公共治理视域下短视频信息流广告规制困境的应对策略

袁青霞

（南昌大学公共政策与管理学院 江西 330031）

短视频传播技术的成熟，用户媒介使用习惯的变更，以及社会大环境受到疫情、政治、经济等因素的综合影响，这些都推动了信息传播的短视频化成为网络空间的常态。CNNIC发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年6月，中国短视频用户规模约8.88亿，占网民整体的87.8%。从受众研究的层面看，短视频迎合了大众“求快”“求新”的社会心理，以视频的形式传播社会信息，传播方式倾向于碎片化。

短视频信息流广告是短视频广告的主要形式，集中反映了短视频的商业价值，它借助于平台庞大的用户群体、精准定位受众的技术在信息流中传输内容，因其灵活性、多元性、互动性的特征，吸引了大量的用户。综合分析已有文献，本文认为短视频信息流广告是指网络短视频形式的信息流广告，主要以大数据算法为依托，在视频信息流中展现品牌信息。

一、我国短视频信息流广告存在的问题

（一）广告市场：存在隐私泄露、虚假宣传与诱导消费等问题

短视频所体现的巨大商业价值吸引了越来越多的商业企业参与进来，进一步壮大了短视频市场。作为集中体现短视频商业价值的核心业务板块，短视频信息流广告发展迅速，同时因为规制困难，也是新媒体市场乱象的主要出处。

1.广告精准定位，侵犯用户隐私权

短视频信息流广告能够繁荣的原因之一就是短视频平台会利用用户以往的点击、浏览、搜索、购买等信息，基于计算机算法对用户的偏好进行分析，形成用户画像，从而在海量的短视频信息流广告中筛选出符合用户口味、用户可能需要的商品广告。但收集的个人信息用于何处，用户是否能够行使对平台所收集信息的删除权利，此外，算法判断用户偏好过程所涉及的用户隐私权问题也一直未得到解决。

2.宣传虚假商品广告，侵犯消费者知情权

短视频信息流广告的宣传，往往是广告代言人利用其影响力在短视频平台上进行有关商品的介绍、体验等来吸引用户购买所推销的商品。表面上看是以自身的信誉为担保让用户相信商品的质量，事实上一旦用户发现商品存在问题，想要维护自身权益时，却很难让广告代言人承担责任。尽管现行法律法规对广告代言人有一定的限制，但就实际情况而言，广告代言人几乎无需为自身所代言的商品以及宣传言辞负责。于是许多广告代言人肆无忌惮地夸大、虚构商品信息，引诱用户来购买所代言商品。这种行为严重侵犯了消费者的知情权，却因为相关规定执行不到位，导致该现象泛滥且难以被扼制，极大降低了用户对短视频广告的信任，严重阻碍了短视频广告行业的发展。

3.广告无有效标识，形成诱导行为

短视频信息流广告由于其广告的隐蔽性备受广告商的青睐，正因其广告形式的隐蔽性，消费者难以辨别其广告的本质，极容易受到诱导购买商品，这种诱导行为侵犯了消费者的知情权。有些消费者在看完短视频后甚至都没察觉该视频在推销商品。在短视频广告的市场上，大多数信息流广告都是未标明广告标识、赞助商、合伙人，未标明其他能明确显示真实广告意图的标识。短视频信息流广告是一种新兴的事物，有关其商业性质的表述还未得到明确的界定，这也导致放纵了广告主为谋求利益隐蔽其广告标识，进行商品推广诱导受众购买商品的行为，严重侵犯了消费者的知情权。

（二）政府监管：监管难、追责难等问题突出

短视频信息流广告以互联网络为载体，在视频内容信息流中隐晦地传输广告信息。由于互联网络具有虚拟、跨地域等特性，以及短视频广告独有的低成本、低门槛、数量多、难以辨识等特性，政府监管困难。

1.监管技术有限，责任追究困难

技术监管的困难是政府把短视频审查几乎交给平台的原因之一。一是当前对广告的监管首先要界定其是否是广告，短视频信息流广告显然难以从行为上定义其是否是广告，而内容上由于技术水平有限、人工成本过高，也难以准确界定；二是责任追究首先讲究证据，而在网络上要删除内容十分容易，删除以后找回内容十分困难，这也就使得一旦要追究责任很难找到相关证据；三是许多视频广告发布者、广告主、广告经营者以及广告代言人的地址、联系方式等都为虚假的，难以追查到人，并且就算追查到应受罚者，也仅是把作品下架，受罚者通过变换IP、名称等行为继续在平台上发布广告[1]，而对此，政府责任追究困难。

2.行政体系落后，监管难以落实

我国的行政体系颇为落后。按照新《广告法》（2015年）、《互联网广告管理暂行办法》（2016年，以下简称《暂行办法》）规定，目前广告行业的监管交由市场监督管理部门（以下简称“市场监管局”）执行。但如今随着时代发展，广告已经在网络领域生根发芽、蓬勃生长，光是传统广告便已经让市场监管局应接不暇，更何况数量更庞大、种类更多样、来源更复杂而又隐晦难辨的网络广告。

除此之外，政府监管存在问题，主要体现在两方面：一是市场监管局的监管呈现“被动”的局面，目前对于短视频的监管采取的是“举报—回应”的原则，行业不积极监管、没有民众举报，则政府也难以察觉；二是行业准入门槛低，对该行业准入的审核几近于无，任何一位网民都能在短视频平台上发布视频甚至发布广告，成为广告主，而对此的监管是缺位的[2]。

3.法律规定缺失，行业市场混乱

短视频广告领域的迅速发展与落后不完善的法律法规形成了尖锐的矛盾，使短视频广告行业“杂草丛生”“市场混乱”。当今与短视频广告有关的法律以新《广告法》、《暂行办法》为主，这些法律的出台加强了政府监管，一定程度上维持了市场秩序，但其实际效果仍然有限。主要缺陷为：一是关于广告的界定，与传统广告特征鲜明相比，网络广告尤其短视频信息流广告的广告特征十分模糊、隐晦，即使法律对网络广告多次作出定义，但对该类广告在实际操作上的界定仍是问题[3]；二是不少该广告的广告主、广告经营者、广告发布者、广告代言者都是同一人，广告主通常身兼多职，在这种情况下，有关主体的权利和义务便难以界定，即使《暂行办法》对广告经营者进行了拓展，但由于其有“越上位之法”的嫌疑，在执行上仍然存在问题；三是目前仍未明确说明平台有责任和义务确认信息的真实性；四是有关于广告标识上，两个法律皆言明“应当具有可识别性，能够使消费者辨明其为广告”以及“显著标明”，但却没有具体说明如何标明算作“显著”[4]。

二、公共治理理念：多元主体协同治理

20世纪70年代末，随着行政权力的扩张，政府规模的膨胀，政府效率低下、政府腐败、公民不信任政府等问题愈发凸显，仅依靠政府手段已然很难做到资源配置最优化。同时，经济学研究常常用“帕累托最优”[5]来说明一般均衡的最优性，但由于市场存在信息不对称、垄断、个人自私行为等固有弊端，市场在资源配置中也难以实现“帕累托最优”。在资源配置中的政府失效与市场失效，让学者对政府与市场产生了怀疑，与此同时，公民社会与第三方组织的崛起使学者看到了第三部门在某些方面所发挥的卓越效果。因而治理也就引起了广泛的关注，成为研究的焦点。

作为一个新型的公共管理理论范式，公共治理理论已被应用于各个领域，仅我国而言，医疗、卫生、体育、行政、环保、扶贫等领域均开展了如火如荼的治理改革与实践[6]。公共治理的核心观点便是公共部门、私人部门、第三部门基于伙伴关系相互合作、共同协商来实现对公共事务的管理。从以往“统治式”的政府管理到如今的“治理式”的共同管理，管理的主体由单一到多元化，权威的主体也不仅限于政府，它来自于各个主体。

虽然公共治理理论在西方改革与管理中卓有成效，但却不能完全适用于中国。中国几千年的政府统治已经在中国人民的心中形成了根深蒂固的观念，全盘使用公共治理会使民众处于一种茫然的状态。除此之外，中国第三部门发展时日较短，力量较为薄弱，基本上是处于一种政府扶持的状态，其中尤其是市场中发挥重要作用的民众与行业协会，民众大多数素质较低，极容易受到各种媒介消息的影响，而行业协会则大多数由政府创立、管理以及维持运行。因此，在我国短视频信息流广告领域的治理中，笔者认为应该是建立以政府为主导，多元主体参与治理的治理体系。

三、短视频信息流广告治理

短视频信息流广告是中国较为独特的一种网络广告形式，而美国作为最早发展网络广告的国家，其对网络广告的规制较早也较为完善，值得借鉴。基于此，本文在提出以政府为主导，多元主体参与治理的治理体系基础上借鉴美国网络广告的治理框架对现有机制进行完善。

（一）建立信息披露制度，细化广告标识规定

广告被视为解决消费者与企业之间信息不对称的手段之一，在其效果上既可以使消费者更加明确商品或服务，保护消费者知情权，也可以诱导、欺骗消费者购买商品或服务，损害消费者权益。

美国对信息披露的规定较为完善，值得借鉴。首先是广告标识，《对欺骗广告的强制政策声明》中提出广告商要在自己的广告上做出明显的广告标识，如果消费者阅读了广告内容而自身并不知道该内容是广告则构成欺骗。其次是对名人代言的规范，《FTC背书指南》中提到消除不平等关系下的广告推荐，披露任何品牌背书人和产品之间存在的关系[7]。再次是对广告信息披露的具体规定，《如何在数字广告中进行有效的信息披露》中明确提出所披露的信息必须清晰以及突出，并从显著程度、其他干扰因素等六方面对披露进行详细定义。我国信息披露制度尚不完善，在法律上未有对广告信息披露的详细规定，对此可以借鉴美国的信息披露制度，明确限制广告推荐行为，详细规定披露信息，同时可以引用多方案例来详细说明。

（二）凝聚行业力量，参与广告治理

我国已然深刻认识到要实现行业治理必须加强行业自律，但在实际操作中，行业自律仍然难以作为治理主体出现。而在美国，行业自律是行业治理的主要部分，主要包括行业协会自律监管和平台企业自我管理。要健全行业自律体系就要从这两方面出发：

1.行业协会自律监管

美国的行业组织如美国广告自律监管理事会，其由全国广告部、网络广告组等组成，横跨多个领域，主要通过建议等施加舆论压力或者递交给相关部门优先处理的方式来进行行业监管，同时也会制定相关准则[8]。。对此，可以借鉴美国行业组织的治理经验，加强我国行业协会的自立能力，实现会员资助为主要财务来源，对行业会员以协同关系而非由上到下的管理关系，加强自身的权威性，增加对企业的规范手段。

2.平台企业自我管理

对于行为定位广告即广告精准定位的治理，美国主要以行业自律为主，原FTC主席乔恩-雷布维茨表示，平台在网络上收集用户信息需要以“opt-in”的形式。但目前美国对于该类侵犯用户隐私的行为的规制立法缓慢，受市场影响较大[9]，比如美国对于垃圾邮件持“opt-out”形式。基于我国的国情，有关平台应该加强自律，以用户利益保护为准则，对于广告精准定位应该以“opt-in”为主要原则，即用户同意个性化广告才可收集用户信息，且该隐私条例必须显眼甚至单独提出，用户不同意则不可让用户无法使用App。

（三）健全广告审查机制，建立立体行业监督模式

短视频信息流广告市场乱象频出，究其原因，极大程度上归结于广告审查不到位。美国的广告审查机构主要有全国广告审查理事会(NARC)以及美国商业促进会（BBB，广告自律审查机构）。NARC主要任务是对广告投诉进行调查，对政府制定的法律提出建议，对不实广告进行审查并督促改正。美国商业促进会（BBB）主要任务有：调查并制定商业行为标准，接收对不当行为的投诉，并开展教育活动，提醒公众注意广告和销售中的欺骗和欺诈方法[10]。对此，我国可以借鉴美国广告审查经验，善加利用中立的第三方代理机制来进行对短视频信息流广告的审查，从而改善市场失灵，同时基于我国国情，本文提出加强政府的广告审查和行业监督作用，建立政府监管、行业自律、社会监督的立体行业监督模式。