地方政府税收竞争的规范研究——基于产业结构升级的视角

●吴纤媚

一、引言

在经济结构转向调整存量、做优增量的关键时期，以产业结构升级和新旧动能接续转换推动经济结构战略性调整，是破解供需关系结构性失衡、 加快转变经济发展方式的重要途径。 为了顺应新发展阶段要求，享受战略性新兴产业和数字经济发展红利，各地正积极培育新产业以促进产业结构升级。 1994 年分税制改革显著提升了地方政府的发展积极性，同时也为地方间的多样化竞争提供了制度基础。 地方政府在拥有了一定程度的财政收入和公共支出管理权限后，能够对本地区的实际税负施加影响。 在以GDP 为重要考核标准的背景下，税收竞争逐渐成为地方政府争夺流动性经济资源的主要手段（龚锋和陶鹏，2022）。 地方政府的税收竞争一方面降低了企业的税收负担，影响了企业的投资和生产决策，另一方面影响了地方政府的税收收入，改变了地方公共物品供给水平，这些因素导致经济资源在地区和产业间的重新配置，进而对产业结构升级产生影响。 本文基于我国地方政府间税收竞争普遍存在的事实，分析了其对产业结构升级的影响，以及税收竞争推动产业结构升级时面临的挑战，最后从促进产业结构升级的视角，提出规范我国地方政府间税收竞争的政策建议。

（一）地方政府税收竞争的内涵

一般认为，地方政府税收竞争是指辖区政府为促进经济发展、吸引流动性生产要素而实施的一系列旨在降低地区税负的策略性税收行为（沈坤荣和付文林，2006）。 我国的税收立法权高度集中于中央，地方政府没有改变税率的权力，但在分税制财政管理体制下，地方政府为促进地区经济增长，会通过实施地方税收优惠政策和调整税收努力等方式降低地区实际税负水平，开展税收竞争。 与行政性指令不同，税收竞争以相对隐蔽的方式影响当地企业的税收负担，引导资源在区域间流动，并被认为是形成“税收洼地”或“税收高地”的重要因素。 2018 年国地税合并的税收征管体制改革上收了地方的税收征管权，缩小了地方政府的税收竞争空间。 同年《深化党和国家机构改革方案》中指出“省级及省级以下国税地税机构合并后，实行以税务局为主、 与地方政府双重领导的管理体制”①，说明地方政府仍可以影响地方税收征管活动 （胡洪曙和梅思雨，2021）。

（二）产业结构升级的内涵

产业是一国经济发展的基础，产业结构升级包括两个层面： 一是三次产业之间的比例变化是否符合历史发展规律，这个层面的产业结构体现了社会需求结构，在一定程度上也反映出一国所处的经济发展阶段； 二是三次产业内部的结构是否得到了升级，反映了一国整体生产能力的提高，并成为提升国内产业国际竞争力的主要途径。 产业结构升级的本质是劳动生产率的不断提高，具体表现为： 部门结构由以劳动密集型产业为主的低级结构，向以知识、技术密集型产业为主的高级结构转变的过程及趋势； 产业结构由第一产业为主逐渐向第二产业、第三产业为主的演进；生产成果由低附加值的初级产品为主向附加值更高的中间品、最终产品为主的调整（刘伟等，2008）。 面对国际产业格局的重大变革，实现产业在全球价值链中向高端攀升以重塑国家竞争优势也成为产业结构升级的重要内容。总之，产业结构升级的过程往往伴随着产业内部劳动生产率的提升，以及生产要素从劳动生产率较低的产业向劳动生产率更高的产业流动。

二、 税收竞争影响产业结构升级的路径分析

（一）税收竞争的企业收入效应对产业结构升级的影响

税收竞争的企业收入效应是指地方政府间的策略性税收竞争行为通过降低地区实际税负水平，减轻了企业的税收负担，提高了企业的净利润水平，从而间接地为企业增加了“收入”。一方面，企业为在市场竞争中获得竞争优势，可以根据需求将这部分收入用于企业发展，例如购买生产设备和引入先进技术、提升人力资本水平、增加研发创新投入等。 这些投资会促进劳动生产率的提升，推动产业向更高附加值、更高技术含量的方向升级。 另一方面，地方政府吸引经济资源的税收竞争行为需要顺应国家对产业结构升级的整体部署，具有一定的政策引导性质，例如适应产业发展新形势和新要求，逐渐淘汰严重浪费资源和污染环境的高耗能、高污染产业，禁止向不利于自然资源节约集约利用的限制类产业投资，以及对有利于现代化产业体系建设的产业发展予以鼓励等。 因此，税收竞争的企业收入效应在不同类型的产业中将表现出显著的异质性。 综上，税收竞争的企业收入效应影响产业结构升级的路径如图1 所示。

图1 税收竞争企业收入效应对产业结构升级的影响

（二）税收竞争的公共物品供给效应对产业结构升级的影响

税收竞争的公共物品供给效应是指以降低实际税负为特征的税收竞争，短期内会导致财政收入可预见的下降，弱化地方政府的公共物品供给能力，进而限制地区生产要素边际生产力的提高，但长期内，随着税基的扩大，地方政府的公共物品供给能力逐渐提高，能够促进生产要素边际生产力水平的提升。一方面，作为生产主体的企业与当地居民同等享受着地方公共物品带来的效用，地方公共物品供给水平的提高可以为企业带来更高的经济效用（Tiebout，1956），尤其是完善的基础设施可以提高地区生产要素投入的边际报酬（Aschauer，1989）。 从这个角度来看，短期内税收竞争会降低地方公共物品供给水平，导致生产要素的边际产出下降，减缓地区劳动生产率的提升，从而阻碍产业结构升级。然而，税收竞争的公共物品供给效应并非一成不变。长期来看，地方政府税收竞争的公共物品供给效应对产业结构升级产生了促进作用，因为较低的实际税负可能逐渐吸引更多的企业投资，促进当地经济增长和税基扩大，增加地方政府的税收收入，提高地方公共物品供给能力。另一方面，不同产业的发展对公共物品供给水平的需求不同，例如相较于传统制造业，先进制造业的发展对于新型基础设施的需求更大； 与劳动密集型产业相比，知识和技术密集型产业对教育资源的要求更高。 因此，不同产业受到税收竞争公共物品供给效应的影响存在异质性。 综上，税收竞争通过公共物品供给效应影响产业结构升级的路径如图2 所示。

图2 税收竞争公共物品供给效应对产业结构升级的影响

（三）税收竞争综合效应对产业结构升级的影响

税收竞争综合效应对产业结构升级的影响方向在长期和短期内存在显著差异。税收竞争通过降低地区实际税负，减轻了企业的税收负担，产生的企业收入效应有助于提高劳动生产率水平，促进产业结构升级。 从短期来看，税收竞争减少了地方政府的税收收入，导致地方公共物品供给水平下降，产生的公共物品供给效应阻碍了生产要素边际产出水平的提高，不利于产业结构升级。因此，短期内税收竞争的企业收入效应和公共物品供给效应对产业结构升级的影响方向相反，公共物品供给效应在一定程度上抵消了企业收入效应对产业结构升级的促进作用，税收竞争对产业结构升级的影响方向最终取决于企业收入效应与公共物品供给效应共同作用下形成的综合效应。但是从长期来看，随着税基的扩大，税收竞争的公共物品供给效应能促进产业结构升级，因而长期企业收入效应和公共物品供给效应对产业结构升级的影响方向相同，税收竞争的综合效应能有效推动地区产业结构升级。 此外，针对不同的产业性质，税收竞争产生的企业收入效应和公共物品供给效应存在差异，因此综合效应的作用大小和方向也呈现显著的产业异质性特征。

三、 税收竞争推动产业结构升级面临的挑战

因产业性质和政策时效等客观因素的差异性，税收竞争综合效应影响产业结构升级的方向和力度具有较大不确定性，致使税收竞争策略的使用场景与时机难以把控，在此过程中存在的挑战主要体现在三个方面。

（一）企业收入效应促进产业结构升级的微观机制较为复杂

税收竞争能有效降低企业税收负担，通过企业收入效应提高劳动生产率水平，促进产业结构升级。 在此过程中，一方面企业收入效应的发挥受到市场主体发展策略的影响：由于在资源使用、市场定位、长期战略等方面的考虑不同，企业关于如何配置因为地区实际税负降低带来的额外“收入”的决策存在差异，进而引起劳动生产率提升的途径也有所不同。 另一方面，尽管一般情况下税收竞争的企业收入效应能有效提高劳动生产率水平，但鉴于税收竞争仍是政府干预资源配置的一种形式，若使用不当可能降低资源配置效率，因此不能排除某些情况下政府的过度介入会扭曲市场信号，致使企业过度依赖税收优惠，忽视内部效率和创新能力的提升，在税收优惠结束或减少时企业将面临适应性挑战。 除此之外，税收竞争可能让某些产业获得不当优惠，致使经济资源过度集中于部分产业内部，阻碍要素自由流动，破坏产业的均衡发展，降低整体经济效率，不利于实现产业多元发展和产业结构升级。

（二）政策时滞的存在增加了衡量公共物品供给效应的难度

税收竞争对产业结构升级的影响最终取决于企业收入效应和公共物品供给效应相互作用下形成的综合效应，其中公共物品供给效应影响产业结构升级的方向和大小在长短期有着显著区别。具体而言，长期来看，随着低税负逐渐吸引经济资源流入，地区税基的扩大可能使地方政府税收收入大幅增加，弥补短期内因税收收入减少导致的公共物品供给能力的下降，最终在长期地方公共物品供给能力得以提升，从而推动产业结构升级。但税收政策发力普遍存在时滞，经济发展是否具有可持续性、 税基规模的扩大带来的税收增加是否能弥补税负降低导致的税收收入减少都是不确定的，进而难以准确地衡量长期公共物品供给能力提升的幅度，及其产生的公共物品供给效应对产业结构升级的促进作用大小。 尤其是在资源禀赋较差或区位优势不明显的地区，地方降低税负的税收竞争策略可能无法持续吸引投资，公共物品和服务的供给能力可能长期受到影响，不仅不利于地区的产业结构升级，还可能加剧区域经济发展不平衡。

（三）税收竞争策略的实施效果受制于地方政府治理水平

实践中，税收竞争影响产业结构升级的作用机理过于复杂，影响路径不清晰，税收竞争策略要实现预期目标高度依赖于地方政府治理水平。 首先，地方政府必须准确理解并预测税收竞争行为可能产生的多重效应，充分考虑当地产业特性和地区差异，以确保竞争策略对地区产业结构升级的有效性和适应性，避免出现政策供需失配现象。例如，劳动密集型产业可能对税负变化更敏感，而技术密集型产业可能更看重完善的新型基础设施和公共服务，说明地方政府竞争策略选择对各类产业的影响不同。 其次，地方政府要测算税收竞争策略可能导致的税收收入变动幅度，保障地区公共物品供给水平和质量。不当的税收竞争会导致税收收入非预期的大幅下降，并直接影响财政预算安排，限制政府在教育、卫生、基础设施和其他关键民生领域的投资能力，从而可能降低这些领域公共物品供给水平，进一步影响当地经济发展和民众生活质量。 最后，地方政府要考虑税收竞争策略与现行当地政策、国家政策之间的关系，以免出现政策协同失调，尤其是税收竞争可能与其他减少财政收入的政策产生叠加效应，以及政府机构在执行相关政策时的协调与沟通效率问题，无疑都对政府治理能力提出了较高要求。

四、 产业结构升级视角下规范税收竞争的政策建议

（一）改革官员晋升的政绩考核体系

破除“唯GDP 论”的政绩考核标准是经济高质量发展阶段的内在要求，也是杜绝不当税收竞争的必然选择。 因此，本文认为应该降低GDP 考核指标在地方官员政绩考核体系中的比重，转而追求速度、质量和效益的统一，探索多元化的政绩考核标准，提高民生改善、环境保护、社会进步等相关考核指标权重，建立多维度的综合指标考评体系。同时，将新发展理念融入到地方政府政绩考核体系中，引导地方政府以创新、协调、绿色、开放、共享的理念引领经济发展，以满足人民日益增长的美好生活需要为目标，减少地方官员对经济增长速度的过度关注，引导地方政府竞争的焦点从吸引经济资源流入向增进地区福利转变。 此外，还应该不断完善和严格执行地方政府官员的绩效考核问责机制，注重对官员离任后地方经济可持续发展的长期考察，改变地方政府在税收竞争中的短视行为，促使地方官员从长远利益出发，推动地区的产业结构升级。

（二）构建政府间良性互动的制度环境

地方政府开展财政竞争时的优势策略，是在既定条件下主体间理性的互动结果，即各竞争主体以追求本地区经济增长和税收收入规模扩大等为目标，将其他潜在竞争者可能采取的策略考虑在内时能实现本地区效用最大化的策略选择。 然而，正如囚徒困境和公地悲剧等模型反映的结果，主体间理性的互动结果从社会选择的角度来看可能并不是社会理性的，既不符合博弈参与者的利益最大化要求，也不符合社会整体利益（严俊，2008）。 本文认为可以构建有助于促进地方政府良性互动的激励和约束机制，引导地方政府在依据自身发展条件选择能够有效促进本地区产业结构升级的竞争策略的同时，将该策略对其他地区产生的外溢性考虑在内，并确保策略的实施不违背整体经济发展的要求。 此外，应该以法律法规和行政规章等形式明确地方政府间开展各类竞争的底线，在充分调动地方发展积极性的前提下硬化对地方政府不当竞争行为的约束，减少政府对资源配置的过度干预，避免出现因策略性税收竞争导致的资源配置效率低下问题。

（三）合理划分央地事权和支出责任

中央与地方财政事权和支出责任划分不合理，导致当前财政收入划分模式下地方政府的财政收入与其承担的支出责任不相匹配，不利于提高地方政府汲取财政收入的积极性，降低了地方改善基础设施和优化营商环境的能力，强化了地方政府开展税收竞争的动机。1994 年分税制财政管理体制改革是在我国市场经济体制刚刚确立、中央财政在原有财政体制下财力匮乏的背景下进行的，初步构建了中央与地方财政事权和支出责任的体系框架，但在具体内容上基本维持了分税制改革前的做法，呈现财权上收至中央的同时事权仍由地方承担的非对称性运动。 此后，分税制的数次调整逐步取消了属于地方财政的几个税种（如农业税和农业特产税），并且将主要的几大地方税种调整为中央与地方共享税（如个人所得税收入分享改革和“营改增”），进一步加剧了地方财权与事权不相匹配的问题。2016 年国务院明确了中央和地方间的财政事权和支出责任划分改革的总体要求和划分原则等②，将所有政府事权划分为中央事权、 地方事权和中央地方共同事权三大类。为了更好地调动地方政府的积极性，实现经济高质量发展和区域协调发展，需要在中央和地方政府间重新划分事权和支出责任，除了目前重点关注的基本公共服务之外，还应该将涉及全国生产要素流动和市场统一的统筹事务，以及公共安全、医疗卫生和交通运输等外部性较强领域的事权和支出责任上移，交由级别更高的政府来履行。 此外，要继续细化和完善省以下的事权划分，缩小基层财政缺口，减轻基层政府的财政压力。

（四）健全地方税收体系

完善以分享税为主体的地方税收体系，稳定地方税收来源，与财政事权和支出责任上移的政策相互配合，可以减轻地方政府财政压力，为地方政府完善基础设施和优化营商环境提供财政资金支持。 在地方政府间良性互动的激励相容机制下，地方政府可以逐渐将竞争的焦点由税收竞争转向支出竞争，避免产生国家税收收入损失的同时增加地方固定资产的积累，改善市场主体生存和发展所依赖的营商环境，为经济高质量发展奠定坚实基础。 2008 年至今，我国为应对国内外经济下行冲击，已经连续十几年实施增支减收的积极财政政策，显著地降低了企业税收负担，激发了经济发展活力，同时也降低了政府集中社会财富的份额，导致财政收支缺口持续加大、财政压力不断积累、积极财政政策实施空间压缩等影响财政政策可持续的问题。 事权和支出责任下放、 财政收入上移的非对称制度安排进一步加大了地方政府的财政压力。对于健全地方税收体系，本文认为在当前地方主体税种培养需要较长时间和地方税体系建立面临诸多现实约束的情况下，应着眼于强化共享税的主体地位，理顺中央与地方政府间的税收收入分配方式，不仅能满足财权与事权相匹配的要求，还能实现中央与地方收益共享、风险共担，强化中央对地方政府税收政策的监管和约束，提高地方政府采取税收竞争行为的“成本”，使地方政府更为审慎地开展税收竞争。

（五）逐步优化税负分配格局

我国当前的税制结构存在间接税占比过高、企业所得税在所得税系中占比过高的情况，以企业为主要纳税人的“税企”征管模式凸显，以自然人为税源的“税人”征管能力较弱，税负分配格局过度向企业倾斜（庞凤喜等，2023）。地方政府的税收竞争目标是吸引以企业为载体的经济资源流入，改变地区要素禀赋进而推动经济发展，而要素禀赋的变化直接表现在地区产业结构升级的过程中，这也是本文的研究主题。实现由“税企”模式向“税人”模式转变，降低企业纳税人缴纳税收比重的同时提高以个人财产、收入和消费为税源的税收收入占比，有助于降低财政对企业税收的依赖性，弱化地方政府开展税收竞争的动机，避免策略性税收竞争行为扭曲资源空间配置的现象发生。 因此，综合考虑当前税制结构失衡的问题和政府财政压力累积的事实，应该在保持宏观税负相对稳定的约束下，逐步降低间接税税收总收入的比重、 提高直接税的税收收入比重，逐步降低直接税中企业缴纳的税收收入占税收总收入的比重、提高自然人缴纳的税收收入比重。 此外，需要补足直接税系列中的财产税类，矫正财产保有层面的税收缺失，同时强化所得税类中的个人所得税，实施综合所得税制，循序渐进地实现税制结构的优化。

（六）持续深化税收征管体制改革

为推动现代财政体制的建立和完善，缩小税收努力调整空间，要强调依法征税和提高征管质量的重要性，为市场主体营造透明、可预期的发展环境。国地税合并的税收征管体制改革有利于加强税务机关对税收征管的独立性，但地方政府仍存在干预税收征管力度的空间，需要进一步改革现行税收征管体制，弱化地方政府对税务机关税收征管活动的影响，坚持贯彻依法治税原则，以实现高效执行中央税收政策和依法治税的目标。 本文认为应该从提高税收信息化管理水平和加强税收征管队伍素质建设两个方面入手，在金税工程和“互联网+税务”建设的基础上充分发挥税收信息系统对税务机关税收征管能力的提升作用，进一步强化税收大数据建设，实现数据管税模式，以技术手段提升企业纳税遵从度、加强税收风险管理和有效监督税务机关的征管行为，提高税务机关的税收征管能力和税收自由裁量权的使用效率，压缩税收努力的弹性决策空间。

（七）实施差异化的地方优惠策略

地方政府较之于中央而言，更了解当地的资源禀赋结构和社会经济特点，可以发挥信息优势，根据地区间产业基础和资源条件差异有针对性地实施地方优惠策略。 这意味着地方政府应在发展现代产业体系的总体要求之下，因地制宜地确定当地产业结构升级方向，制定规范的优惠政策以及相应的配套措施，以良性的税收竞争吸引资源流入、促进产业集聚、实现多元发展、持续提升地区创新能力。 在我国区域经济发展不平衡的背景下，发达地区应继续发挥其现有优势，强化对科技创新和高端产业的税收支持，引领产业的数字化转型，并形成区域发展的示范效应。 欠发达地区应持续改善基础设施和公共服务，以增强对高端资源的吸引力，提高地区产业承接能力，同时在财政自给能力有限的情况下适度运用税收竞争策略，发挥政府在促进产业结构升级中的调节作用。此外，需要建立完善的动态监督和问责机制，及时对不当的地方政府税收竞争行为进行整改，避免税收竞争出现“越界”现象，同时提高地方包括税收优惠在内的各类地方优惠政策透明度，发挥专家指导和社会监督的作用。 合理规范地方的税收竞争行为，将有效推动区域经济的均衡发展，确保税收竞争策略在符合法律和公平原则的前提下发挥对产业结构升级的积极作用。 ■

注释：

①参见央广网：《中共中央印发〈深化党和国家机构改革方案〉（全文）》，http：//news.cnr.cn/native/gd/20180321/t20180321_524172614.shtml。

②参见中华人民共和国中央人民政府：《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发 〔2016〕49 号），https：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm。