。

2.重大变化发生在协议履行过程中

情势变更原则适用于协议履行过程中,这就要求行政协议必须成立且合法有效[6]。由于行政协议具备行政性和协议性双重属性,所以在判断行政协议是否合法有效时,需要同时考虑民事法律规范和行政法律规范的要求,前者要求行政协议不存在《民法典》关于民事法律行为无效等效力瑕疵的情形;后者要求行政机关订立行政协议时,享有法定职权、履行法定程序、履行法定职责等。

3.重大变化的发生具有不可预见性

鉴于行政协议之行政性特质,其履行更易受到国家政策、规范性文件等变化的影响。民法学界对于不可预见性的判定标准存在争论。有的学者主张采用主观标准,认为应以遭受不利益一方当事人的实际情况为准[7];有的学者主张采用客观标准,认为应从一般理性人的角度进行判断[8]。若采用主观标准,赋予行政机关遭受不利益时主观臆断“不可预见性”的权力,这将在一定程度上使本就享有行政特权的行政主体更加强大,情势变更原则恐将沦落为行政机关滥权的工具。笔者认为应当采用客观标准,从一般理性人的视角,判断事由的发生是否具备不可预见性。此时尤其要注意行政机关在国家政策、法律法规等专业性较强领域的明显优势。在不可预见性的判断上,应当以较高的专业标准要求行政机关,对相对人则可以适当降低标准。

4.重大变化不属于不可抗力、商业风险

前已述及,情势变更与不可抗力的法律后果不同,因而区分二者实属必要。虽然《民法典》第五百三十三条删除了“不属于不可抗力”的限制,但从司法实践的默认态度来看,该限制仍适用于情势变更原则。强调客观情况的变化不属于商业风险的原因在于,商业风险系双方在签订协议时应当预见的,且在履行协议过程中应当承担的风险,不符合不可预见性的要求。

5.重大变化导致协议履行显失公平

无论是民事合同还是行政协议,适用情势变更原则都要以协议的继续履行,将对一方当事人明显不公为前提。显失公平是法官司法裁量的结果,法官应当站在公正的立场上,以一般理性人朴素的公平价值观来判断继续履行是否会产生显失公平的结果。

(三)发挥司法判例的指导作用

我国作为成文法国家,以制定法为正式的法律渊源,判例仅是为弥补制定法的局限而确定的适用法律的范例。鉴于情势变更原则尚未得到行政立法的确认,司法判例的指导将在该原则的适用上发挥主导作用。根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条,指导性案例具有“应当参照”的法律效力。我国的案例指导制度使指导性案例在法律体系中拥有了一种“准法源”的地位[9]。目前,在最高人民法院发布的行政指导案例中,尚未涉及情势变更原则在行政协议诉讼中的适用,法院无法参照指导性案例对相关案件做出判决。有学者提出,作为一般生效判决的非指导性案例也对司法裁判构成具有指导性的因素[10]。与指导性案例具有的权威约束力不同,非指导性案例对后续裁判产生的是事实上的影响力[9]。在缺少指导性案例作参照的背景下,遵循“同案同判”的逻辑,要重视非指导性案例在适用情势变更原则方面对法院裁判的指导作用,对于生效裁判已明确界定的属于情势变更的事项,在其后审理类似案件的法院,应当以此为指导,避免将相同情形纳入不同概念项下。

四、结语

情势变更原则在行政协议诉讼中的适用道阻且长。在以协议性为基本属性的行政协议制度中,情势变更原则有其适用空间,从司法实践现状看,法官并不排斥该原则在行政协议诉讼中的适用。在行政立法尚未做出明确规定的情况下,司法实践反而走在前面。当然,该原则的明文规定也不会是一蹴而就的,一项制度的诞生蕴含着立法者缜密的逻辑思考。与民事合同不同,行政协议诉讼中适用情势变更原则时,应当更加注重其欲实现的公益目标,立法者应更加注重情势变更原则适用于行政协议诉讼的独特性。司法实践中,法院应严格界定行政机关行使行政优益权与适用情势变更原则的区别,除此之外,易与该原则适用混淆的不可抗力等概念,也需要法院在司法实践中将其严格区分。