内地与香港消费维权非诉机制的若干比较与思考

谢青辰

福建至圣律师事务所，福建 福州 350001

众所周知，扩大内需消费已经日益成为拉动经济增长的基础性力量，而实现以提振消费转化经济发展的澎湃动力之目标，就要解决消费纠纷这一后顾之忧，大力营造契合时宜的新消费生态环境。但需理性直面的困难是，只要经营逐利天性存在，利益竞逐导致消费纠纷就排除不了，再结合中国社会长期以来的“厌讼”底蕴，以及出于诉讼成本的考量，势必导向消费者面对经营者侵害行为的首选项，便是寻求“非诉”方式维权。为此，健全与先进、简捷解决消费纠纷相适应的长效机制，才是让放心消费落地生根，继而促进全面消费的最好抓手。是故，本文着重通过对于内地与香港的不同消费权益保护制度的碰撞、交融、借鉴，研究内地与香港消费纠纷非诉处理机制现状的各自特色，完善内地以消费者协会（以下简称“消协”）为核心的非诉维权机制，创新消费者便利非诉解决纠纷的建构，助力国家加快消费提质升级的战略实施，推动中国经济大船行稳致远，具有积极的现实意义。

一、内地非诉解决消费纠纷机制与现状

透析消费权益保障的根本在于法律，因此非诉消费维权自然也要以专门保护消费者权益为宗旨的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）为核心展开。依照《消费者权益保护法》第三十九条规定，处理消费纠纷共有五种途径，但前四种都导向非诉，因此，其自然被更多地运用于消费维权纠纷领域，亦就顺理成章地成为多维度审视内地非诉机制之长短利弊、根源症结的首要对象：

（一）与经营者协商和解

直接与经营者沟通解决纠纷，是消费者优先考虑的一种维权方式，也是最直接、最常见的非诉解决方式。然而美中不足的是，《消费者权益保护法》尽管赋予消费者与经营者协商和解的权利，但并未规定经营者负有响应协商的义务，同时，达成纠纷解决合意后的进一步落实，亦欠缺相应兑现和解的保障力量。因此，在诚信有待建设、强化的现实里，经营者出尔反尔或者假借和解之由故意拖延，消耗消费维权锐气的现象屡见不鲜，此事与愿违的情形，在旅游、网购消费纠纷中尤为突出，造成弱势的消费者真要解决问题，就往往只能另寻其他的维权渠道。

（二）请求消协或者依法成立的其他调解组织调解

诚然《消费者权益保护法》规定了其他调解组织可以调解消费纠纷，但专门承担调解消费纠纷职责的组织，根据《中国消费者协会章程》规定，只有半官方性质的消协发挥着独特的重要作用。不过从另一视角看，《消费者权益保护法》虽赋予消协调解消费纠纷的职权，但却未操作性地规定经营者配合调解的责任，再加之非诉调解先天欠缺约束力，导致消协调解不仅谈不上强制执行力，甚至有时竟连和稀泥推进也难以顺利，无法满足现实维权期待。故此，面对拒不配合调解工作的经营者，消协也只有利用自身的社会影响力，通过媒体曝光，进行舆论谴责，而无其他更加直接、有力的实质性震慑手段。

（三）向有关行政部门投诉

消费者针对消费纠纷可以选择拨打工商行政管理部门12315 平台投诉，或者直接去工商行政管理机构、物价机关等进行举报。当然行政部门的优势不容小觑，不仅在于其工作人员的专业性与享有调查取证的职务便利，更在于其介入后，对侵害消费者权益的行为一经查证属实，可以行政处罚，这无疑对经营者而言是一把达摩克利斯之剑。不过，行政处罚保护的是国家、社会的集体利益，没收或罚金是收归国有的，这对于消费者来讲，若是讨个道义说法可以，若要赔偿相应个人损失，仍需通过调解、仲裁、诉讼，故行政处理存在的不足昭然，难以直接顺应消费者个人维权的刚需和效益追求。

（四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁

消费纠纷仲裁可谓集诉讼与非诉优点之大成，既具有诉讼之执行性强的优势，又兼具非诉之简便、一裁终局、费用较低等实惠。但缺陷是这种非诉方式较难普及：第一，仲裁机构在国内分布并不广泛，多位于大中城市，而消费市场遍布城乡，特别是广阔农村，即无法大规模使用；第二，仲裁的启动，法定需以当事人之间仲裁条款为前提，而现实里除非牵涉金额巨大，否则，消费者不会在消费时大费周章地与经营者签订仲裁协议，即从程序看，适用民事诉讼法的普通规范，似乎双方公平，实则边缘化新消法的特别法地位；第三，纠纷发生后，处于对立面的消费者与经营者就更难达成仲裁合意。因此，仲裁在非诉解决消费纠纷处理的实践之中，相较而言，是个“鸡肋式”的维权存在。

二、香港非诉解决消费纠纷机制与现状

香港对于消费者权益的保护没有单独成文法，而是分散以条例形式对各消费领域的重要事项给予体现，如：《售卖货品条例》《消费品安全条例》《中医药条例》《地产代理条例》等等，从商品交易行为到信息披露，从程序规定到实体权义划分不一而足。由于条例的制定程序没有法律来得严苛，使得香港的消费者权益的切实保护可根据经济发展等现实需要，灵活出台新领域的条例或者修改旧有条例，也就是说，具有更强的操作性与时代性，致在实际维权中形成以行业协会（商会）、消费者委员会、政府部门三方主体相互结构性关联，共同维护消费者权益的一种民间组织与政府相向而行的机制模式：

（一）行业协会、商会

香港的行业协会、商会通过制定自身行业行为准则等进行行业内部自律，并且设立专门机构和人员来协调内外部关系，维护行业共同商誉和利益。更有不少行业协会、商会开辟与解决消费争议的有关专门平台，方便消费者与行业内成员进行纠纷处理［1］。由此可见，其深谙消费生态与经济发展的相辅相成，明白其中蕴含利益与自己攸关，所以对解决消费纠纷的能动性、积极性也就不言而喻了。

（二）消费者委员会

香港的消费者委员会是法团机构，其于1974年成立，并由政府拨款运作。但依《消费者委员会条例》第十七条规定，该委员会仍为非官方民间组织，即非政府的雇员或代理人，亦不享有政府的任何地位、豁免权或特权。其职责中比较优异之处是：运用消费者诉讼基金向消费者提供经济支持及法律协助消费者得到损害补偿；根据获得相关资料采取相应行动，包括向政府或任何公职人员提供意见；鼓励商业及专业团体制订工作守则，规管属下会员活动；协助消费者向小额钱债审裁处提起诉讼（审裁处也是一种法庭，但其运作规则和程序较其他法庭来得宽松），并且很奇特的地方是，消费纠纷诉讼的各方律师不能代理出庭。

（三）政府

香港政府对消费维权是比较重视的，一方面虽未设置专门的消费者权益保护部门，但将保护消费者权益的职能直接分配到相应领域的部门上。比如卫生署、渔农处对相应商品的检查；另一方面，将消费者委员会定位为独立于政府的民间组织，但其实际上跟政府关系密切，比如经济上的拨款，使其与消费者委员会的联系变得更加紧密、更为实在，从中既保持了政府对消费领域市场化的治理，又在客观上通过消费者委员会起到政府管理市场消费秩序的相应效果。

简言之，解读有关香港的消费纠纷非诉机制，尽管择其结构性三方主体展开，但非诉机制的亮点，则是在先调解后仲裁的双轮联动部分：

1.调解

调解是有前置条件的，即需经过申请与受理程序并实行有偿服务，双方当事人都要缴交费用，不过相对低廉。调解对争议事项处理的期限较短，而且鼓励双方理性解决纠纷，因其调解机构既无权就争议的实质内容或有关内容做出有强制力的决定，亦无权做出任何金钱方面的裁决或向当事人施加任何处罚，充分展示调解不是威权裁判属性，彰显调解协议的双方自愿真实。最后不论双方是否达成和解，调解机构都会发放调解证明书。如果协商一致，则签订调解协议，如果调解不成，那调解机构将旗帜鲜明地将重心偏向消费者维权立场，根据消费者的单边意愿升级衔接救济——仲裁。这是很特别的递进驱动式非诉机制设计。

2.仲裁

调解为仲裁必经程序。如纠纷调解未果，可由也只能由消费者申请启动仲裁程序，即不以双方合意为要件，赋予消费者单方选择权，经营者必须接受且无主动选择申请仲裁权利，同时为防泄密或隐私保护，而实行“一裁终局”式的保密仲裁，经营者若不执行，消费者可以合约债项形式，通过法院追讨或者强制执行以获取终极解决。不过为达即时速决效果，仲裁实行以书面审理为主、开庭审理为辅的规则。如果当事人选择开庭仲裁，那缴交的费用要多于不开庭仲裁的费用。作为裁决对当事人均具有最终法律效力。此中卓尔不群的有二点：第一，为强化其终局权威，规定双方不得提请复核或另行诉讼（除非仲裁员犯了法律规定的错误或有不当作为情况），否则，将构成刑事上的藐视法庭罪；第二，该司法仲裁脱离判例法体系，明确了个案裁决对其他案件不具有先例的约束力。

三、完善内地消费维权非诉机制之创新思考

通过对内地与香港消费维权非诉机制的模式比较，不难看到内地与香港非诉机制各有千秋，但均是消费者权益保护体系的重中之重。诚然，香港非诉运作机制显具他山之石的优势，具备借鉴价值，从中可以得到探索以消协为核心的消费纠纷非诉机制的一些有益健全、完善的启示。故为契合解决消费纠纷实际，构建多元非诉化解纠纷制度，营造良好非诉消费纠纷治理环境，提出如下与时俱进的建议：

（一）深化消协与行业组织的常态合作

从知名程度看，内地消协作为专门处理消费纠纷的知名度历经累积，已远大于行业协会、商会，实务中消费者欲用投诉方式维权时的第一反应，也往往趋向求助消协。但在处理消费纠纷等具体事务方面，不可否认有些行业协会、商会建立的行业自律机制，是个十分直接、便捷的着力点。笔者曾遇见一例家装纠纷，经营者在消协主持下与消费者签订调解协议时态度诚恳，但在执行协议时却敷衍了事，甚至拒绝再接消协的沟通电话。为此，消协出面联系并建议消费者持调解协议与相应证据转往相应装修行业协会投诉，最后，经营者在装修行业协会的关切下，即按调解约定重新装修。由此可见，行业协会、商会的设立宗旨，虽是为某行业的入会经营者服务，解决消费维权纠纷仅仅只是其附带，并不像以消费维权为专项职责的消协来得专业、全面。但从效果方面看，行业协会、商会在消费维权方面的助益作用和特殊优势不容忽视。因此，加强双边联动意义重大：

1.扩大“消费维权直通车”适用范围

消协若能与各行业协会商会搭建“电商消费维权直通车”“家装维修消费维权直通车”“汽车消费维权直通车”等消费纠纷解决绿色快速通道，将消协调解未果或调解后拒不履行的消费纠纷直接转给相应行业协会、商会处理，这样，消协一方面接触的大量消费投诉可以帮助行业协会、商会快速、直观地发现不良经营者，促进行业健康、规范发展；另一方面，能够提升行业协会、商会对经营者的震慑力度，亦会支持、帮助消协更好地服务于消费者维权，将消费和解落到实处，营造诚实守信的消费生态，可谓共赢。

2.定期开展消费维权联席会议

由于内地行业协会商会对消费纠纷投诉处理不如香港商会、行业协会来得规范、主动，致使消费者对内地行业协会、商会了解不够，因此，内地消协要调动一切积极因素，想方设法调动行业组织的积极性，可定期与之开展消费维权联席会议或活动，共同开展消费教育宣传与商品服务监督，这样既可为消协提供最新业内消费信息动态，又可提升各行业协会、商会的公众形象，推进行业自律，共建经济新常态下的消费诚信体系。

（二）延伸与政府行政职能部门的良性互动

不同于香港消委会的非官方民间组织性质，内地各级消协是政府常设的，从事一项长期性、专业性处理消费纠纷事务的组织，而这种半官方属性，自然会与同级政府职能部门关系密切，因此，踏实开展消费维权工作，将官方职能资源和非政府组织角色的两方优势都充分发挥出来［2］。即增强消协与政府职能部门良性互动，并适当利用行政部门的职能和处罚的震慑，作为非诉化解纠纷机制中相得益彰的组成部分，激活其特殊价值和功效。比如，消协可与工商等部门联名发起消费警示，与工商等部门共同开展消费维权活动，建立消协与工商等政府部门对消费纠纷调解处理的对接渠道，强化守信激励和失信惩罚制度，扩大消协对经营者的影响力，让经营者感受到不配合消协工作即使不存在成本，亦需面对潜在行政处罚和失信黑名单的威力，以缓解、遏制消协面对某些变脸、翻脸、顽固不化经营者时，被当成“没有牙齿老虎”的尴尬。

（三）确立消费调解协议的强制执行地位

于消费纠纷非诉处理中，最著名最常用的就是消费调解，但众所周知，消费调解文书欠缺强制力，导致经努力方才订立的调解协议所确定的债权如何兑现问题，长期困扰着各级消协，因而要想于此有所突破，就必须追根溯源，明白症结在于消协并非司法机构。是故，解决调解之“白条”式的困境，在现有国情下寻求司法机关支持非诉调解协议兑现就成不二法门。为此，如何得到他们支持就成至关重要的一大课题：

在法律上，除法院调解书具有强制执行效力外，其他主体所作调解均无强制力，因此，要强化消费调解的履行性与力度，从立法格局上来改变的可能性微乎其微，必须转换脑筋，另辟蹊径，即把香港的“合约债项通过法院追讨或强制执行”之类似做法，跟内地法院强制执行债权公证文书的例外情形糅合起来，融会贯通，灵活运用到消费调解协议中去，于司法解释层面或地方性规制上，将消费调解协议所确定的履行款项，升级为可供强制执行的合同债权文书地位，赋予申请法院强制执行效力，以避开并达到变通解决消费调解软弱有余、刚性不足的现实窘困，维护消费调解的应有权威，让消费者在选择非诉手段、选择消协支持维护其合法权益时，能有更多的自信和希望。

一言蔽之，调解根源在于当事人自愿与互让，也是当事人处分民事权利的体现。故为防止损害蔓延扩大，着重于双方实质利益的考量，分清相对性的是非界线、化解矛盾，促进纠纷了结。因此，非诉调解文书与司法强制执行机制并联对接，进而赋予调解文书的可供司法强制执行地位，势将裨益消费秩序维护的可持续性。

（四）增强消费纠纷特殊仲裁服务供给

仲裁为理性解决消费争议提供另一种独立、便利、有效的方式，对接受消费仲裁的经营者而言，其在社会上可以提升诚信形象与商业信誉，对消费者而言，又多了一条降低维权成本，及时、高效保护权益的渠道，对消协而言提升了其对经营者的公信力，对仲裁机构而言，增加了社会知名度，即消费仲裁作为维护消费权益的方式得以落地生根，开花结果，实属一举多得：

1.在各级消协中相应设立消费仲裁工作站点

各级消协可与相应仲裁机构挂靠、合作，在消协挂牌设立消费仲裁派出站点，这样既与现行法律体系不悖，又理顺机构间的关系。当消费者前来投诉时，针对案件实际情况，消协可以建议消费者走消费仲裁程序，如此，便可解决仲裁在非诉解决消费纠纷时“养在深闺人不识”的窘境。

2.建立“消费仲裁”经营者名单

在仲裁自愿规则下，着手预设接受“消费仲裁”的经营者名单，颁布相应识别徽号，视同仲裁条款的承诺，且向社会广而告之。如给实体商铺授予识别标志，并将加入该消费仲裁名单作为衡量经营者是否诚信的指标记入相应信用评价体系，赋予消费者发生与名单上经营者的消费纠纷时，拥有单方选择是否仲裁的权利，若消费者决定向消费仲裁站点提交消费投诉，即视为经营者和消费者双方达成仲裁协议。这种消费者单方选择申请仲裁，便可启动进入消费仲裁程序，而经营者只能服从的预定式长效机制，既较好地解决了仲裁管辖条款前置的法律操作难题，又切实促进保护了消费者的合法权益。

3.明确消费仲裁裁决的终局与执行效力

在双方当事人达成仲裁合意或者与“消费仲裁”名单上经营者产生矛盾，且消费者一旦提出书面申请启动仲裁程序的消费纠纷，即进入“一裁终局”格式，作为仲裁裁决对当事人均具有最终的法律拘束。即消费纠纷仲裁文书以仲裁机构名义并盖仲裁机构公章，那其实际就与司法机制无缝对接，赋予消费仲裁履行的执行性。若遇到拒不执行的经营者，消费者可通过法院强制执行，获得最终解决。换言之，基于消费领域特殊性和消费维权的效益性，作为消费争议双方既然同意仲裁，那在法理上就可视同对诉讼权利做出放弃的处分，当然，这变革要争取法院理解，并取得相应司法解释的支持。因此，仲裁裁决具有终局的法律约束力，除非存有重大法律观点争议或有仲裁员影响公正的不当行为，否则，双方不可再向法院提请诉讼。