政府专项债券资金使用效益的优化路径

汤 坤

（安徽医学高等专科学校，合肥 230061）

引 言

2020 年，财政部发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号），从发行节奏、专项债券期限、资金投向、专项债券用途、使用进度把控、信息公开、通报与监督等方面对相关工作落实指明了方向。2021 年，财政部印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61 号），明确了相应管理工作应当遵循的原则，强调从各管理关键流程环节推动提升债券资金配置效率与使用效益。2023 年，财政部一季度财政收支新闻发布会上，财政部预算司副司长表示，“财政部正在持续强化专项债券管理”，同时指出，“此前专项债券的使用中，暴露出资源配置效率方面的短板以及项目事前、事中、事后全链条监管不到位的问题，造成了资金的闲置”。如何加强政府专项债券管理，提高其资金使用效益，是政府及行政事业单位（包括公立高等院校）当下必须要面对和解决的问题。

一、政府专项债券相关理论

第一，内涵。所谓政府专项债券（简称“专项债券”），是由政府出具担保或财政承诺的国债，主要用于支持科技创新、民生工程、重大基础设施建设等领域，以固定利率发行，且发行期限较长，能够在二级市场上进行交易。对于政府而言，政府专项证券是其提高资金运作效率、推动经济发展的有力手段。对于事业单位而言，政府专项债券是其扩大融资规模的有用工具。

第二，项目分类。以用途和发行主体为依据，可将政府专项债券项目划分为如下四类：一是科技创新类专项债券项目，助力科技创新与高新技术产业；二是民生工程类专项债券项目，支持医疗卫生、教育、文化、住房等领域；三是重大基础设施建设类债券项目，促进城轨交通、机场、电网、港口等领域发展；四是地方政府专项债券，发行主体为地方政府，用于本地基础设施、民生工程等方面的建设。

第三，发行方式。通常，政府专项债券项目以公开竞标方式发行。其流程如下：政府制定发行方案，方案内容涵盖募集金额、发行阶段、期限、利率等，并确定发行方式；由投资者竞标，按要求缴纳保证金；政府根据评估情况，遵循“三公”原则选择中标者，公布发行结果；中标者按相关要求认购债券、支付认购款；支付完成后，政府发放债券。

二、政府专项债券资金管理中的不足

首先，资金使用范围狭窄。有学者基于中国地方政府债券信息公开平台数据，对2015 年到2022 年各类型地方政府专项债券资金使用情况进行了研究。研究结果显示，其资金大多用于棚户区改造、土地储备、存量债务置换等方面，其次是社会/民生事业、产业园区建设、交通基础设施、收费公路等方面，而医疗卫生养老、乡村振兴、教育/学校建设、文体/文化旅游、城镇老旧小区改造、机场建设等方面的专项债券发行占比均不足1%[1]。由此可见，政府专项债券资金使用范围还有待进一步扩大。

其次，资金下达与使用效率低。从上述学者研究情况来看，地方政府专项债券资金下达与使用效率较低。在资金下达方面，部分地方政府发行了政府专项债券，但没有及时下达资金并将其用于指定项目中。2020 年底，审计署重点调查的55 个地区中，有5 个地区将200 多亿元投向景观提升工程，或用其缴纳非税收入，完成工资、差旅费等经常性支出。在资金使用方面，各地政府专项债券项目中，仅有少数可在短时间内完成超过90%的实际投资，而大多数项目尽管专项债券已发行较长时间，但其投资进度仍然不足10%，尤其是收费公路、土地储备、基础设施、棚户区改造、中小银行发展等项目投资进度不到1%，其中中小银行发展项目投资进度几乎为0。

最后，信息透明度不够。《2022 年中国市级政府财政透明度研究报告》中“其他重要财政信息”的“政府性债务”部分指出，“目前公开较为完整的债务数据，仍基本上局限于省级的债务公开以及审计署的审计报告”，“地级市政府尽管拥有庞大的债务规模，但这个债务规模的数字和结构在相当程度上不为外界所知”，“即便是省一级在审计报告中的公开，关于结构方面的公开也以偿还责任为基础”，仅“有个别城市政府在预算报告中公开了债务余额的规模”，比如北京市明确公开市本级与不同区的专项债务限额及其余额执行数（预测数据）。在一定程度上表明了当前政府专项债券资金使用信息透明度还不够的问题。

三、政府专项债券资金管理所面临的困境

第一，收益条件严格导致收益较少。政府专项债券发行关注项目收益，而项目收益条件往往较为严格，导致收益较少。比如，高等院校校区项目收益点在于校内学生学费收入、社会服务收入、培训收入、租金收入、体育设施开放收入、停车位收入、补助收入等。但根据相关政策规定，该项目主要目的在于社会公共教育服务而非盈利，不能或不宜以市场化方式运作，“收入明显不合理合规的、收入明显不属于项目收入的、一般公共预算收入作为项目收入的、收入测算明显高于参照标准且无正当理由的，视为不具备发债条件”。同时，按照债券资金使用禁止性文件要求，不得将债券资金用于租赁住房建设外的土地储备项目、一般房地产项目、产业项目等，不得用于楼堂馆所等明令禁止的项目。

第二，额度分配易出现“马太效应”。债务风险是政府发行专项证券所考虑的首要风险因素，地方政府通常立足地方财政实际来制定债券额度分配规则，财政状况好、项目效果优异的地区所获得的债券额度往往较高，反之则较少。由于债券额度低造成项目建设不足，从而产生“马太效应”（好的越好，差的越差）[2]。

第三，风险防控存在较大压力。在地方自主发债的过程中，地方政府部门部分人员可能会受利益驱使而导致恶意融资竞争行为的产生，使债券利率上涨，增加政府财政压力及负担。专项债券项目建设中，内外存在诸多风险因素，比如高等院校校区项目外部存在地质环境变化风险、工程监管风险、外部协作条件风险，以及内部存在项目施工风险、项目运营风险等[3]。这就给政府及相关单位带来了较大的风险防控压力。

第四，信用评估体系有待完善。为保障投资者利益，提高专项债券资金使用效益，政府一般要对专项债券发行申请单位进行信用评估，确保其具备一定的偿债能力，能够及时偿还融资本金与利息，实现项目收益与融资的平衡。但从目前来看，多数地方政府并没有建立针对专项债券的信用评估体系。尽管有地方政府开展了信用评估工作，但仍运用传统模式，未能真正满足当前的信用评估需求。

四、政府专项债券资金管理的经验做法

第一，以政策为指导。长沙市财政部门2022 年以来，抢抓政策机遇，切实落实政府专项债券发行管理工作。在此过程中，全面把握专项债券相关政策规定，精准把握好专项债券发行条件，紧扣专项债券支持范围，紧盯专项债券支持方向，对专项债券项目进行科学谋划。同时，多次组织项目单位开展地方政府债务管理培训，重点解读政府债券最新政策，处理债券项目申报及资金使用中的问题，并深入已发行债券项目单位，就项目建设中的问题提出意见或建议。

第二，项目储备库建设。长春市财政部门按照相关规定及项目需求，严格遵循“科学审慎”原则申报政府专项债券项目，通过建立专项债项目库，定期或不定期补充和完善具备一定收益的公益性项目专项债申报库，邀请金融、债券发行顾问、会计师事务所等对辖区专项债项目包装与发行进行指导，并在收到债券资金后，结合项目单位资金使用计划，及时拨付资金，加快专项债券对应项目资金支出进度。

第三，项目全过程管理。广东省南海区财政部门以加强政府专项债券项目管理为抓手，构建了贯穿事前、事中、事后的管理机制。事前强调项目评估，对项目进行逐一审核把关，优先将在建、续建合规项目纳入发行范围，同时减少债务率较高地区的债券资金额度，提前指导该地区防范债务风险。事中注重动态对专项债券资金执行过程的动态跟踪，要求项目单位每周制订支出计划，对资金支出进度滞后的项目单位进行约谈，及时调整进展缓慢、难以形成有效支出的项目安排，确保专项债券资金使用规范、及时。事后按管理要求对使用债券资金的项目问责，将结果与债券额度分配、资金安排挂钩。

第四，预算管理。济南市成立财政预算评审中心，其下债务评价处主要负责市本级专项债券项目评价。一般采用自评与重点评价相结合的方式，在省级要求每年拿出专项债券资金总额不低于10%的项目进行重点评价的情况下，济南市将其比例主动提升至30%。在评价指标方面，结合地方政策文件建立了三级指标体系，将评价重心从资金运作、收支预算向投产项目收益、偿还能力、还本付息来源等转移。

第五，信息化载体平台建设与运用。昆山市财政部门在上级财政厅相关政策文件的指引下，充分利用地方政府穿透式监测系统对专项债券项目准备、项目建设、项目运营等情况进行实时管理，动态追踪、监督项目资金使用、建设进度、运营管理过程，并组织召开穿透式监测系统及专项债券发行准备培训会，着力提升专项债项目单位、建设单位等人员的理论水平与业务能力。

五、政府专项债券资金使用效益的优化路径

公立高等院校在性质上属于事业单位，作为政府专项债券项目的申报方，其资金使用关系到教育事业的发展，更应当吸取相关成功经验做法，结合自身实际提升专项债券资金使用效益。

第一，深入解读相关政策，把握政策规定及要求。地方政府专项债券现行政策种类较多，除了有法律制度及综合性文件，还有限额管理、预算管理、债券管理、债券发行、信用评价管理、项目管理与资金管理、信息公开等多方面的具体性文件。高等院校应在地方政府部门的指导下，深入解读中央及地方相关政策文件，组织专项债券项目管理、资金管理关键岗位人员对政策文件内容进行集中学习，把握各项政策文件中对于专项债券项目资金使用的新规定、新要求，同时统筹安排资金使用，确保使用行为合理合规。

第二，以项目为核心，以资金为主线，完善项目管理体系。专项债券项目实施对高等院校项目管理提出了更高要求，对于高等院校而言，应当以项目为核心、以资金为主线，持续完善项目管理体系。根据相关经验做法，有必要建立贯穿项目事前、事中、事后的管理机制。以笔者单位校区建设项目为例。在该项目实施中，首先，明确了项目实施主体情况与项目基本情况，制定了项目总投资及资金使用计划；其次，分析了项目的经济效益与社会效益，开展了项目预期评估工作，评估内容包括预期产出与效果、实施必要性与可行性等，在此基础上确定了项目总目标与分项目标；再次，给出了具体的项目投资估算与资金筹措方案，并以政府专项债券、教育、建筑、施工等多方面的政策文件，项目可研报告、委托单位出具的收益与融资自求平衡专项评价报告，以及其他项目资料为依据，测算了项目收入与成本，给出了项目债券融资计划；最后，提出了政府视角下的还款保障措施、投资者视角下的保护措施与单位视角下的债券资金管理方案和风险管理方案，并将本单位资金管理、风险管理责任压实压细，逐渐形成了与本单位相适应的项目管理体系。

第三，构建预算管理模式，促进资金高效利用。从当前地方的实践经验来看，预算管理在政府专项债券资金管理方面的作用不可忽视。高等院校应当注重构建预算管理模式，以促进资金高效利用。具体实践中，严格遵循教育部有关规定要求，通过目标管理、指标与标准体系建设、动态监控、评价与结果应用、管理激励约束等措施，建立完善的预算管理模式。在上述案例中，将项目评价置于项目建设前，这符合其规定要求。

第四，加强信息化建设与应用，助力管理效率效益提升。在信息化发展背景下，信息化趋势已然不可逆。高等院校教育资源、人才资源、技术资源等相对于企业而言较为丰富，应充分利用自身的资源优势，围绕专项债券项目资金使用，加强信息化建设与应用，以助力其资金管理效率、效益提升。可依托预算管理一体化系统，运用信息化手段对专项债券资金使用进行穿透式监管，动态把握项目资金使用与项目建设情况，及时发现其中存在的违规情况，确保有限资金真正用在“刀刃”上，为学校改善办学条件创造更大贡献。

结 语

政府专项债券既是政府推动经济发展的有力手段，又是事业单位扩大融资规模的融资工具，其项目按用途与发行主体可分为科技创新类、民生工程类、基础设施建设类、地方政府专项债券等几类，通常以公开竞标方式发行。当前，政府专项债券资金管理中，存在资金使用范围狭窄、资金下达与使用效率低、信息透明度不够等不足，面临着收益条件严格导致收益较少、额度分配易出现“马太效应”、资金风险防控存在较大压力、信用评估体系有待健全等现实困境。从管理实践上来看，各地对于政府专项债券资金管理的经验做法不同，但大致均为以政策为指导、建设项目储备库、实施项目全过程管理、实施预算管理、建设与应用信息化载体平台等。对于公立高等院校而言，更应当吸取相关成功经验做法，坚持政策导向，加强专项债券项目管理，强调预算管理，注重信息化建设与应用，从而提升专项债券资金使用效益。