乡村数字治理的现实困境与优化路径——基于“技术-空间-信息”的分析框架

吴昌

（中共杭州市临安区委党校，杭州 311300）

以互联网、大数据、云平台等为代表的数字技术的发展，为乡村治理提供了新的方法路径。围绕乡村数字治理，学界从不同角度、不同层面展开了研究。有的研究者侧重从国家治理、乡村振兴、现代化等宏观角度，有的侧重从村民需求、乡村产业发展、民风民俗等微观角度［1］，探讨了乡村数字治理的背景与原因。在内涵上，主要从工具论和价值论两个维度进行解读，前者侧重对乡村治理手段和方式的数字化改造，主张对乡村基础设施与治理工具进行数字化改造［2］；后者侧重社会公平问题的价值理念带来的综合性治理过程，强调的是对既有体系的重构和传统思维方式的重塑［3］。研究者们较为一致地认为乡村数字治理是内外联动的过程，有的从整体上或聚焦某一方面加以分析，有的则结合典型案例呈现了数字治理的互动过程，如数字技术嵌入乡村治理是对多元化治理主体、公共服务以及综合治理等方面不断赋能的过程［4］。从治理结构、治理主体、治理方式等角度入手，围绕民主建设、乡村发展、公共服务、集体经济等探讨了乡村数字治理的作用［5］。对于数字技术运用，研究者们认为要避免出现“负能”“形式主义”“表面数字化”“一刀切”等情况，理性看待和解决“数字鸿沟”“数字化关系疏离”等问题［6］。在此基础上，研究者们提出要从制度、文化、产业等方面推进提升，而这将是一个系统性、长期性的工程［7］。

上述研究为我们观察和探讨乡村数字治理提供了有益基础，从中也可看到进一步拓展的空间。如从乡村内部视角看，数字技术建构了什么样的乡村治理？在与乡村社会的互动中面临哪些问题？作为乡村治理主体的村民们是如何看待和运用数字技术的？现有研究从乡村发展角度、村民需求角度加以阐述的相对较少还不够深入。

一、“技术-空间-信息”：一个理论分析框架

在数字技术运用下，乡村治理的一个显著特征是时空压缩，“行动者行动的具体时空关系呈现出‘去中介化’和‘弹性时间’”［10］。数字技术创造的数字空间，促进了不同主体之间的联系、互动和交流，以及资源、人力、物力等要素的优化配置。数字技术的使用则带来了信息传导和处理能力的变革，意味着更为高效的信息的生成、获取、处理和运用，一种“更加灵活的双向互动式交流体系”［11］。由于数字空间不是单纯脱离于现实的治理过程，仍然受到各种因素的影响和阻碍，影响了数字治理效能的发挥。而数字治理中的信息规范化、标准化、程序化等要求，也容易带来新的治理负担和治理异化。因而，在这一过程中，数字技术的使用并不完全意味着有效的治理，也面临新的问题与挑战［12］。由此，本文建构了“技术-空间-信息”的理论分析框架（见图1），立足乡村社会内部和村民主体视角，分析了乡村数字作用发挥的内在机制及其影响因素，进而提出了相关优化路径。

图1 乡村数字治理“技术-空间-信息”分析框架简图

二、乡村数字治理的作用机理

从“技术-空间-信息”的分析框架看，依托数字技术，乡村治理场域由物理空间转向数字空间，实现了多元主体的共同在场，推动了全过程人民民主实践的深入，促进了乡村共同体的再造；资源要素从单向流动走向共享融合，增进了国家权力对乡村社会情况的了解和研判，促进了治理资源与主体需求的匹配，推动了村民诉求的回应和矛盾的解决。

（一）创设数字空间开展治理

数字技术的使用使治理空间由传统的物理空间转向虚拟的数字化场景。数字空间成为连接国家与社会、村民与政府、村民与干部、在村人与非在村者之间的共同世界。由此，不同的主体能够共同在场展开治理，并通过便捷、及时、可视化的手段增进联系，促进共同体的再造和巩固。

1.促进多元主体共同在场。在以往，治理活动中的村民参与人数和参与程度非常有限，且缺乏对公共事务的有效监督，公共事务行动的开展范围一般在村庄内进行。随着数字技术的运用，QQ 群、微信群等的使用，形成了乡村治理的数字空间，在很大程度上突破了空间、时间的限制，从而使参与人数和群体发生变化。在数字空间中，不同的主体可以随时随地参与其中，就共同话题展开讨论、监督，并就个人诉求、建议进行表达。由此，数字空间带来了不同主体共同在场参与，乡村治理“实现跨时空的‘共同在场’、情感的‘共振共鸣’以及村务的‘共同参与和行动’”［13］。例如，在浙江地区，乡村按照小组为单位，不仅建立了相应的数字网格联络群，而且根据意愿、能力等情况组建村庄治理与发展的“帮帮团”“顾问团”，以更好地引入外部力量和资源，凝聚智慧和力量。

2.推动全过程人民民主实践。乡村既是基层治理的重点，也是全过程人民民主的实践场域和基本单元。基于数字空间，在村的村民和离村的村民有了全新的参与村庄公共事务的平台和渠道。通过QQ 群、视频会议，以线上线下的方式，围绕村庄事务，村民们可以开展民主活动，“扩大了民主的范围，也使民主显得能够回归其本意，即不再是由少数精英去代表公众”［14］。通过数字空间，实现了村庄公共事务、民主协商、民主决策的最大化，能够有效地体现治理过程中村民的意志，推动公共服务供给与村民需求的有效匹配，解决村庄发展中出现的问题，以民主实践推动乡村发展。例如，许多村干部说，现在通过微信等方式，就可以很好地征求大家的意见，大家也可以通过留言等方式表达自己的想法，并且事务的解决内容方式都可以通过网上信息及时查看。

3.推动乡村共同体的再造。一段时间以来，乡村人口流动和生产方式的变动，村民之间的交往和村庄公共活动减少，冲击了乡村共同体，消解了乡村既有的公共性。数字技术创设的数字空间，为促进村庄内外和村庄内部成员之间的情感联系、互动、表达提供了生成空间，为公共意识的产生与巩固奠定了基础。一方面，数字空间再现了乡村面貌和村庄的各类场景，能够联结起村民共同的乡村记忆和情结，从而增进彼此之间及对乡村这一共同家园的情感共鸣和认同，从而更好地参与村庄公共事务之中；另一方面，数字空间为村民们提供了展现自我和参与村庄事务的平台，激活了村民的身份意识，尤其是治理空间中涉及自身经济利益、政治利益的事务的讨论和解决，使村民之间形成了利益共同体，为治理活动的长效开展奠定了基础。许多村民提到，大家平时通过刷朋友圈、抖音和微信交流，能够看到村里的事情、了解到村里人的情况，亲近感增强，而且现在乡村发展的政策越来越好，大家都愿意为村里的事情谈谈自己的想法，并表示要做点事情。

（二）“去中介化”的数字治理

在数字时代，数字信息作为一项重要的基础性资源，是数字治理展开的重要依据，发挥着重要的作用。数字技术的使用不仅是带来更为精准、及时、全面的信息采集、传输和处理，更为关键的是通过“去中介化”的功能，促进不同治理主体之间、不同层级之间、不同地区之间信息的互动交流，使国家对乡村社会的治理更为科学合理，更加契合基层发展实际和乡村群众需求。

5.律师调解员的补贴少。杭州中院专门制定中院调解案件的补贴标准，对特邀调解员包括律师调解员的补贴基准为每调解成功一件补贴1000元，系列案件、疑难复杂案件另行计算。基层法院的律师调解员则大多为免费的劳动，少数法院有补贴标准的，也基本与法院专职调解员相同，成功调解一起案件补贴200元到260元不等。

1.增进国家对乡村社会情况的了解。在乡村人口流动情况下，村干部无法再像以往一样低成本地收集和有效判断公共事务所需的各类治理信息，国家各类惠农利农信息也无法及时高效地传递给村民。基于数字信息的数字治理，能够解决乡村社会治理中信息不对称的难题，为公共事务的开展提供基础性支撑。数字技术的使用及各类信息交流软件，不仅使村干部而且使上级政府部门可以点对点、即时性地对所需的信息进行采集、汇总和分析，进而开展或调整相应行动。与此同时，各类信息的收集和公示得到更大范围内村民的监督，保证了信息的及时传递与有效利用。许多村干部感叹，现在再也不用像以前那样一家跑好几趟上门填表写信息，也不用挨家挨户地找人吃“闭门羹”。更为突出的一点是：基于卫星遥感技术、智能监控设备、无人机勘测、AI 识别等方式，国家可以精准高效地对乡村信息实现动态掌握，并发出有效预警与处置。

2.推动乡村公共服务的精准供给。治理的精准化是推进乡村治理现代化的实践指向，其首要在于治理问题的精准识别。而治理活动往往涉及治理资源配置问题，其公平合理程度决定了国家政策能否有效落地，真正惠及基层人民群众。依托于云存储、大数据等现代化数字技术，村民个体及家人的各类信息实现数字化存储与加工，加之政府部门之间的信息壁垒被打破，治理所需的信息实现共享流通、提取和公开。治理主体通过数字信息的有效获取实现治理对象的精准识别，从而推动“精供给”与“真需求”的一致，减少或避免信息治理不公允引发的治理纠纷与困境。例如，浙江省探索推广的AI 种粮补贴信息技术，改变了过去需要人工逐级审核的烦琐漫长流程，解决了信息不准确带来的补贴发不出、拿不到的问题，实现“谁种粮谁受益，谁多种谁多得”的政策落地。

3.促进基层群众诉求的有效回应。合理有效的利益表达渠道的建立不仅是基层群众实现治理在场的载体，更是引导村民合法规范开展治理活动的重要方式。在以往，无论是村民表达利益诉求和信息传递，还是村镇干部接收信息和开展治理，都需要较大的成本，且治理中的信息筛选、监督、反馈常受到时空、人情、利益等关系的影响，客观公正性难以得到保障。在数字技术与基层治理融合中，政府部门开发开放的各类治理平台打通了村民与政府之间的互动渠道。各类治理主体需要按照标准化的要求进行操作，实际上促进了治理行为的规范化和闭环管理，“也有利于提高公众参与积极性、促进政民互动”［15］。例如，全国推广使用的小微权力“监督一点通”服务平台，推动实现基层公权力全程线上运行、异常信息实时预警、群众诉求及时处置，将矛盾纠纷解决在源头，高效回应基层群众诉求。

三、乡村数字治理的现实困境

作为一种外部力量，数字技术与乡村治理的融合无法忽略乡村本身各类因素的影响，“乡村数字治理的发展并不等同于单纯的技术下乡，并非仅靠国家政策引导和资源外输就能在乡土社会落地生根”［16］。人们的各种活动仍然要“在场域、制度、文化中作出选择”［17］，制度规则、伦理关系、心理预期等因素都“会对基层生产的各类数字及信息材料的真实性发生影响和干扰”［18］。因而，乡村数字治理中出现的治理“静默”情况和治理“负担”问题，应当引起一定的关注。

（一）数字治理空间的“静默”

从理论上讲，数字治理实现了在村与不在村的村民“共同在场”，但数字治理空间并非独立于现实的，仍要受到现实世界的影响。数字治理空间常常出现村民“在场”却少发声、不发声以及治理活动深度参与不足的情形。

1.治理路径依赖。数字治理意味着一种新的治理理念与治理行为，会与以往的治理模式发生竞争，“需要面对传统社会管理模式凭借其初始地位形成的路径依赖效用”［19］。传统的国家管控模式和全能政府的逻辑依然影响着当下的治理实践。因此，常常会看到：在数字治理空间中，村民“在场”却“少言”甚至“无声”，往往习惯和依赖于村干部、乡贤等人的意见和主张，听安排、看热闹者较多。如微信群、QQ 群等治理平台上很少会看到普通村民主动抛出话题或发表意见。即使参与，也更多是在村干部、乡贤等人表态后，村民才紧跟其后以一连串的点赞和同意形成“民意”。这在某种程度上掩盖了其他村民在治理中的地位和作用，民意表达的真实性和充分性是值得商榷的。

2.多元利益分化。乡村数字治理是乡村情境中利益相关者的集体行动。广大的村民是数字治理空间中治理的主体，政府部门也力图动员村民在其中发挥作用。在多元利益诉求和公共意识不足的情况下，数字技术所营造出的治理空间却面临被分割而走向“静默”的窘境。村民不仅利用政府部门创设的数字空间，而且也会利用自身掌握的技术建立或加入新的数字空间。相比于治理空间中繁杂的公共事务，村民更热衷于私人事务，更愿意享受数字技术带来的“红利”，如刷小视频。相比于“冷清”的公共数字治理平台，村民建立的各类微信群、QQ 群却很“火热”。在这里，“群是圈子和地盘，它拒绝理性而复杂的思考，强化有限成员的特殊性，不断自我强化利益诉求或认同，制造群氓”［20］。数字治理空间在打破村民已有“圈子”的同时，实际上又为已有“圈子”的巩固和新“圈子”的形成提供了技术支撑。

3.专业素养不足。治理主体对数字治理的认识和运用需要一个过程，也需要拥有与之相适应的技术能力。在乡村老龄化背景下，尤其是“部分农村弱势群体难免因技术排斥而游离在数字乡村建设体系之外”［21］。从整体上看，在村的村民年龄偏大，文化水平相对不高，数字技术运用能力偏低，对于相关政策不了解，很难深度参与乡村治理。“数字鸿沟”不单单是技术问题，治理本身需要一定的专业知识（如法律知识、心理知识）作为支撑。这使得多数人“望而却步”，对较为复杂的治理问题难以深入思考和提出有效的举措建议。因此，在治理空间中，村民们在很多时候“发声”不多或选择“沉默”。

（二）数字治理产生的“负担”

数字治理打破了原有治理信息不对称、不精准的困境，促进了技术与民意的有效互动，实现了政策服务的精准化落地，但是数据的收集、筛选和处置不是简单的技术化过程，在制度规则、伦理关系、心理预期等因素影响下，数字治理也带来了一些“负担”。

1.数字形式主义。伴随乡村数字治理所展开的还有权力监督的下乡与规范化的程序要求，“大部分节点依然是在科层制的等级系统中进行”［22］。借助数字技术，上级政府部门可以更为高效直接地实现对基层的治理，也意味着村干部将承担更繁杂的事务，特别是被要求对各类信息收集上报。信息处理几乎可以是24 小时的，村干部们不得不处于全天候“待机状态”。村干部不得不花大量时间精力完成，而有些事务短期难以完成，导致其他工作被耽搁，以致出现“工作留痕”等问题。从村干部角度看，数字治理带来了自身“权威”的某种削弱和制约，从而出现不积极上报信息或者偏向上报积极正面信息，“漠视”不利信息或对信息有所筛选。

2.治理期待过高。数字治理在带来高效与便捷的同时，也意味着快节奏、高频率、高期待。群众日趋增高的对乡村治理的期待与诉求的回应，无疑给基层干部尤其是村干部带来了压力与负担，而治理的效率却很难保证。数字治理本身也“需要时间、审慎的思考，需要公民有表达自己意见以及使自己的意见被听取的机会”［23］。许多事情在未能及时回应或充分沟通的情况下，出现群众质疑引发信任危机和治理风险。一些村干部曾反映，有些事情还没调查清楚或还在解决中，部分村民就已经开始通过网络“发声”，工作容易陷入被动，带来的压力很大。

3.技术滥用风险。在乡村治理实践中，技术理性存在滥用的风险和不确定性，“数字技术不是被村民用于参与、推动村庄公共事务的治理，而是用于打击异己”［24］。一方面，由于缺乏面对面的深入沟通，数字平台上有限的互动容易造成话语误解，使问题趋于复杂，不利于问题的解决或引发新矛盾。另一方面，部分村民利用数字治理平台的可匿名性优势，恶意投诉村干部、村民。原本小范围的事务，村内微信群一公开，矛盾公开化后反而不好解决。在一定程度上，数字治理使得村庄内部关系变得紧张，使“平庸之恶”有了“高级舞台”，隐蔽地瓦解着乡村共同体，对乡村治理提出了挑战。

四、乡村数字治理的优化路径

乡村数字治理发展中所面临的困难及衍生出的问题，是乡村治理现代化转型必然会经历的阵痛，“技术也没有想象中那样理性、精确、强大和有效”［25］。针对上述问题，可以从以下六个方面加以优化解决：

（一）促进认知转变，强化参与意愿

数字技术为乡村治理的转变提供了机遇，但这并不能自动转化为治理实效。对于新事物的接受，村民与村干部必然会经历新旧思想观念的碰撞与冲突，也需要一个长期的过程。提升他们对乡村数字治理的认识水平，促进治理认知转变，是减少固有思想观念阻力、激发参与意愿的前提与基础。为此，要根据村庄内部不同群体情况，对乡村数字治理的意义、内容与作用，尤其是对与村民具有直接影响的事项进行宣传，以增进他们对乡村数字治理的了解与认识。围绕村民参与形式与参与成效，注重宣传先进地区和本地乡村数字治理的典型案例，以可观可感的生动现实图景强化参与意愿。

（二）丰富参与形式，推动常态长效

在乡村数字治理中，能否让广大的村民参与其中并持久发挥作用，直接关系到数字技术能否在乡村落地生根，与乡村治理实现有效融合。数字技术只有真正符合乡村实际、契合了村民的内在需要，才能为群众所掌握与使用，进而释放出数字治理的价值。为此，要坚持实用、好用、管用的原则，深入乡村向村民了解实际需求，寻求数字治理的着力点突破点，开发和完善数字化应用场景，让村民、村干部想用、爱用。借鉴积分制、道德银行、红黑榜等治理手段，开发数字积分等“数字治理+”模块，从物质和精神上激发治理主体的内在动机，推动乡村数字治理工作常态化进行、长效化开展。

（三）注重素养培养，提升参与能力

村民与村干部关注乡村数字治理，有意愿参与其中，并非就会参与、发挥好作用。在现实中，村民与村干部的综合素养尤其是数字素养偏低，阻碍了村民参与和融入乡村数字治理现代化的转型，制约着乡村治理成效、乡村振兴的发展。因此，促进乡村数字治理发展，亟须培养与之相适应的高素质治理主体。一方面坚持实践导向，在尊重参与者意愿的基础上，结合“民生议事堂”“协商议事厅”等治理平台实践，搭建各类参与载体，在实践中提升参与者的数字治理能力；另一方面，借鉴数字治理典型案例，结合地方治理需要，通过集体培训、针对性入户普及等差异化手段，丰富培训形式和内容，提升参与者的理论素养。

（四）完善工作机制，确保治理实效

制度具有管根本、管长远的作用。数字形式主义是形式主义的新变种，破除形式主义之弊，必须从制度机制上发力。为此，要推进村级组织和村干部“松绑减负”政策落实，出台与完善与数字治理相匹配的准入事项清单和公共服务清单。规范数字治理各环节各类事项的办理，制定标准化的办事指南，避免数字治理过程中的盲目性和无序性。推动镇街、部门之间信息共享，规范信息采集标准，避免重复上报。坚持闭环管理，加强数字治理平台的监管力度，优化对村级组织和村干部的考核评价方式，将部门、镇街依法参与乡村数字治理一并纳入考核，定期考核公共服务及目标完成度，确保治理主体各司其职、各尽其责。

（五）走好群众路线，增进干群互信

群众路线是党的根本工作方法，增进干群互信是群众路线的重要内容。数字治理在乡村社会的运用应注意“只见数字不见人”的现象，避免技术治理的情感缺位。只有走好群众路线，才能明晰群众期望值的合理边界，及时有效地回应群众合理期待，引导群众回归理性、达成共识，获得群众的理解和支持。可通过“党建+菜单式”等措施，提升为民服务的针对性、准确性，增进基层干部与村民的联系。在优质高效完成群众急难愁盼问题基础上，深入讲解相关政策，让群众了解事项处理责任部门和办理时限，引导规范合理使用数字技术。深化村级公共事务信息公开，畅通群众利益表达机制，建立健全群众监督与评价机制，确保事事有回应、有落实，提升群众获得感、幸福感、安全感。

（六）培育公共精神，优化治理氛围

公共精神内蕴着个体对公共事务的关注与参与，是乡村治理现代化所必备的精神品质。培育村民公共精神，可以涵养正确的价值导向，促进人际关系和谐，起到凝聚人心的作用，从而为乡村数字治理效能提升提供内在精神支撑。要积极推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展，如制定和发挥好村规民约，约束和引导村民行为。围绕共同关心的话题、重要节假日、重大事项，设计和开展相应交流活动，留住乡愁、增进乡情，促进村民关系的融洽和谐。深入推动法治宣传进乡村行动，增强村民的守法精神和维权意识，助推形成共建共治共享的治理氛围。

总之，有效的乡村治理既是乡村振兴的重要内容，也是推动乡村发展、实现共同富裕的重要保障。在数字时代，数字技术不断深入乡村社会，正深刻改变着乡村社会的方方面面，推动着乡村治理的现代化转型。面对广阔而差异化的乡村社会，数字治理的实际样态远比我们所揭示的还要纷繁复杂，数字技术与乡村治理的融合也不是简单的技术下乡。乡村数字治理有效开展，必然是建立在乡村社会的既有基础之上，必须契合乡村主体的内在需求。当我们把目光聚焦到乡村内部，在肯定数字治理所释放的红利带来的新变化时，我们也要理性审慎地看待这一变化。显然，作为乡村治理主体的村民及村干部，他们对数字治理的态度与行为直接影响着数字技术作用发挥的限度。这不仅反映出乡村治理现代化进程中推动治理主体走向现代化的必要性，也说明新的治理模式形成的长期性和艰巨性。深刻把握乡村社会中数字治理展开的内在机制，深化认识所面临的困境，不断优化解决，才能推动乡村治理现代化转型走向深处。