预算绩效管理与政府治理能力提升：内在逻辑与提升路径

肖 鹏 陶 畅 王亚琪

一、引言

现代财政制度是推动国家治理现代化的重要基础和保障，现代预算制度作为现代财政制度的重要组成部分，在深化财政管理改革过程中发挥着重要作用。党的二十大做出了“健全现代预算制度”的战略部署，为当前复杂严峻的国内外形势下加快构建新发展格局，建设新时代预算发展指明了方向。党的十九大报告提出要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。由此可见，全面预算绩效管理是现代预算制度的重要特征，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。2018年9月国务院颁布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)指出“力争3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”，这标志着我国进入全面实施预算绩效管理阶段，预算绩效管理的治理效应日益凸显。

全面实施预算绩效管理，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理框架，有利于优化公共资源配置，改进政府部门绩效，落实政府责任，为政府履行职能提供坚实的物质基础和体制保障，全面提升政府治理能力，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。因此，预算绩效管理与现代政府治理变革是内在统一、紧密相连的，现代政府治理理念、机制和手段的变革为预算绩效管理的应用提供了前提和条件，预算绩效管理则为现代政府治理提供了坚实的基础和保障(曹堂哲和施青军，2017[1])。随着我国预算绩效管理改革的持续深化，预算绩效管理何以产生治理效应，又在多大程度上释放治理效应，以及如何进一步优化治理效应，都是不可回避的重要问题。本文以预算绩效管理为逻辑起点，从政治、经济、社会民生三个维度探讨预算绩效管理改革影响政府治理能力的传导机制，理清两者之间的密切联系，同时提出预算绩效管理提升政府治理能力的路径选择，为深入推进预算绩效管理改革、强化预算绩效管理的治理效能、实现政府治理现代化提供理论指引。

本文的边际贡献主要有三个方面：一是拓宽了预算绩效管理的研究边界。目前预算绩效管理的研究大多集中在其制度本身，研究对象相对单一，本文结合政府治理能力，对于预算绩效管理的政策效应进行了理论机制的分析，拓宽了研究边界。二是丰富了政府治理领域的研究。从理论上阐述了预算绩效管理改革提升政府经济、政治和社会民生治理能力的内在逻辑，从预算绩效管理这一新视角为政府治理研究提供了理论支持，丰富了该领域的研究。三是契合了中国治理变革的背景。本文基于中国政府当前所处的治理转型时期这一情境的研究，与中国当前治理变革需求相结合，探寻构建与我国国情相契合的政府治理能力体系，弥补当前理论研究的缺陷与不足，使理论研究更有效地服务地方政府治理能力的实践。

二、文献综述

(一)政府治理相关文献综述

政府治理作为国家治理的重要组成部分，是提升国家治理能力、实现国家治理能力现代化的关键所在。关于政府治理能力的内涵，包国宪和郎玫(2009)[2]认为中国治理结构以政府为主导，其分析框架以政府、市场和社会的相互关系为核心展开。王浦劬(2014)[3][4]提出我国的政府治理内涵包括政府自身内部管理、调节市场经济和管理社会公共事务三个方面。何增科和何雪莲(2015)[5]认为中国话语体系下的政府治理格局主要以政府(包括党委)为核心和主导，由政府、市场和社会等主体组成，目的是增强市场机制和社会机制。邱志强(2015)[6]认为政府治理的主体为国家、政府及国家行政机关，其能力主要体现在制定和执行积极高效的公共政策，最大限度科学合理分配使用资源，并为社会民众提供广泛良好的公共物品。何水和高向波(2021)[7]提出地方政府需要调适政府、市场、社会关系，厘清三者职能边界，才能完善政府治理体系，提高政府治理能力。因此，基于对已有文献的梳理，本文同样按照三个主体的逻辑重新界定政府治理能力的内涵，即政府对于自身、市场及社会群众实施的公共管理活动过程中综合表现出的能力，主要体现在政府供给公共品、服务各类社会主体的能力。

在政府对于市场治理层面，具体体现为经济治理，十八届三中全会提出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”即政府通过改变政府职能和完善宏观调控等方式对经济进行治理，以达到确保市场经济健康运行，释放经济主体活力的目的。而地方政府经济治理能力在很大程度受到营商环境的影响，营商环境的改善有利于地区经济增长，进而提升政府经济治理能力(崔鑫生，2020[8])。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，实现高质量发展重点在于正确处理好政府与市场的关系，而政府与市场的关系正是优化营商环境与提升政府治理能力的关键所在，营商环境好坏已成为检验政府履职能力和治理效能的重要标准(游昭妮，2022[9])。

在政府对于自身治理层面，政府以全面正确履行职能为根本，以提高政府行政管理的科学性、民主性和有效性为目标，通过内部管理，科学设置并不断优化组织架构，注重成本管理控制，优化政府运行方式和流程，构建自我约束机制。公务人员作为内部治理的重要构成要素，其价值观念、理想信念、知识水平和业务能力等性格品质，对提升政府治理能力至关重要(邱志强等，2015[10])。因此，公务人员树立廉洁自律的为政意识，提高自身的业务能力，对于促进政府自身治理水平不断提高至关重要。此外，政府自身的约束机制也反映了其内部治理能力，如信息公开、接受监督和听取建议等，都是政府内部治理的体现。

在政府对于社会治理层面，基于我国的政治体制和现实背景，其内涵主要是以中国共产党为领导，由中央和地方政府为主体对社会民生事务进行治理，以实现和维护群众权利为核心(王浦劬，2014[3])，不断完善社会福利、保障改善民生以及化解社会矛盾，其治理的根本出发点是人民的根本利益(姜晓萍，2014[11])。因此根据服务型政府的要求，政府必须把公民当作最重要的服务对象，以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务，根据民意民情为公民和社会提供及时便捷和弹性灵活的公共服务，并且在提供更多的公共利益过程中，尽可能减少行政成本开支，这也正与预算绩效管理的理念不谋而合。

本文根据政府治理所面向的社会主体，相应的引出政府-市场，即经济治理能力，政府-政府，即政治治理能力，政府-社会，即社会民生治理能力，(1)本文主要用政治、经济、社会民生三个纬度反映政府治理能力，而不是将政府治理能力等同于政治、经济、社会民生治理能力。从经济治理能力、政治治理能力、社会民生治理能力三个维度全面论述政府治理能力。

(二)预算绩效管理相关文献综述

预算绩效管理是实现国家治理现代化的重要制度安排，深刻影响着政治、经济、社会多个领域的发展。在国家治理现代化的背景下，预算绩效管理如何定位、如何开展、如何更好地服务于国家治理，是全面深化改革中不可回避的重要问题。预算绩效管理是国家治理大系统的重要组成部分，符合国家治理体系现代化的理念，推动国家治理体系现代化(袁月和孙光国，2019[12])。曹堂哲和施青军(2017)[1]从理论上探讨了绩效预算与现代政府治理的关系，发现二者之间具有共生性和协同性，共生性是指二者具有一致的价值诉求和共同的制度基础，协同性意味着绩效预算是现代政府治理的核心，贯穿于现代政府治理的方方面面。因此，绩效预算是推动政府治理完善的重要突破口。李红霞和刘天琦(2019)[13]认为预算绩效与政府治理之间存在天然的协同关系，预算绩效在政府治理过程中起着监督约束作用，同时也是评估政府能否高效履职的重要工具。因此，应该在预算绩效管理与政府治理之间建立协同共容机制。何文盛和蔡泽山(2018)[14]认为预算绩效管理主要从治理主体、治理工具、治理价值三个维度支撑国家治理现代化，最终实现共治、法治、善治的价值诉求。于海峰等(2021)[15]则是从财政透明度、财政支出效率以及政府行政成本的角度探讨了预算绩效管理对于政府治理效率的影响机制。在预算绩效管理与政府治理协同发展的情况下，随着政府治理特征和目标的多元化，预算绩效框架也需要进一步完善和细化，以提升政府治理能力(王波，2021[16])。现有研究都认同预算绩效管理与政府治理之间有着密切联系，但是，仍然没有将二者放在同一框架下进行深入研究。本文将从政府治理的多维度内涵出发，系统全面地分析预算绩效影响政府治理的内在逻辑。

三、预算绩效管理提升政府治理能力的内在逻辑

(一)经济层面逻辑

在上文关于政府治理内涵的部分已经提到，地方营商环境的改善有利于促进地区经济增长，提升政府经济治理能力，预算绩效管理主要通过直接和间接两种方式影响地区营商环境，进而影响地方政府的经济治理能力，如图1所示。

图1 预算绩效管理改革影响经济治理能力的内在逻辑

直接影响方面，在经济下行压力下，各地都在积极探索提高经济活力的方式，而优化的营商环境是激发企业创新创造的基础和必要保障，预算绩效管理更是为优化营商环境保驾护航，如健全商业项目绩效标准体系建设，加强项目指标各类标准值的收集和整理，从行业、领域和区域等角度构架一套定性与定量相结合的核心预算绩效指标和标准体系，从而提高绩效评估评价结果的科学性、公平性和准确性。此外，进一步扩大绩效评价项目的范围，涵盖“四本”预算、PPP项目、政府采购项目、政府购买服务项目等多个领域，对政府招商引资项目进一步加大绩效评价力度，让绩效为招商引资护航，提升招商引资项目质量，优化营商环境，提高自身的经济治理能力。

在间接影响方面，预算绩效管理改革的一系列措施增强了政府公务人员的绩效意识与绩效实务能力，进而对于处理企业项目相关事务方面的工作意识和效率产生积极影响。预算绩效管理改革能够促进财政部门、业务部门等相关政府人员切实转变思想观念，帮助政府业务和财政部门人员形成“谁主管谁负责”“无效必问责”的绩效意识，提高政府为人民服务的意识，增强公务人员的行政能力。目前全国多个省市开展了公务人员预算绩效管理相关理论与实务培训相关工作，就服务企业过程中绩效工作遇到的操作难题进行精准解惑，并成立了由业务科室、绩效科、采购办、评审中心四方参与的政府采购项目绩效评价工作专班，建立绩效评价会商制度，加强对接磋商，确保绩效评价的公信力，致力于中标企业、服务对象满意度“双提高”。上述一系列措施不断提升了财政预算绩效管理实操能力，强化了“花钱必问效，无效必问责”的理念，针对财政资金在企业项目使用申请方面作出详细的规范，划分明确的责任与义务，从而能够全心全意为市场、企业和人民服务，以此达到更好服务企业的目标。可见，预算绩效管理改革能够促进政府职能转变，打造“服务型政府”，为企业提供更多便利。

预算绩效管理改革能够加强绩效管理工作考核，增强为企服务能力。随着改革的深入推进，各地政府对预算绩效结果的重视程度也日益提高，将预算绩效指标纳入政府绩效和政绩考核体系中来。对于绩效管理工作创新且突出的单位和地区给予表彰，对工作不合格的进行约谈并责令限期整改，并将考核结果予以通报，这一措施能够充分调动预算单位履职尽责和干事创业的积极性。在与地方经济发展相挂钩的官员晋升体制下，这一改革能督促政府机关提升自我，不断改善营商环境，提升当地经济发展，促进政府经济治理能力提升。

(二)政治层面逻辑

从政治层面来看，预算绩效管理主要从内部和外部两方面来抑制政府腐败，如图2所示。

图2 预算绩效管理改革影响政治治理能力的内在逻辑

从内部治理的角度来看，预算绩效管理改革通过健全约束激励机制和加强信息公开两条途径抑制官员腐败，提升政府政治治理能力。预算绩效管理通过建立激励约束机制规范政府行为，提高支出效率。一是夯实绩效管理责任主体约束。地方各级政府和预算部门单位作为项目主导方，对于项目的事前、事中和事后情况负有全责。二是强化绩效管理激励约束。约束激励机制严格规范政府部门资金使用行为，进一步细化绩效管理行为的规范性，而激励机制赋予预算单位更多的管理自主权，充分调动部门恪尽职守的积极性，使预算工作各参与方追求自身利益最大化的行为选择符合政府的政策目标和利益取向。预算绩效信息公开是抑制腐败的强力推手。政府部门按照绩效管理相关办法，向社会公开预算项目的绩效信息，尤其是社会关注度高或影响力大的重点项目支出绩效评价情况，包括绩效目标设定的依据，事中监控过程、事后结果评价和应用等情况。这一举措使得财政资金的使用过程、结果和效率能够受到社会各界的有效监督，政府部门通过社会各界反馈的资金使用意见，促使自身改进资金支出绩效，提高预算绩效评价的质量和效率，从而抑制腐败行为。

从外部治理的角度来看，预算绩效管理主要从人大、第三方机构和审计机构三个方面来抑制政府腐败。预算绩效管理通过畅通外部监督机制，在人大监督、第三方机构监督、审计机关监督等多种监督方式中形成合力，进而抑制政府官员腐败，提升政府政治治理能力。外部监督特别是立法机关的监督权威性高、独立性强，在整个监督体系中处于至高地位。

自《意见》公布以来，各地人大均在探索参与预算绩效的相关工作，并出台了相关办法方案。首先是人大积极参加预算的事前审批，重点关注重要部门单位的整体支出，重点审核重大民生领域、社会影响力大和关注度高的项目支出。其次在事中预算执行阶段，人大深入全程参与评价，通过座谈会、实地考察、听取介绍、深入交流等方式，了解项目产出目标及效果目标的实现情况，并及时提出相应的建议。再者，人大严格审查监督预算绩效管理报告，并持续进行跟踪监督绩效评价结果发现问题整改落实情况。人大从事前、事中、事后三个环节监督预算绩效管理，形成全过程闭环，这一举措有助于增强人大对政府资金使用情况的监督力度，进一步扩大公众参与社会治理的范围和程度。

第三方机构与预算绩效管理改革相辅相成。近年来，我国各地以《意见》为指导，在预算绩效管理过程中引入第三方机构。一方面，第三方机构发挥评价的专业性和独立性的优势，推动预算绩效管理逐步走向科学化。另一方面，预算绩效管理扩大了第三方机构参与预算绩效管理的环节、领域与规模，规范了业务流程，提高了评价质量与效率。第三方机构参与预算绩效管理有利于强化社会监督，减少政府的行政干预，增强预算安排的科学性，促使不断提升政府自身政治治理能力，抑制腐败的发生，真正做到财政资金取之于民，用之于民。

此外，审计机关作为预算绩效管理改革重要的一个主体，也不断依法对预算绩效管理情况开展审计监督，重点审查专项资金的使用和项目的执行情况，一是审查预算单位的财政收支、业务活动情况和产生的影响；二是对预算单位财政资金投入的经济性、效率性和效果性进行综合性考核，及时发现违纪违法问题线索，进而为预算单位提供相关审计评价意见，与人大和第三方机构从政府内部与外部形成合力监督政府政治能力，防止腐败现象发生。

(三)社会民生层面逻辑

预算绩效管理能够不断提高公共服务质量和效率，完善公共服务体系，保障和改善民生，进一步满足人们对美好生活的需要，缓解我国社会主要矛盾。图3反映了预算绩效管理改革影响社会民生治理能力的内在逻辑。

图3 预算绩效管理改革影响社会民生治理能力的内在逻辑

新公共服务理论的提出为预算绩效管理与社会民生治理能力的关系提供了有力的理论支撑。该理论提出政府是公共活动的参与者，而非控制者，其服务对象面向全体公民，以公共利益为核心，将人民而不是生产率作为关注点，以公民为导向转变注重指标和注重效率的理念，不断提高公职人员服务人民的意识，提高责任感，促进政府和公民间的互动与交流，实现公共利益最大化。因此，这一理论更加契合我国政府的发展需求，有助于提高其社会民生治理能力，推动公共利益的实现。

一方面，预算绩效管理优化了民生支出结构，节约了财政资金。首先，制定民生类公共项目财政支出绩效指标及标准。为了更准确地突出民生类支出项目的重要因素，对于项目中的特殊性问题，绩效评价前需根据项目实情对权数进行一定的调整，从而能够把握资金支出的效率点，将钱花在刀刃上。其次，预算绩效管理强化了民生类项目支出绩效评价主体的权威性。在预算绩效管理流程中，财政部门负责制定和发布实施绩效管理的规范性文件，专家和第三方机构协同确定绩效指标和支出标准，并由多方主体共同对支出绩效进行分析，社会公众作为项目受益者对其影响和质量进行检查。当所有民生项目按照流程严格实行时，业务部门和财政部门可以把握整体民生支出规模和结构，判断最有利于当地民生支出的项目，为人民谋求最大公共福利，进而提升民生治理能力。

另一方面，预算绩效管理通过将“问效”关口前移，优化公共服务供给质量，改善民生水平。由于民生类项目与人民群众联系最为密切，关系着广大人民群众的核心利益，因此成为预算绩效评价的重点，通过对民生项目重点进行绩效目标管理以及事前绩效评估能够有效提高公共服务质量。首先是强调对民生项目实行事前绩效评估。选择社会关注度高、影响力大的民生项目，对于项目的必要性、绩效目标合理性、筹资合规性、财政支出有效性等方面进行全面评估，为投标企业设立民生服务方面的指标，从而加强对于投标企业的筛选，以提高企业的服务质量和竞争程度，避免不合理的项目投入实施，促使政府对于当前项目进行改进并考虑增加或减少相关投入，使得财政资金能够采购到最优的民生服务，大力保障人民群众权益。其次是重点对民生项目设置绩效目标管理。绩效目标管理是实现民生支出绩效的关键环节，由于民生需求多样且复杂，因此通过设置合理科学的目标，才能保证财政资金的公平分配和民生项目的顺利执行。政府部门通过预先制定好的原则、测算方法和指标库等标准，不断调整政策与支出，引导预算安排向民生类项目倾斜，同时加强对民生项目的绩效目标的监督审核，重点关注项目的成本和社会效益，才能提高公共服务供给质量，促进社会公平正义。

四、政府治理视角下实施预算绩效管理的预期成效

(一)实施预算绩效管理改革有利于优化企业营商环境

财政资金的支出效率直接影响经济发展活力，更关乎企业和人民的切身利益。各地通过预算绩效管理改革，为企业创造了良好的营商环境。一方面，保障企业利益。预算绩效管理改革提高了财政部门和业务部门的工作效率，把事前评估前置于预算评审，事前绩效评估和预算评审联动开展，显著提高了企业项目预算的精准性、科学性，加强了项目实施进度，提升了工程决算审查效率，保证企业可以在有效期限拿到项目资金，从而维持企业正常运转，使得企业更好地生存，也更愿意与政府加强合作。另一方面，强化政企关系。随着预算绩效管理改革的逐步推进，各地政府不断推进绩效信息公开，加强制度建设，严格依法行政，规范权力行使，提高政府透明度，提高政府执行力和公信力，规范公务人员行为，提高企业对政府的信任度，为经济社会发展创造政府治理环境。

(二)实施预算绩效管理改革有利于防止政府腐败行为

预算约束是防止政府腐败制度体系中的关键节点，而实施预算绩效管理能够强化预算约束。政府作为非盈利组织，其每项职责都需要社会提供财政支持，而预算绩效管理的实施让政府的活动收支情况尽可能地公之于众，并且让其支出效率与结构尽可能达到最优，因此公众能够参与到财政资金使用的监督过程中来，从而让决策者承担决策的责任，减少决策失误造成的损失，不断约束政府行为和公权力的运用，达到防止腐败行为的目的。

预算绩效管理以结果为导向，将预算编制与资金使用效益有机结合，通过对绩效结果的评价和反馈来影响下一年度预算拨款额度，并实施奖惩机制引导预算单位完成财政支出目标，实现财政资金的最大效益，从而提高政府的管理水平和公共服务质量。因此，不断推进预算绩效管理改革，能够加强内部控制机制，全面、准确地反映、评价和监督公共部门受托责任的履行情况，监督并制衡参与预算过程的各方主体，最大限度地减小预算执行结果与绩效目标的偏差，防止贪污腐败行为的出现，这样一来，政府治理能力和财政资金的使用效益就能够得到提高。

(三)实施预算绩效管理改革有利于提升民生服务质量

加强预算绩效管理，有利于提高财政管理水平，能够有效降低政府提供公共产品成本，提升公共服务供给质量和效率。随着人民生活水平的不断提高，财政资金的使用也不再局限于经济的调控，涉及社会的方方面面，社会公众对财政资金规模、去向和效果的关注度日益上升。因此，地方政府迫切需要通过加强预算绩效管理，提供更多更好的公共产品和服务。

自《意见》出台以来，各地政府一方面扩大民生支出项目绩效评价范围，逐步将与社会民生密切相关的项目，尤其是上级对下级转移支付项目纳入重点评价范围，如“三农”、教育、医疗卫生、保障性安居工程等项目，逐步提高开展绩效评价的资金总量占民生支出的比例。另一方面，细化开展对养老服务、城乡环卫一体化等金额大、社会影响面广、与城乡居民生活密切相关的重点民生项目全成本绩效评价。从核成本、评绩效、出定额、调机制、促管理等多维度进行分析，全流程、多层次推动项目高质量发展，促进预算资金安排更加科学、节俭、高效，取得“少花钱、多办事”的良好绩效管理效果，进而提高政府民生服务质量和治理能力。

如图4所示，以下三条内在逻辑构成了预算绩效管理与政府治理能力提升的关系框架图，即预算绩效管理通过优化营商环境以提高经济治理能力，防止政府腐败以提高政治治理能力，提升民生服务质量以提高社会民生治理能力。本文通过阐述两者之间的内在逻辑，对其取得的预期成效进行了展望。

图4 预算绩效管理与政府治理能力提升总内在逻辑图

五、预算绩效管理促进政府治理能力提升的改革路径

(一)经济路径：“双动力”优化营商环境

预算绩效管理改革通过优化营商环境这一内在逻辑来提高地方政府经济层面的治理能力，那么经济路径主要从提高预算绩效营商质量和提高公务人员绩效意识两个层面来进行改革。

1.提高绩效管理营商质量。

首先，增加营商项目数量。目前全国各地都在探索更新预算绩效管理项目，但是开展进度较为缓慢，很多新兴产业和项目如冷链物流、电子商务进农村等，还未纳入预算绩效管理制度体系中来，这也导致了资金使用效率不高。因此，政府可以选取并创建项目预算绩效管理先行区，通过先行区的建设进一步寻求与企业的合作，增加营商项目数量，进一步规范政府采购货物、服务和工程招标投标行为，促进政府采购经济有效、廉洁高效，保障市场经济有序运行，为当地经济注入新鲜血液，推动优化营商环境政策落实落地，为企业项目提供更好的环境。

其次，提高营商项目预算绩效评价质量。地方政府在增加项目数量的同时也不能忽略绩效评价质量，不断对营商项目进行预算绩效评价才能促使当地政府改变决策，从而优化企业生存环境，提高经济治理能力。提高评价质量，一是要做到有据可依，有章可循，即制定营商项目指标考评管理办法。围绕营商项目的科学性、资金投入的经济性、绩效目标合理性等目标设置评价标准，建立完整的项目绩效管理指标体系。例如，将政府采购优化营商环境政策落实、支持中小企业发展政策、社会满意度等作为重点考量指标，分层分类构建营商绩效指标体系和考核评价标准，指导各部门单位更好地开展优化营商环境工作。二是要做到有效有序开展项目预算绩效管理。选取涉及公共利益、社会关注度高、具有一定规模的营商项目进行试点，对拟新出台的重大营商项目，认真开展事前绩效评估，保证评估结果遵守绩效目标原则，对无效、低效的项目从源头予以拦截，通过先试点、再推广，以点带面。

最后，构建营商项目绩效管理保障机制。一方面，构建预算绩效营商项目一体化信息平台。政府部门内部促进业务、财务、资产等信息共享互通，外部建立与企业联网的营商信息平台，并将营商项目进行分类整理并入库信息平台，实时更新政府采购项目和企业项目信息，并对项目绩效目标完成情况进行监控以及时调整执行过程中的偏差，实现预算绩效信息直观可视、预算绩效管理动态规范。同时，不断更新信息平台的功能，实现项目全过程线上评审，不断提高营商项目的可行性、投入经济性和筹资合规性，提高政企双向工作效率。另一方面，加强政府采购投诉处理，做到依法依规、公平公正，切实维护企业合法权益，定期邀请预算部门、中介机构和企业等相关单位进行座谈，及时了解掌握评审工作中存在的问题，主动吸纳合理化建议，不断提高营商工作质量和服务水平。

2.提高公务人员绩效意识。

首先，健全人才队伍建设。营造良好的营商环境不仅涉及政府事务，更需要对企业事项有一定了解，因此要进一步充实公务人员队伍，优化选人用人机制，选用具有复合专业背景或具有部门预算管理工作经验的优秀人才，培养一批专业知识扎实和服务意识强的人才队伍。

其次，创新探索学习模式。财政部门作为绩效理念的传播者、绩效工作的推动者，定期为业务部门安排开展多层次、多形式和多主体的预算绩效管理专业知识培训，通过采用报告点评、现场指导、座谈研讨、实地授课、工作群交流讨论以及人员跟岗学习等多种业务培训方式融合，以形成一套完整且科学的培训体系，并将高校专家、第三方评价机构和企业等主体有机融入绩效管理工作里来，企业强化公务人员对企工作的绩效辅导，专家和第三方机构提升绩效管理工作的规范性和专业性，积极宣传预算绩效管理的重要意义、成功经验和典型做法，不断提高部门公务人员优商惠企意识，营造绩效管理环境。

其三，强化业绩考察评估。强化对营商公务人员和社会代理机构的日常监测，对优商惠企政策落实不到位、政府采购业务操作不合格的采购人员和社会代理机构从业人员，重新组织政策培训和业务考试，把考试成绩合格作为前置条件、业绩量化考评作为必要环节、专业素养过硬作为重要导向，打造一支能打硬仗、善打硬仗的政务队伍，着力提升政府营商服务质效。

(二)政治路径：“内外力”防止政府腐败

1.政府部门内部源头防止腐败。

从政府部门内部源头防止腐败的关键在于监督问责和政绩考评，一是要健全完善部门监督问责制度，建立预算绩效结果通报制度，强化对项目执行过程中各环节的责任追究。对由于故意或过失导致出现财政资金支出效率和执行绩效低下、项目进度停滞、社会效益差、绩效评价结果应用落实不力等问题的部门、单位及其责任人员，采取约谈质询、责令整改、通报批评等方式对其实行绩效问责，违反法律法规的，严格按照相关法律法规进行处理，并对工作成效明显的地区和部门给予表彰，通过通报反馈机制，提高各级各部门重视程度，加强预算绩效管理工作约束，倒逼责任落实。

二是增加与官员、部门政绩相关的绩效管理指标。省、市、县政府要根据地方实情建立与预算绩效管理指标挂钩的统一政绩考核标准，在部门层面上，将绩效管理指标综合评价结果与预算调整、部门综合考核等方面挂钩，在个人层面上，将结果与选拔任用、政绩考核、绩效工资、获得荣誉等方面挂钩，形成清晰统一的政府绩效和干部政绩考核体系，并由上级部门对下属预算单位绩效管理工作进行考核，财政部门负责统筹兼顾，以对部门和个人行为形成约束与激励。此外，政府部门应充分沟通、监督和协调预算绩效改革的重点事项，以明确任务目标并落实工作责任。

2.社会外界外部环境防止腐败。

一是构建人大、审计和纪检监察等监察机关协同监督机制。由财政部门牵头，推动地方政府建立政府绩效管理联席会议，邀请人大代表、政协委员、审计部门和纪检人员等参与绩效评价，并对协同监督的主体权责予以界定，多方监督主体通过线上平台和线下会议、组织视察调研和委员提案等方式，对审计监督和绩效管理工作中发现的问题进行分析梳理，针对不同环节、领域和部门的问题，相应地提出改进措施，强化预算单位的职责，对资金绩效低下、项目进度停滞、严重违规违纪的单位和责任人员严肃追责问责，从而达到规范财政管理、维护财经纪律的目的。

二是加强社会舆论监督。畅通外部监督渠道的前提是建立绩效信息公开机制，一方面要拓宽信息公开渠道，具体来说，各级政府部门在官网、微博等社交媒体上设置预算绩效信息模块专栏，严格按照中央和地方预算绩效管理办法，将事前、事中和事后的绩效监控情况、绩效评价实施和结果应用情况主动向人大报送并在门户网站上予以公开，做到易于公众查找汇总。另一方面要优化信息公开形式，规范统一的信息公开格式、时间和要求，在保护信息安全性的前提下明晰必须公开的支出项目，并对于社会关注度高、专业性强和影响力大的民生项目支出绩效评价情况公开进行必要的解释说明，以便社会公众了解真实情况并进行监督。通过两方面的举措不断拓宽预算绩效信息公开的广度和深度，促使社会各界提高预算绩效管理的监督与参与度，加强政府自我改进绩效的内生动力。

三是提升第三方机构从业质量与水平。一是出台与当地实情相匹配的第三方机构管理办法，并明确准入门槛、考核标准与监督体系，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，政府部门要引入考核机制，对第三方机构实行优胜劣汰。二是提高第三方机构执业人员的专业素养，由于某些领域的项目具有较强的专业性，第三方机构无法吃透项目内容，从而导致评价结果出现偏差，因此，亟需扩充相关专业人才，不断加大专业培训辅导力度，以提升绩效评价的科学性、公正性和可信度。三是规范第三方机构市场竞争机制，严格禁止政府招标过程中恶意低价中标、商业贿赂行为等不正当行为，政府部门在招标时也要多给中介机构反馈信息，采取优质优价，允许第三方中介机构获得合理的劳动报酬，以保障中介机构合法权益，促进第三方机构改进提升，促进其健康发展。

(三)社会民生路径：“三方面”提高民生资金效率

1.聚焦重点公共服务领域和民生薄弱环节项目。

聚焦重点公共服务领域不仅是要在其项目上进行严格的预算绩效管理，还需要对于民生部门整体预算绩效进行重点关注，聚焦重点公共服务领域不仅可以科学盘活财政存量资金，及时调整取消无效低效支出，更好地用于改善社会民生，还可以提升政府预算管理的能力，实现绩效评价工作上的突破，形成重点项目促进政府绩效工作，绩效工作提升重点项目的良性循环。聚焦重点领域和薄弱项目一方面要明确评价主体。按照“谁牵头、谁负责”的原则，由牵头单位具体负责民生工程项目绩效评价工作，其他层级的部门、政府和企业作为实施主体积极支持、主动配合，实现多方主体协同配合实现民生工程项目绩效自评全覆盖、评价结果公开全覆盖。另一方面，要明确项目范围，政府要针对地方重点民生薄弱环节，制定出台预算绩效管理相关实施办法等制度，明确划分重点民生项目范围及其目标，保证民生专项资金与经常性财政支出资金没有交叉重合。

2.全面科学构建民生项目绩效评价指标体系。

由于涉及民生的预算项目数量多且杂，因此地方政府需要根据地区经济状况和自身财力去构建全面科学的多层次绩效评价体系。首先，对于社会民生项目进行梳理归类，逐项研究项目绩效目标，指导预算部门和单位分领域、分行业、分层次建立预算绩效评价指标体系，并不断优化完善共性指标体系，量化评价资金的使用效果。其次，根据实际情况不断调整评价指标的权重。针对民生类公共项目的特殊性问题，结合各项目年度目标任务、日常管理、检视整改、审计和监督检查等情况，突出任务完成、资金使用、项目管理、效益发挥和群众满意度等重点内容，科学合理分配考核指标的赋值，更准确地突出民生类公共项目的关键因素。再者，由各部门认领目标，部门内各科组确认目标任务，与试点单位协商好评价标准后对目标进行一一分解，在合理科学的基础上逐年加大量化细化力度，确保每一个项目都有清晰的目标和严格的要求。

3.提高民生项目受益群体的公平性。

由于民生项目的繁多，预算单位在使用财政资金进行民生保障和改善的社会性支出时，可能会忽略项目受益群体范围的问题，导致有需求的人没有得到满足，而没有太多需求的人需求溢出，从而扩大了分配差距和社会不公，因此地方政府不能只注重项目数量，还需要根据当地群众的实际需求保证多数人的利益，做到“群众有所呼，政府有所应”。在项目选择方面，地方政府要建立民生项目意见建议征集制度，面向全地区公开征集需要迫切实施的民生项目，根据民意逐步完善项目选择程序，通过日常调研、梳理代表委员建议提案、基层群众座谈与走访等方式广泛收集建议，了解项目受益群体的范围与意见，根据地区实情不断调整民生项目的数量、类型和受众，保证尽可能多的群体受益。在民生项目敲定后，对所选项目予以公示并进一步听取各方建议，同时，通过计量模型、大数据等方法对民生项目进行评估，结合基尼系数和泰尔指数等公平性指标衡量项目的公平性。在民生项目完成后，采用问卷、信访、抽查等线上与线下结合的方式，就民生项目实施绩效及群众受益情况，对各地群众进行民意调查，逐步由全面访问改革为重点访问直接受益对象，持续推进科学民主决策，满足人民群众最迫切的需求，不断提高人民群众幸福感和获得感，增强当地民生治理能力。