提升农民相对贫困治理能力的实践路径

摘要  巩固脱贫攻坚成果、解决相对贫困问题必须高度重视相对贫困人口自身能力建设，不仅需要政府、企业和社会都承担相应的责任，更需要广大群众主动参与、积极作为。吕梁市通过大力发展和培育吕梁山护工，加大技能培训，探索走出一条帮助贫困人口掌握技能、实现就业、脱贫致富的路径，不仅为贫困山区的脱贫攻坚探索了新的发展渠道，更为提升贫困人口能力素质，解决相对贫困问题，进而为探索新时代贫困治理现代化的实现形式提供了参考和借鉴。

关键词  贫困治理现代化；相对贫困；转移就业；吕梁山护工

中图分类号  S-9  文献标识码  A

文章编号  0517-6611（2024）04-0253-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.04.056

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on Practical Path of Improving Relative Poverty Governance Ability—Taking  Lvliang Mountain Nursing Workers as an Example

HE Lu.yao

（Shanxi Communication University ，Taiyuan，Shanxi 030006）

Abstract  After achieved an all.round well.off society and historically solved the problem of absolute poverty， we must attach great importance to the capacity.building of relatively poor people. As an old revolutionary base area and a cluster of extremely poor areas， Lvliang City has vigorously developed and cultivated Luliang Mountain nursing workers， increased skill training， explored a path to help the poor master skills， achieve employment and get rid of poverty and become rich， and not only explored new development channels for poverty alleviation in poor mountainous areas，it also provided a reference for improving the ability and quality of the poor and solving the problem of relative poverty， so as to explore the realization form of poverty governance modernization in the new era.

Key words  Modernization of poverty control;Relative poverty;Transfer employment;Lvliang Mountain nursing worker

基金项目  国家社会科学基金青年项目（20CZZ029）。

作者简介  何璐瑶（1989—），女，内蒙古通辽人，讲师，博士，从事乡村振兴与基层治理研究。

收稿日期  2023-03-23

加强扶贫同扶智、扶志相结合是打赢脱贫攻坚战的重要历史经验。习近平总书记更是多次强调要“着力激发贫困人口内生动力”“提高贫困群众自我发展能力”。当前我国已历史性地解决绝对贫困问题，但已脱贫人口中因支出过高、生计脆弱、能力不足等因素导致返贫的风险依然存在，解决相对贫困问题，防止返贫风险关键在于提升群众的相对贫困治理能力。所谓的贫困治理能力是指贫困治理主体在贫困治理过程中充分利用政府、市场和社会三方力量，整合各方面资源，在相应的制度规范下发挥贫困群众的自主潜能，推动贫困群众全面发展的能力［1］。解决贫困问题不仅是一个经济问题，更是社会政治问题，是一项系统复杂的社会工程，总结梳理脱贫攻坚的成功经验，对于深化贫困治理体制机制改革、探索创新相对贫困治理路径、不断提高相对贫困人口的贫困治理能力具有重要的意义。

1  提升贫困治理能力的实践探索——以吕梁山护工为例

作为革命老区的吕梁是全国14个集中连片特困地区之一，干旱少雨、多山少绿，生态脆弱与深度贫困相互交织、互为因果，脱贫攻坚任务艰巨。精准扶贫实施以来，吕梁聚焦本地深度贫困的突出问题，充分利用资源型地区产业转型的政策机遇和丰富的劳动力资源，启动实施了“吕梁山护工”培训就业工作，多形式宣传发动，分类式订单培训，多元化就业安置，多层次跟踪服务，探索走出一条帮助贫困人口和富余劳动力掌握技能、实现就业、脱贫致富的吕梁路径。

1.1  充分发挥政府职能，提高群众致富信心

吕梁市以实施就业优先战略和积极就业政策为导向，充分发挥政府職能，将“吕梁山护工”纳入全局性工作，通过加强顶层设计，从组织建设、政策体系、培训基地、宣传动员等方面构建完整的制度体系。

一是从组织建设上，构建了权责明晰、分工明确的组织领导体系和责任体系。首先成立了工作领导组，由主要领导担任组长，并整合全市宣传、人社、扶贫、财政、农业等资源，加强部门之间的合作联系和责任分工。比如设立了的“吕梁山护工”培训就业工作领导组，不仅设有综合协调小组，负责部门之间的联系和资源整合，还重点通过加强人社局的职责功能，具体负责“吕梁山护工”的培训就业，促成群众的劳动技能与就业渠道的对接；在招募工作中由县市区政府、乡镇、村两委、驻村工作队、第一书记组成招募工作组，其中村两委及第一书记、驻村工作队负责宣传动员和初选，乡镇负责审核，县市区职能部门核准，最后按计划分类选送；通过设置监督考核组加强工作的督查落实，通过发挥宣传部门在发动群众、典型推广中作用，营造良好社会氛围，不断提高群众脱贫致富的志气和信心。

二是从政策体系上，形成从整体规划到具体行动计划、从技能培训到品牌推广等一整套完整的政策体系。首先制定出台《吕梁山护工（护理）培训就业工作五年规划（2016—2020）》，将“吕梁山护工”纳入全市整体扶贫规划和全市未来经济社会发展总体规划中重点任务，从顶层设计上保障项目的持续发展。同时为保障项目的落地实施和后续发展，先后制定了《培训就业实施办法》《工技能培训提升工程行动计划》《培训就业管理办法》等配套政策，明确了项目重点、具体行动以及具体的运行管理。另外还专门制定了《关于进一步打响“吕梁山护工”品牌促进转移就业扶贫的意见》，从后续的项目提升、品牌建设等进一步明确了吕梁山护工做大做强的未来发展方向，从政策延续上保障了项目的持续健康发展。

三是政府扶持成立专门培训基地。为了保证培训质量，吕梁市政府通过实地调研、多方考察，一方面规划专项基金，并充分整合现有资源成立护工培训学校，设立各种实景模拟教室和操作间；另一方面加强与高校的合作，通过采取公开招标、竞争性磋商等方式，择优选定省内6所公办院校和5所民办学作为定点专业培训机构，并对基地和定点培训机构实行教师备案考核制，编印通俗易懂、图文并茂、简单实用的培训教材。

四是从宣传动员上，通过搭建线上线下各种平台，采用新媒体、报告会、文藝作品等多种形式广泛宣传，营造浓厚的社会氛围。比如专门修建了吕梁山护工服务大厅，通过线上线下相结合，为愿意参加技能培训和就业的群体提供便捷的服务；充分利用各种假期、传统节日，组织如“我在他乡挺好的”“春风行动”等优秀护工脱贫致富事迹巡演会、宣讲会、专场招聘会等活动，请群众身边优秀的护工现身说法、现场进行传帮带等发动群众积极参与“吕梁山护工”培训中来；制作《走出大山天地宽》《诚信勤劳专业——吕梁山护工》等专题片，广泛实施“互联网+吕梁山护工”工程，充分利用网站、微信公众号、短视频等新媒体，对培训就业工作具体情况尤其是优秀护工事迹进行大力报道，不断扩大吕梁山护工的影响力、知名度。特别是央视新闻频道《走基层·摆脱贫困——十万护工出吕梁》对“吕梁山护工”进行了集中报道后，更增加了群众的信心和自豪感，广大群众积极报名，踊跃参训，“吕梁山护工”也赢得的市场和社会的高度关注和认可。

1.2 ; 构建政企合作平台，拓宽群众就业渠道

吕梁市通过加强政府与市场的合作，通过构建政企合作平台，采取政府政策引导加企业具体运作的模式，加大跨省劳务协作，不断拓宽就业渠道。

一是通过政府推介会的形式，以政府信用提升吕梁山护工的知名度。先后与国家卫健委、山西省人社厅等单位合作，在全国各地开展推介会，并邀请企业实地参观考察培训培训基地，尤其是邀请家政企业直接参与基地招募培训宣讲的各项工作环节，以公开透明的服务体系赢得企业认可，不断提升护工的培训、服务质量，赢得市场份额。目前吕梁山护工已经与北京、天津、陕西、山东、江苏等地建立固定的劳务合作协作关系，与100多个省内外家政公司建立长期的用工协议，就业率已从刚开始试点的16%提升到60%左右。

二是依托市场需求进行专业培训。吕梁市在开展“吕梁山护工”脱贫项目过程中，始终坚持专业化、常态化培训，不仅持续挖掘和培育“诚信、勤劳、专业”的“吕梁山护工”品牌内涵，更坚持通过专业化的培训扩大市场核心竞争力。为加强培训实效与实际就业的契合度，吕梁市充分进行市场调研，并以市场紧缺的各类护理员、家政服务员为重点培训内容，分类型设置专业课程如产妇护理、婴儿护理、养老护理、康复保健、家政保洁等，依托11所定点专业培训机构，对学员进行侧重化、专业化、实景式培训。另外，培训内容不仅包括理论学习，更以实景实操实训，尤其是还对学员开展普通话、礼仪方面素质培训，整体提高吕梁山护工的综合素质。

三是采用订单式培训方式，根据大中城市客户的多样化需求，设立服务菜单，不仅推出精准化专门化单向服务产品，而且还推出集“家政+育儿+特长辅导+家庭护理”为一体的高端综合性“服务套餐”。

1.3  加强质量跟踪服务，维护良好品牌形象

吕梁山护工不仅提高培训的专业性，更重视培训质量的保障，尤其是始终坚持“人人持证”后再上岗。在培训基地培训通过考试考核合格的成员，不仅有培训学校颁发专门的结业证，更通过理顺培训学校与人社部门的制度衔接，由人社部门进行直接进行职业技能等级鉴定，颁发专业的技能证书，取得“双证”的学员被推荐到家政公司就业。同时，加强后续的就业跟踪服务。为保障吕梁山护工的服务质量和品牌声誉，也为维护群众的权利，一方面吕梁市以公共服务形式在各地成立集中服务站，如在北京、太原、青岛、苏州、神木等地分别成立“吕梁山护工”服务站，并专门由工会、团委、妇联等组织进行跟踪服务；另一方面，成立了全国首家面向脱贫攻坚护工群体提供法律援助的公益性法律服务平台——“吕梁山护工”法律援助中心，为全国26个城市的吕梁山护工直接提供贴身法律援助和维权服务。

通过跟踪服务，不仅维护了群众权益，更监督服务质量，弘扬吕梁革命老区人民勤劳、朴实、诚信、善良的品质，维护吕梁山护工的品牌形象。截至目前，“吕梁山护工”已累计培训37期，6.9万余人，实现就业3.8万余人，其中贫困人口占50%以上；就业区域辐射北京、上海、天津、陕西、内蒙古、山西、山东等11个省份22个城市，平均月工资4 000元，实现了“一人培训、全家受益，一人就业、全家脱贫”的目标。“吕梁山护工”也成为一个叫响全国、享誉全省的特色劳务品牌。

2  思维转变、机会保障与技能培训：相对贫困治理能力的实现路径

习近平总书记强调，农村现代化既包括“物”的现代化，也包括“人”的现代化［2］。贫困治理的过程也是一个社会再动员、再组织和再塑造的过程［3］，不仅需要资源、资金、项目、技术、人才等外部性支持动力，更需要贫困地区和贫困人口通过要求自身改变贫困的内生性动力［4］，目标是帮助贫困地区和贫困人口具备发展经济、提升收入的意识和能力［5］。因此，从全面现代化的角度和贫困治理的过程和目标来看，贫困治理现代化不仅包括扶贫理念、扶贫政策体系、扶贫方式方法或手段等的现代化，更包括贫困人口贫困治理能力的现代化，即通过精神上价值引领、提供机会平等的外部环境和劳动技能培训，实现“使自身生产力水平同外部支持力量相结合以发挥最佳效益”［6］。

2.1  转变理念和思维，充分发挥相对贫困群体主体意识

脱贫攻坚的伟大实践表明，扶贫必须与扶志相结合，只要通过价值引领，激发群众的脱贫志气、信心，摒弃“等、靠、要”的依赖思想，让其通过自身的努力勤劳致富，实现“内外结合”“物质与精神统一”，才能真正达到扶贫的目标［7］。当前在绝对贫困问题解决后，相对贫困治理问题面临2个转向，即“事后救助积极转向预防返贫风险，从实物救助积极转向能力与服务援助”［8］。在这个过程中，更需要加大价值引领，牢固树立“靠勤劳、靠技术、靠能力”理念，贫困治理要从注重资金、项目等外力帮扶转变到相对贫困群体自身能力建设，不断提高劳动者技能和素质，提高自身贫困治理能力和返贫防治能力。因此，解决相对贫困问题，提高相对贫困群众的自身贫困治理能力建设，必须重视培养相对贫困群体的内生动力和发展能力，使其充分发挥主体意识，承担一定的反贫困责任［9］。

2.2  加强政策衔接，提供获得自主发展机会的社会环境

贫困最终并不是收入问题，而是一个无法获得某些最低限度需要的能力问题［10］。解决相对贫困问题、实现贫困治理现代化的核心议题是促进人的全面发展和机会均等，关键在于给予其获取收入的能力和机会［11］。推动生存保障积极转向就业激励，建立必要的社会支持、机会和能力性援助机制，使有条件的贫困人口通过工作自救和能力提升實现自我脱贫。在这一过程中，需要立足多元主体，强化多方资源整合，形成合力。一是要求政府必须积极履行职能，发挥制度优势，建立权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，保障群众享有优质便捷的公共服务，更要加强与企业、社会的合作，营造群众公平参与、平等发展的权利体系，逐步提高群众的自我发展能力。二是改变政府单方面投入资金、实施项目的现状，在资源配置上实现再整合，实现“撒面式”向“整合式”转变，引导和鼓励社会力量向相对贫困地区汇聚，以市场为导向，走集约化的特色产业兴旺之路。三要进一步深化相关领域改革，推进资金使用管理、教育公平、医疗保障、农村土地制度、农技人员绩效挂钩等领域的改革，逐步实现贫困治理、乡村振兴与农民自身发展的有机衔接。四要推动社会组织、企业通过开展项目，传递信息、传授生产技能，提升受助对象的自主发展能力。

2.3  加大人力资本开发，逐步提高劳动者的技能和素质

要改变一般的人的本性，使它获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育或训练［12］。摆脱绝对贫困后，农村依然会是相对贫困的集中分布区。对于这些地区来说，提高劳动者技能素质、加强转移就业力度是最直接、最有效的途径。因此，加强新型农民的技能培训，充分发扬农村群众厚道、朴实、勤劳、诚信等性格特征，一方面加强农民技能培训与乡村振兴相关项目的契合度，鼓励和支持农民参与乡村建设；另一方面，加强劳务输出的动员、培训、组织、服务等工作，拓展多样化新型就业岗位，树立外出务工人员良好的形象，形成具有素质高、信誉好的特色劳务品牌。

3  思考与讨论

当前我国已总体进入绝对贫困基本消除的新局面，但相对贫困问题的风险依然存在，共同富裕的压力依然存在。不断提高贫困群众自我发展能力，促进贫困群众“人的全面自由的发展”更是必须面对的重大的现实问题。

山西吕梁是典型的煤矿资源型地区，也是深度贫困山区，长期以来单一的产业结构和脆弱的生态环境加大了该地的脱贫攻坚压力。通过大力发展和培育吕梁山护工，加强农民就业能力，一方面不仅为贫困山区的脱贫攻坚增添新的发展渠道，更为资源型地区的转型发展提供的新的思考，即创造机会和条件不断提升劳动者就业能力和技术水平；另一方面，吕梁山护工从动员、培训、劳务输出等也是一个政府、企业、农民等多元主体共同参与的过程，在这个过程中不仅贫困人口的能力、素质得到了提升，更增强了他们自身改变贫困的内生性动力，也为我国基层治理现代化的有效实现形式进行了探索，即通过政府、社会、市场、农民等多主体共同参与扶贫治理，进而促进基层社会治理形成多元主体互动合作的治理形态。

从实践中看，吕梁山护工的生成和发展的是在政府强势主导下进行的，政府始终发挥着主导作用。而贫困治理尤其是劳动转移型的扶贫模式最终必须形成多元主体协同合作的过程，虽然在这个过程中政府必须承担自己的公共责任，但在于保持政府与企业、社会组织的一种平等互利的合作伙伴关系，而不是上下级隶属领导关系。因此，在未来相对贫困治理的过程中，政府要不断地向社会、市场等赋权、放权，提供更多的政策环境、资金援助、人才引进等方面的服务保障，杜绝直接插手和干预市场的具体运作过程；从企业、社会的角度来说，就要通过更好地服务贫困群众、解决更多的实际问题、不断提升贫困群众的认可度和信任度，不断增强其经济可持续发展能力和社会效果来提高其社会声誉，最终实现政府、企业、社会和贫困群众等多元主体的互动共赢，实现政治效果、社会效益、经济效率的统一。

参考文献

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